ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 193/2016

Decizia nr. 193

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin Sentința nr. 27 din 24 ianuarie 2014 pronunțată de Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal a fost admisă, în parte, acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, s-au anulat prevederile cuprinse în Normele privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 emis de Ministerul Transporturilor, în partea care obligă pe instructorii auto să desfășoare activitatea de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere doar sub forma de școli de conducători auto organizate în regim juridic de persoane fizice autorizate, în condițiile stabilite prin O.U.G. nr. 44/2008, precum și să dețină baza materială și logistică prevăzută ca o condiție de autorizare a acestei forme de organizare a activității, și s-a suspendat executarea prevederilor anulate până la soluționarea definitivă a cauzei.

Împotriva hotărârii instanței de fond, a declarat recurs pârâtul Ministerul Transporturilor, în condițiile prevăzute de art. 483 C. proc. civ., republicat, solicitând casarea în tot a hotărârii atacate și, pe cale de consecință, respingerea, ca neîntemeiată, a acțiunii formulate de reclamantă.

2.1. Motivele de casare

În susținerea recursului, recurentul a invocat motivele de nelegalitate reglementate de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ., republicat, susținând că hotărârea atacată cuprinde motive străine de natura cauzei și a fost pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

2.2. Principalele argumente invocate

Cu privire la motivul de casare invocat în baza dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat, s-a susținut că hotărârea atacată cuprinde motive străine de natura cauzei, care nu au legătură cu Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013, referitoare la existența unei distincții formale sub aspectul condițiilor de autorizare între școlile de conducători auto și instructorii autorizați și la faptul că, prin dispozițiile art. 6 alin. (4) lit. b) ale Anexei nr. 1 la ordin, s-a impus instructorilor auto care funcționau în regim de persoană fizică autorizată condiții asemănătoare școlilor de șoferi, condiții care, în opinia instanței de fond, contribuie în mod indirect la scoaterea de pe piață a instructorilor organizați ca persoane fizice autorizate.

Cu privire la motivul de casare invocat în baza dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, s-a susținut că hotărârea atacată a fost pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

Astfel, instanța de fond a reținut în mod greșit nelegalitatea dispozițiilor Anexei 1 la Ordin prin raportare la O.U.G. nr. 195/2002 și O.U.G. nr. 44/2008, fără a avea în vedere că Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 a fost emis în aplicarea altor acte normative cu forță juridică superioară, respectiv O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, H.G. nr. 24/2013 privind organizarea și funcționarea Ministerului Transporturilor și O.U.G. nr. 49/2009 privind libertatea de stabilire a prestatorilor de servicii în România, act normativ care a creat cadrul juridic necesar adoptării măsurilor de implementare a Directivei 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind serviciile în cadrul pieței interne și care recunoaște dreptul autorității de autorizare de a condiționa, motivat, accesul prestatorului la activitatea de servicii, de obligația acestuia de a se constitui într-o anumită formă juridică.

Art. 62 alin. (2) din O.G. nr. 27/2011 prevede că autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto se face în condițiile stabilite de autoritatea competentă prin norme, legiuitorul lăsând la latitudinea Ministerului Transporturilor modul și condițiile de autorizare.

De asemenea, s-au interpretat greșit dispozițiile art. 4 lit. b) din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013, la care fac trimitere dispozițiile art. 6 alin. (1) din anexa aceluiași act normativ, fără a avea în vedere că, prin această reglementare nu se exclude posibilitatea ca activitatea de instruire practică să poată fi desfășurată și de către instructori autorizați, neimpunându-se instructorilor auto să se reorganizeze ca școli de șoferi auto.

Profesia, în sine, de instructor de conducere auto nu este desființată, modificându-se doar forma de organizare a activității de instruire teoretică și practică.

Autorizarea funcționării activității instructorilor auto nu exonerează persoanele fizice autorizate în condițiile O.U.G. nr. 44/2008 de obligația de a obține, înainte a începerea activității autorizate, autorizațiile, avizele și licențele prevăzute de legi speciale pentru desfășurarea activității economice.

A mai arătat recurentul-pârât că cele reținute de prima instanță cu privire la natura condițiilor de autorizare impuse pentru persoanele fizice care funcționează în temeiul O.U.G. nr. 44/2008 sunt lipsite de temei legal, deoarece oportunitatea și necesitatea instituirii condițiilor cu privire la spațiile în care se desfășoară activitatea de pregătire, la promovabilitate și la dotarea vehiculelor cu sistem tehnic de monitorizare video și audio revin exclusiv în sarcina Ministerului Transporturilor, conform prevederilor art. 34 din Legea nr. 90/2001 și art. 4 alin. (1) pct. 54 - 55 din H.G. nr. 24/2013 și corespund scopului urmărit de legea pusă în executare prin emiterea Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013 și anume, necesitatea ridicării standardelor calitative de pregătire ale cursanților pentru a corespunde cerințelor actuale de circulație pe drumurile publice.

În ceea ce privește suspendarea executării Anexei nr. 1 la ordin, apreciază recurentul că instanța de fond a considerat în mod eronat că sunt îndeplinite condițiile cumulativ prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, fără a analiza cerința pagubei iminente, cu privire la care intimata-reclamantă nu a administrat nici o probă.

Prin întâmpinarea depusă, intimata A. a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală și temeinică a sentinței atacate.

4.1. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 17 martie 2015, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din 6 octombrie 2015, completul filtru a constatat, față de conținutul raportului întocmit în cauză, că recursul îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul Ministerul Transporturilor ca fiind admisibil în principiu, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat și a fixat termen pentru judecata pe fond a recursului.

4.2. Cererea de intervenție accesorie

La data de 2 decembrie 2015, Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România a formulat, în baza art. 61 - 63 coroborate cu art. 148 C. proc. civ., cerere de intervenție accesorie în interesul recurentului Ministerul Transporturilor.

S-a arătat că această confederație este reprezentativă pentru sectorul de activitate "transporturi rutiere", respectiv pentru clasele CAEN Rev. 2 - 4931 - transporturi urbane, suburbane și metropolitan de călători, 4932 - transporturi de taxiuri, 4939 - alte transporturi terestre de călători, 8553 - școli de conducere (pilotaj), conform Legii nr. 62/2011 și sentințelor civile nr. 23 FED din 16 noiembrie 2012 și nr. 2 FED din 18 ianuarie 2013 pronunțate de Tribunalul București.

În motivarea cererii de intervenție au fost expuse argumente în sensul casării hotărârii primei instanțe, precizându-se că intimata-reclamantă nu a indicat niciun temei de nelegalitate pentru Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 și nici împrejurări legate de starea de fapt și de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, făcând susțineri care vizează numai oportunitatea actului și nu legalitatea acestuia.

Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România a solicitat admiterea cererii de intervenție și a recursului declarat de Ministerul Transporturilor, casarea sentinței recurate și respingerea acțiunii formulate de intimata-reclamantă.

4.3. Analiza motivelor de casare invocate

4.3.1. Se constată, mai întâi, că nu sunt întemeiate argumentele recurentului privind incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Aspectele invocate de către recurent reprezintă doar o serie de considerente expuse de instanța de fond, care a ales să facă referire în mod extensiv, în argumentarea soluției adoptate, la toate circumstanțele de fapt și de drept pe care le-a apreciat ca fiind relevante, fără a se putea reține că hotărârea atacată ar cuprinde motive contradictorii ori străine de natura cauzei, așa cum a susținut recurentul.

4.3.2. Motivul de recurs vizând aplicarea greșită a normelor de drept material, prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este, însă, întemeiat.

Cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. are ca obiect anularea în totalitate a Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013 emis de Ministerul Transporturilor pentru aprobarea Normelor privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor de conducere auto (Anexa nr. 1), a Normelor privind atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto (Anexa nr. 2) a Metodologiei de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere (Anexa nr. 3), a Programei de școlarizare (Anexa nr. 4), precum și privind condițiile și obligațiile pentru pregătirea teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere.

Însă, din motivarea acțiunii rezultă că, în realitate, au fost contestate numai dispozițiile care, în opinia reclamantei, ar impune noi condiții de autorizare pentru instructorii de conducere auto și ar determina încetarea activității pentru persoanele fizice autorizate care asigură doar pregătirea practică a cursanților, pe considerentul unei organizări unitare a activității de pregătire (incluzând pregătirea practică și teoretică).

Admițând în parte acțiunea, Curtea de Apel Iași a anulat parțial Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 numai cu privire la normele din Anexa nr. 1 privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, în partea care obligă pe instructorii auto să desfășoare activitatea de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere doar sub forma de școli de conducători auto organizate în regim juridic de persoane fizice autorizate, în condițiile stabilite prin O.U.G. nr. 44/2008, precum și să dețină baza materială și logistică prevăzută ca și condiție de autorizare a acestei forme de organizare a activității.

Intimata-reclamantă A. nu a declarat recurs împotriva soluției pronunțate, în sensul solicitării de anulare în integralitate a actului administrativ atacat, astfel că analiza celorlalte dispoziții de către instanța de control judiciar nu se impune.

În atare situație, urmează a fi analizate criticile formulate în recursul declarat de Ministerul Transporturilor numai cu privire la acele dispoziții din Anexa nr. 1 a Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013 care au fost anulate.

Cu privire la soluția de admitere în parte a acțiunii, se constată, mai întâi, că instanța de fond nu a indicat în concret dispozițiile din Anexa 1 la Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 care au fost anulate prin hotărârea pronunțată și nici actele normative cu forță juridică superioară care ar fi fost încălcate prin această reglementare determinând astfel anularea lor.

În condițiile în care prevederile anulate nu se regăsesc în cuprinsul unei anumite norme din ordinul atacat, din formularea cu caracter general a dispozitivului, dar mai ales din considerentele hotărârii atacate, se poate desprinde concluzia că anularea a fost dispusa de instanța de fond cu privire la art. 4 lit. b), art. 6 alin. (3) lit. a)/iiiii), alin. (3) lit. b) și c) din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 emis de Ministerul Transporturilor, care reglementează forma de organizare și dotările necesare pentru școlile de conducători auto în regim de persoane fizice autorizate, în condițiile stabilite de O.U.G. nr. 44/2008.

Reglementarea anulată de instanța de fond prevede, la art. 4 lit. b) din Anexa 1, că școlile de conducători auto sunt organizate și în regim de persoane fizice autorizate, în condițiile stabilite de O.U.G. nr. 44/2008 pentru desfășurarea activităților economice de către persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale și întreprinderile familiale, de către instructori de conducere auto, denumiți în continuare instructori auto, atestați conform reglementărilor specifice în vigoare, care au obținut autorizația de școli de conducători auto, în conformitate cu prevederile acestor norme.

La art. 6 alin. (3) lit. a/iiiii), lit. b) și c) din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 se dispune că autorizarea școlilor de conducători auto organizate de către instructorii auto în regim juridic de persoane fizice autorizate se face de către Autoritatea Rutieră Română dacă sunt îndeplinite în mod cumulativ mai multe condiții, inclusiv cele referitoare la: deținerea unui sistem tehnic de monitorizare video și audio pentru examinarea în vederea obținerii permisului de conducere, deținerea unor spații adecvate procesului de învățământ și deținerea echipamentelor și a dotării tehnico-didactică corespunzătoare programelor școlare de pregătire teoretică și instruire practică în conducerea auto.

Cu privire la forma juridică de organizare prevăzută la art. 4 lit. b) din Anexa nr. 1 a Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013 pentru școlile de conducători auto, se constată că instanța de fond și-a însușit în mod eronat susținerea reclamantei referitoare la pretinsa vătămare adusă prin această reglementare dreptului său de a-și desfășura în continuare activitatea de instructor auto.

Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 a aprobat norme pentru două regimuri juridice distincte și anume: a) regimul juridic al instructorului auto, cum este și intimata-reclamantă, care poate presta în regim de liberă practică (autorizată) activitatea de pregătire practică a persoanelor care solicită acest serviciu, și b) regimul juridic al școlii de șoferi care desfășoară activitate integrală de pregătire (teoretică și practică) într-un cadru instituțional, care se poate organiza, în regim de persoană fizică autorizată, și de către instructorul auto, care îndeplinește și celelalte condiții legale de autorizare (bază materială, onorabilitate, competență profesională pentru pregătirea teoretică a cursanților).

Această distincție rezultă cu claritate din cuprinsul Ordinului nr. 733/2013, care în Anexa nr. 1 prevede normele privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, iar în Anexa nr. 2 prevede normele privind atestarea instructorilor de conducere auto, fiind deci o consecință a atribuțiilor diferite conferite prin lege, deoarece școlile de conducători auto (organizate ca persoane juridic sau ca persoane fizice autorizate) desfășoară activitatea de pregătire integrală a persoanelor în vederea obținerii permiselor de conducere, spre deosebire de instructorii auto atestați, care pot efectua numai pregătirea practică în vederea obținerii permisului de conducere.

Reglementarea formelor de organizare juridică prevăzute la art. 4 din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 733/2013 pentru organizarea școlilor de conducători auto nu poate avea ca efect desființarea categoriei socioprofesionale a instructorilor auto atestați și nici nu poate fi de natură să afecteze dreptul acestora la proprietate și la libera alegere a profesiei, deoarece se referă exclusiv la autorizarea școlilor auto.

Susținerile conform cărora instructorul auto organizat sub forma PFA ar fi obligat să se organizeze în școală de șoferi auto și să presteze activitate integrală de pregătire (practică și teoretică) este contrazisă de dispozițiile art. 6 din Anexa I la Ordinul nr. 733/2013, care prevăd că acesta își poate continua activitatea de PFA și are posibilitatea să desfășoare activitate de pregătire practică.

În continuare, se mai constată că actul contestat a fost emis de Ministerul Transporturilor, în calitatea sa de autoritate emitentă și în exercitarea atribuțiilor prevăzute de art. 62 alin. (2) și (3), art. 63 - 64 din O.G. nr. 27/2011 și art. 4 alin. (1) pct. 55 din H.G. nr. 24/2013, fără a se putea reține faptul că dispozițiile anulate de instanța de fond contravin în vreun fel dispozițiilor normative cu forță juridică superioară în temeiul și executarea cărora au fost adoptate.

Astfel, obligația de a deține în folosință exclusivă și permanentă spațiul pentru procesul de învățământ nu are un caracter nelegal sau abuziv, întrucât un asemenea spațiu poate fi deținut cu orice titlu (închiriere, comodat), fiind necesar pentru asigurarea condițiilor optime de desfășurare a procesului de instruire teoretică.

Măsura dotării vehiculelor cu sistem tehnic și de monitorizare video și audio a fost prevăzută pentru examinarea în vederea obținerii permisului de conducere și a fost justificată de propunerea Ministerului Administrației și Internelor cu adresa nr. 2069709 din 27 septembrie 2012, de includere în componența dotării autovehiculelor folosite la executarea probei practice a examenului de obținere a permisului de conducere, a unui sistem tehnic omologat cu monitorizare a probei, care să ofere fiecărei părți interesate (candidat, școală de conducători auto autorizată, serviciul comunitar permise de conducere și înmatriculare a vehiculelor) proba martor a modului de desfășurare a probei respective.

Cerința deținerii echipamentelor și dotării tehnico-didactice corespunzătoare conținutului programelor școlare de pregătire teoretică și practică este de asemenea justificată față de atribuțiile recunoscute prin lege școlilor de conducători auto pentru pregătirea integrală teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere auto, ceea ce implică obligații suplimentare pentru creșterea nivelului de pregătire a cursanților și implicit, a gradului de siguranță rutieră.

Având în vedere scopul pentru care a fost emis Ordinul nr. 733/2013, respectiv necesitatea asigurării unui cadru eficient, complet și unitar de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, precum și pentru a se asigura cadrul legal necesar verificării și controlului acestei activități din punct de vedere administrativ și fiscal, apropierea condițiilor specifice de dotare a celor care exercită activitatea este în concordanță cu interesul public care, în materia dreptului administrativ este prioritar interesului privat.

Reglementarea autorizării/atestării instructorului auto organizat ca persoană fizică autorizată nu îi îngrădește acestuia dreptul de a exercita activitatea, însă susținerea în sensul că exercitarea trebuie să fie liberă de orice constrângeri administrative nu este conformă cu principiile desfășurării unui serviciu public a cărui organizare trebuie să se facă unitar, pentru ca persoanele care doresc să se pregătească în scopul obținerii carnetului de conducere să aibă cu adevărat șanse egale, indiferent pentru care mod de organizare a activității vor opta.

Cerințele introduse prin normele contestate pe calea contenciosului administrativ nu încalcă principiul egalității de tratament și nici libera concurență a agenților economici, sens în care s-a și exprimat Consiliul Concurenței (anterior emiterii Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013, la solicitarea adresată sub nr. 6318 din 12 februarie 2013 de Ministerul Transporturilor), arătându-se că reglementarea școlilor de conducere auto prevede condiții, în mare parte similare, pentru ambele forme de organizare, ca societăți comerciale sau în regim de persoane fizice autorizate și că piața se va regla oricum prin introducerea unor condiții de calitate.

Pentru considerentele care au fost expuse, se constată că nu exista temei pentru admiterea acțiunii în anulare formulată de intimata-reclamantă, astfel că sunt întemeiate criticile formulate în acest sens de recurent.

Înalta Curte constată că nu se mai impune examinarea criticilor formulate în recurs cu privire la măsura suspendării executării Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013, întrucât efectele acestuia nu se mai aplică la data soluționării prezentului recurs, ca urmare a intrării în vigoare Ordinelor nr. 75/2014 și nr. 64/2015 emise de Ministerul Transporturilor pentru reglementarea activității de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere.

Apreciind că sunt întrunite cerințele prevăzute de art. 67 C. proc. civ., republicat, în raport cu obiectul cererii de intervenție accesorie și calitatea titularului acesteia, dovedită prin hotărârile judecătorești de constatare a reprezentativității la nivel de sector de activitate, conform Legii nr. 62/2011, Înalta Curte va admite cererea de intervenție formulată de intervenienta Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România.

4.4. Soluția instanței de recurs și temeiul juridic al acesteia

În baza dispozițiilor art. 67 și 496 C. proc. civ., republicat și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul și cererea de intervenție accesorie, va casa hotărârea atacată și, pe fond, va respinge ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamantă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Transporturilor împotriva Sentinței nr. 25 din 24 ianuarie 2014 a Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată. Respinge acțiunea formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.

Admite cererea de intervenție accesorie formulată de intervenienta Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România.

Definitivă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 2 februarie 2016.

Procesat de GGC - GV