ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4800/2019

Ședința publică din data de 16 octombrie 2019

Asupra cererii de revizuire de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin decizia nr. 146 din 17 ianuarie 2019, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal a admis recursul formulat de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinței civile nr. 3378 din 16 decembrie 2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a casat sentința atacată și în rejudecare, a respins cererea reclamantei A. S.R.L., de anulare a Notificării nr. x/7.06.2013 și a adresei nr. x/17.05.2013, prin care s-a comunicat reclamantei elementele de calcul al taxei clawback aferente trimestrului I al anului 2013.

Împotriva acestei decizii a promovat calea de atac a revizuirii intimata-reclamantă A. S.R.L., solicitând retractarea în tot a deciziei nr. 146/17.01.2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție și, în rejudecarea recursului formulat de Casa Națională de Asigurări de Sănătate, respingerea acestuia, ca nefondat, cu consecința menținerii ca legală și temeinică a sentinței civile nr. 3378/16.12.2015 a Curții de Apel București.

Cererea de revizuire se întemeiază pe dispozițiile art. 21 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 (în forma în vigoare la data începerii procesului), revizuenta arătând că, prin decizia supusă revizuirii, s-a încalcat principiul priorității dreptului Uniunii Europene.

Invocă încălcarea principiilor securității juridice și al protecției încrederii legitime, recunoscute în dreptul Uniunii Europene, respectiv în jurisprudența instanțelor europene(sunt enumerate hotărârile pronunțate în cauzele C-183/14, C-325/85, C-144/14, C487/01, C-74/74, C-381/97, C-396/98, C-62/00), încalcarea principiului transparenței (din perspectiva căruia consideră relevantă hotărârea CJUE în cauza C-58/94), a principiilor egalității și nediscriminării (în raport de care sunt invocate cauzele C-309/06, C-481/98, C-361/96, C-390/86) precum și încălcarea prezumției de nevinovăție (hotărâri relevante fiind cele pronunțate în cauzele T-110/07, T-141/08 și C-74/14).

Revizuenta trimite la dispozițiile art. 4 TFUE, care consacră principiul cooperării loiale între Uniune și statele membre și arată că deși nu are un rol direct în colectarea impozitelor sau în stabilirea cotelor de impozitare, Uniunea Europeană monitorizează normele naționale în materie de impozitare pentru a se asigura că sunt în concordanță cu anumite obiective ale politicilor europene și cu principiile existente la nivel unional.

Mai exact, arată revizuenta, deși fiscalitatea directă este, în principal, de competența statelor membre, CJUE a arătat în deciziile sale că aceste competențe trebuie exercitate cu respectarea dreptului unional.

La nivelul Uniunii Europene au fost dezvoltate principii conducătoare ce se impun a fi respectate de statele membre în procesul de stabilire a diferitelor taxe și impozite, în speță, a taxei clawback.

Nerespectarea acestor principii este de natură a conduce la constatarea nelegalității deciziei a cărei revizuire se solicită.

Instanța de recurs s-a limitat la verificarea legalității actului administrativ contestat raportat la O.U.G. nr. 77/2011, fără a observa că actul nu este motivat și nu se bazează pe o documentație care să ateste corectitudinea datelor pe care le cuprinde.

Din perspectiva principilor securității juridice și protecției încrederii legitime, arată că legislația trebuie să fie precisă și previzibilă în special în domeniul reglementărilor care au consecințe financiare și că principiile menționate, potrivit dreptului unional, sunt aplicabile și statelor membre în exercitarea competențelor care le sunt conferite de directivele comunitare. Contribuabilul trebuie să poată cunoaște, dar și anticipa drepturile și obligațiile pe care le are, pentru a putea acționa în mod corespunzător.

În concret, în ceea ce privește procentul p, utilizat în formula de calcul a taxei clawback, destinatarii normei ar fi trebuit să cunoască ex ante valorile componentelor formulei de calcul, prin punerea lor la dispoziție de către CNAS. Prin nerespectarea regulii de informare anterioară, deținătorul de autorizație de punere pe piață suferă o vătămare, prin stabilirea unui procent p mărit, fără legătură cu realitatea din piață și valoarea reală a vânzărilor. Prin stabilirea unui procent exorbitant, deținătorul de autorizație de punere pe piață suferă o confiscare a profitului care i se cuvine.

Formula de calcul a procentului p depinde de factori care nu sunt previzibili unui profesionist diligent.

Aplicarea procentului p la un consum individual aferent atât vânzărilor deținătorului de autorizație de punere pe piață cât și vânzărilor altor entități juridice care intervin pe lanțul de comercializare a medicamentelor încalcă atât art. 3 din O.U.G. nr. 77/2011, cât și principiile securității juridice, justei așezări a sarcinilor fiscale și neutralității fiscale. Deținătorul autorizației de punere pe piață nu poate anticipa valoarea contribuției pe care va trebui să o suporte.

Cât privește includerea TVA în baza de calcul a contribuției clawback, decizia supusă revizuirii ignoră principiul securității juridice care, în condițiile unui vid legislativ cu privire la deducerea TVA pentru taxa clawback, impunea administrației publice să comunice valorile, fără includerea TVA.

Din perspectiva principiului transparenței, arată că instanța de recurs nu a luat în considerare opacitatea actului administrativ fiscal.

Transparența în activitatea administrației publice presupune asigurarea de către autorități a unei bune informări a cetățenilor asupra activității desfășurate de instituțiile publice, participarea/consultarea cetățenilor la luarea deciziilor și comunicarea către cei interesați a diferitelor informații.

CNAS a inclus în lista consumului de medicamente aferent trimestrului I 2013 produse care nu au fost niciodată comercializate în România și a luat în calcul vânzările entităților juridice de pe lanțul de comercializare a medicamentelor.

Transparența unui act administrativ nu este dovedită prin simpla lui fundamentare în drept și prin indicarea unor elemente prevăzute neexhaustiv de lege. Transparența presupune punerea la dispoziția contribuabililor a tuturor informațiilor necesare analizării legalității creanței impuse.

În realitate, instanța de recurs s-a prevalat de o interpretare restrictivă a dispozițiilor O.U.G. nr. 77/2011 pentru a explica nemotivarea actului administrativ, fără a ține cont de principiul transparenței care impune ca, în relația dintre contribuabil și administrația publică, deciziile cu privire la sarcinile fiscale să fie luate cu informarea contribuabilului asupra valorilor/cantităților utilizate pentru stabilirea taxei.

Cât privește principiile egalității și nediscriminării, arată că neutralitatea fiscală este o expresie particulară a principiului egalității și că pentru a răspunde acestei cerințe bunurile și serviciile similare trebuie să suporte aceeași sarcină fiscală indiferent de lungimea lanțului de producție și de distribuție. Principiul neutralității impune eliminarea oricărei denaturări a concurenței, scopul fiind existența unui tratament fiscal egal aplicabil tranzacțiilor supuse impozitării.

Interzicerea discriminării este reglementată și de art. 14 din Convenția EDO.

În cauza de față decizia instanței de recurs este contrară principiului egalității și principiului nediscriminării întrucât includerea adaosurilor comerciale ale distribuitorilor și farmaciilor în valoarea consumului trimestrial de medicamente, respectiv taxarea deținătorului autorizației de punere pe piață și cu privire la aceste venituri reprezintă o măsură care încalcă principiile arătate.

Cât privește prezumția de nevinovăție, arată că susținerile sale în fond au fost în sensul că CNAS a inclus în lista transmisă prin adresa nr. x/17.05.2013 produse care nu au fost niciodată comercializate de revizuentă în România, ceea ce a avut ca urmare un calcul eronat al consumului de medicamente pentru trimestrul I al anului 2013.

Deși a arătat că nu are niciun control asupra datelor pe care le raportează alte entități care intervin pe lanțul de comercializare, instanța de recurs în mod eronat a permutat către revizuenta-intimată-reclamantă sarcina dovedirii necomercializării unora dintre produsele referite în notificarea clawback.

Dezlegarea dată de instanța de recurs încalcă grav prezumția de nevinovăție consacrată constant în jurisprudența CJUE, impunându-i revizuentei-intimate-reclamante o reală probatio diabolica.

Prin întâmpinarea formulată față de cererea de revizuire, intimata-recurentă-pârâtă CNAS solicită respingerea căii de atac, ca inadmisibilă.

Raportându-se la decizia nr. 45/2016 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție-Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept asupra limitelor revizuirii prevăzute de art. 21 din Legea nr. 554/2004, arată că revizuenta nu a invocat în fond încălcarea principiilor menționate în cererea de revizuire. Or, este inadmisibilă revizuirea prin care se urmărește schimbarea cauzei juridice a cererii sub aspectul drepturilor subiective invocate a sta la baza pretențiilor formulate. În revizuirea întemeiată pe art. 21 din Legea nr. 554/2004 nu pot fi invocate noi motive de nelegalitate a actului administrativ, care nu au fost deduse judecății în fond.

Prin urmare, solicită să se constate că, în calea extraordinară de atac, revizuenta urmărește schimbarea motivelor cererii de chemare în judecată.

În subsidiar, solicită respingerea cererii de revizuire, ca nefondată, arătând că O.U.G. nr. 77/2011 nu instituie un sistem de taxare discriminatoriu, ci unul aplicat cu respectarea principiului tratamentului egal, menit să suplimenteze sursele de venit ale FNUASS, în concordanță cu obiectivul principal al sistemelor de sănătate din statele membre UE, acela de a repartiza costurile serviciilor medicale pe baza unui mecanism de solidaritate.

Asupra respectării principiilor egalității și nediscriminării s-a pronunțat și Curtea Constituțională, învestită cu soluționarea mai multor excepții de neconstituționalitate a prevederilor O.U.G. nr. 77/2011.

Modalitatea de raportare a datelor și calculul taxei clawback respectă principiul securității juridice și principiul transparenței, legislația specifică statuând clar asupra modului de raportare a datelor privind consumul centralizat trimestrial de medicamente de către furnizorii de servicii medicale. Și în aceste privințe s-a pronunțat Curtea Constituțională în repetate rânduri, reținând constituționalitatea prevederilor O.U.G. nr. 77/2011.

4.1 Prin cererea formulată la data de 15.05.2019, revizuenta a solicitat sesizarea CJUE cu patru întrebări preliminare referitoare la interpretarea dispozițiilor dreptului Uniunii și anume:

În susținerea cererii revizuenta arată, în esență, următoarele: potrivit art. 267 TFUE, CJUE este singura instanță competentă să se pronunțe asupra interpretării dreptului Uniunii Europene; întrebările sunt pertinente (de vreme ce modul de aplicare și determinare a taxei de către CNAS ridică întrebări legate de existența unei discriminări, încălcarea siguranței circuitului civil, încrederea legitimă în actele autorității, transparența administrației, certitudinea și previzibilitatea taxelor impuse); principiile dreptului unional nu se aplică doar în situațiile în care statele membre implementează legislația Uniunii, ci și atunci când există suficiente temeiuri de drept unional ca acestea să devină incidente.

4.2 Prin punctul de vedere expus asupra cererii de sesizare a CJUE intimata CNAS solicită respingerea acestei cereri arătând că revizuenta tinde în realitate să obțină o "decizie de îndrumare" din partea CJUE, în soluționarea în concret a cauzei de către instanța națională, ceea ce este inadmisibil. Unei instanțe naționale îi revine obligația de a înainta o cerere preliminară doar atunci când consideră că există dubii în legătură cu aplicarea sau interpretarea unei norme comunitare, or în cauză nu se pune problema interpretării sau validității unei norme comunitare.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra cererii de revizuire și asupra cererii de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene

Cererea de revizuire formulată de A. S.R.L. este îndreptată împotriva deciziei nr. 146/17.01.2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal. Prin această decizie a fost admis recursul pârâtei CNAS, a fost casată sentința nr. 3378/16.12.2015 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și, în rejudecare, a fost respinsă cererea reclamantei A., de anulare a notificării CNAS nr. MS/FD/2081/2148/17.05.2013. Prin notificarea menționată s-a comunicat revizuentei-intimate-reclamante procentul p și consumul individual de medicamente aferent trimestrului I al anului 2013.

Comunicarea acestor date a avut loc în conformitate cu prevederile art. 5 din O.U.G. nr. 77/2011, act normativ care reglementează plata contribuției datorate de deținătorii de autorizații de punere pe piață pentru medicamentele incluse în programele naționale de sănătate, precum și pentru medicamentele cu sau fără contribuție personală, folosite în tratamentul ambulatoriu pe bază de prescripție medicală prin farmaciile cu circuit deschis, în tratamentul spitalicesc și pentru medicamentele utilizate în cadrul serviciilor medicale acordate prin centrele de dializă, suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății.

Datele comunicate reprezintă elementele formulei de calcul a contribuției (taxei clawback), pe care deținătorul autorizației de punere pe piață este dator să le utilizeze în scopul declarării și plății contribuției menționate.

Potrivit fostului alin. (2) al art. 21 din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la data începerii procesului [actualul art. 21 alin. (1)], constituie motiv de revizuire, care se adaugă la cele prevăzute de C. proc. civ., pronunțarea hotărârilor rămase definitive prin încălcarea principiului priorității dreptului Uniunii Europene, reglementat la art. 148 alin. (2) coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituția României, republicată.

Prima condiție de admisibilitate a revizuirii întemeiate pe art. 21 din Legea nr. 554/2004, care rezultă implicit și indubitabil din textul legal menționat, este aceea a aplicabilității dreptului Uniunii Europene în raportul juridic dedus judecății.

Art. 51 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene stabilește domeniul de aplicare al Cartei, statuând că dispozițiile acesteia se adresează instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii, cu respectarea principiului subsidiarității, precum și statelor membre, numai în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii.

Principiile generale ale dreptului Uniunii Europene, consacrate prin jurisprudența CJUE, aidoma drepturilor fundamentale reglementate de Cartă, operează/sunt aplicabile în aceleași situații juridice.

Revizuenta recunoaște că menționata contribuție intră în sfera taxării/impozitării directe, în privința căreia Uniunea Europeană nu are competențe.

Raportat la anterior menționata condiție de admisibilitate, revizuenta se rezumă să susțină că exercitarea competențelor exclusive ale statelor membre în domeniul fiscalității directe ar trebui să aibă loc cu respectarea dreptului unional. Nu indică, însă, nicio normă din dreptul Uniunii aplicabilă cauzei, cu excepția principiilor deduse din jurisprudența CJUE (securitatea juridică, protecția încrederii legitime, transparența) sau a unor drepturi care se regăsesc și în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (egalitate, nediscriminare, prezumție de nevinovăție), pe care revizuenta le apreciază a fi fost încălcate prin decizia supusă revizuirii .

Or, principiile de drept unional sau drepturile fundamentale prevăzute în Cartă sunt incidente numai în situațiile în care o altă normă de drept unional este, de asemenea, aplicabilă raportului juridic dedus judecății întrucât protecția acestor principii generale ca și a drepturilor fundamentale prevăzute de Cartă este asigurată când statele membre acționează în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii Europene.

Când o situație juridică nu intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii Europene, nu își găsesc aplicabilitatea nici principiile generale de drept unional, nici drepturile fundamentale garantate prin Cartă.

De asemenea, CJUE nu este competentă să examineze situația juridică respectivă doar pe temeiul principiilor generale de drept unional sau a invocării prevederilor Cartei drepturilor fundamentale, când nu există niciun element care să permită să se considere că litigiul privește interpretarea sau aplicarea unei norme a dreptului Uniunii Europene, alta decât principiile generale sau normele care figurează în Cartă (a se vedea, în acest sens, Ordonanța CJUE din 8 februarie 2016, în cauza C-407/15).

Conform jurisprudenței CJUE (Hotărârea din 6 martie 2014, în cauza C-206/13, Cruciano Siragusa, Hotărârea din 27 martie 2014, în cauza C-265/13, Emiliano Torralbo Marcos), noțiunea de punere în aplicare din cadrul art. 51 al Cartei necesită un anumit grad de legătură cu dreptul Uniunii Europene. De asemenea, în cazul în care o situație juridică nu intră în sfera de aplicare a dreptului Uniunii, Curtea nu are competența de a se pronunța asupra acesteia și niciuna dintre prevederile invocate ale Cartei nu poate, în mod independent, să constituie baza unei astfel de competențe.

Este deopotrivă considerată punere în aplicare de către statele membre a dreptului Uniunii Europene situația în care legislația națională se referă la conținutul anumitor prevederi ale dreptului UE, făcându-le aplicabile în mod direct și necondiționat unor raporturi juridice pur interne. Într-o astfel de ipoteză, CJUE este competentă, deși nu e o situație clasică din sfera de aplicare a dreptului Uniunii (Hotărârea din 21 decembrie 2011, Cicala, C-482/10, Hotărârea din 7 noiembrie 2013, Romeo, C-313/12).

Pe baza acestor considerente teoretice referitoare la noțiunea de punere în aplicare a dreptului Uniunii Europene de către statele membre, Înalta Curte constată că revizuenta nu indică o normă din dreptul unional (alta decât principiile enunțate) aplicabilă cauzei.

O.U.G. nr. 77/2011 nu este o reglementare națională care pune în aplicare dreptul Uniunii Europene. Ea operează în domeniul taxării, domeniu rezervat statelor membre și constituie un instrument de politică publică, folosit de autoritățile naționale pentru a finanța deficitul de resurse din sistemul de sănătate publică.

Revizuenta nu a oferit niciun argument în sensul că actul normativ național ar urmări să pună în aplicare dreptul Uniunii Europene.

În ultimă instanță, este de remarcat că revizuenta nu a invocat nici că raportul juridic litigios tranșat prin decizia definitivă ar fi unul în care operează armonizarea și nici nu a adus argumente în sensul că dreptul Uniunii Europene ar fi fost aplicat de Statul Român în materia taxei clawback, chiar dacă aceasta este un domeniu de drept intern.

Rezultă, deci, că raportul juridic litigios a intrat exclusiv sub incidența dreptului național, ceea ce face să fie exclusă ipoteza pronunțării deciziei definitive atacate cu revizuire cu încălcarea dreptului Uniunii Europene.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va constata inadmisibilitatea cererii de revizuire întemeiate pe art. 21 din Legea nr. 554/2004. Pentru aceleași argumente, se impune și respingerea cererii de sesizare a CJUE. De altfel, întrebările propuse de revizuentă privesc însuși raportul juridic dedus judecății în fond. Rezultă, astfel, că primul motiv pentru a nu proceda la sesizarea CJUE este inadmisibilitatea cererii de revizuire, care determină ca instanța învestită cu calea de atac extraordinară de retractare să nu ajungă la fondul raportului juridic litigios.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene în vederea pronunțării unei hotărâri preliminare, cerere formulată de revizuienta Societatea A. S.R.L.

Respinge cererea de revizuire formulată de Societatea A. S.R.L. împotriva deciziei civile nr. 146 din 17 ianuarie 2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2013, ca inadmisibilă.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 16 octombrie 2019.