ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2912/2015

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2912/2015 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2015)

Decizia nr. 2912/2015 Dosar nr.

648/45/2013

Asupra recursului de față;

Din examinare lucrărilor din

dosar, constată următoarele:

Circumstanțele

cauzei

Obiectul

cererii

Prin

cererea înregistrată pe rolul acestei instanțe sub nr. 671/45/2013,

A. Iași, a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Transporturilor

din România, solicitând anularea Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013, pentru

aprobarea Normelor privind autorizarea școlilor de conducători auto

și a instructorilor auto, a Normelor privind atestarea profesorilor de

legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto, a

Metodologiei de organizare și desfășurare a cursurilor de

pregătire teoretică și practică a persoanelor în vederea

obținerii permisului de conducere, a Programei de școlarizare, precum

și condițiile și obligațiile pentru pregătirea teoretică

și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de

conducere, inclusiv cele 4 anexe care fac parte integrantă din ordin,

suspendarea executării Ordinului până la soluționarea

definitivă și irevocabile a cauzei; repunerea în drepturile

subiective de care se bucură în prezent.

Soluția instanței de fond

Prin Sentința nr. 18 din data de

20 ianuarie 2014 pronunțată de Curtea de Apel Iași, secția

de contencios administrativ și fiscal, s-a admis, în parte, acțiunea

formulată de reclamanta A. Iași, în contradictoriu cu pârâtul

Ministerul Transporturilor.

S-a dispus anularea prevederilor

cuprinse în Normele privind autorizarea școlilor de conducători auto

și a instructorilor auto, ce se constituie în Anexa nr. 1 la Ordinul nr.

733 din 25 aprilie 2013, emis de Ministerul Transporturilor, în partea care

obligă pe instructorii auto să desfășoare activitatea de

pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere

doar sub forma de școli de conducători auto organizate în regim

juridic de persoane fizice autorizate, în condițiile stabilite prin O.U.G.

nr. 44/2008, precum și să dețină baza materială

și logistică prevăzută ca și condiție de

autorizare a acestei forme de organizare a activității.

S-a dispus suspendarea executării

prevederilor anulate până la soluționarea definitivă a prezentei

cauze.

Recursul

Împotriva hotărârii

pronunțate de instanța de fond, a declarat recurs pârâtul Ministerul

Transporturilor, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului, recurentul a

susținut, în esență, că temeiul legal de elaborare a actului

normativ a fost dat de dispozițiile art. 62 alin. (2) și (3) și

ale art. 63 și art. 64 din O.G. nr. 27/2011 privind transporturile

rutiere, cu modificările și completările ulterioare, și nu

de dispozițiile Ordonanței de Urgență nr. 195/2002 privind

circulația pe drumurile publice, cu modificările și

completările ulterioare, cum eronat s-a susținut.

A arătat că instanța de

fond se contrazice, deoarece pe de o parte reține că Ordinul M.T. nr.

733/2013 a fost emis de Ministerul Transporturilor în calitatea sa de

autoritate cu deplină competență de reglementare conferită

de O.G. nr. 27/2011, iar pe de altă parte, instanța de fond își

fundamentează soluția pronunțată pe temeiul

dispozițiilor O.U.G. nr. 195/2002.

A precizat că aparentul conflict

între prevederile O.G. nr. 27/2011 și cele ale art. 23 alin. (5) din

O.U.G. nr. 195/2002 nu se poate soluționa decât în favoarea prevederilor

speciale, mai noi, ale O.G. nr. 27/2011.

A mai susținut că

prevederile Ordinul M.T. nr. 733/2013 sunt în acord cu dispozițiile legale

cu forță juridică superioară, respectiv O.G. nr. 27/2011

privind transporturile rutiere, ale H.G. nr. 24/2013 privind organizarea

și funcționarea Ministerului Transporturilor (art. 4 alin. (1) pct.

55), precum și ale O.U.G. nr. 49/2009 privind libertatea de stabilire a

prestatorilor de servicii de a furniza servicii în România, act normativ care a

creat cadrul juridic necesar adoptării măsurilor de implementare a

Directivei 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind

serviciile în cadrul pieței interne și care recunoaște dreptul

autorității de autorizare de a condiționa, motivat, accesul

prestatorului la activitatea de servicii, de obligația acestuia de a se

constitui într-o anumită formă juridică. Mai mult chiar,

proiectul în cauză a fost elaborat cu respectarea normelor legislative

cuprinse în Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă

pentru elaborarea actelor normative, care consacra principiul: "Actele

normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor

Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le

ordonă."

Prin urmare, invocarea excesului de

putere de către instanța de fond este în mod evident eronată, în

condițiile în care Curtea de Apel Iași a reținut faptul că

Ministerul Transporturilor are competență deplină de

reglementare în ceea ce privește obiectul de reglementare al Ordinului nr.

733/2013.

A învederat totodată că

presupusa condiție ca instructorii autorizați să se organizeze

ca școli de șoferi auto nu se regăsește și printre condițiile

enumerate la art. 6 din Anexa I la Ordinul contestat la fond.

În ceea ce privește suspendarea

Anexei I la ordin, a arătat că, chiar dacă prin măsura

anulării dispozițiilor din Ordinul MT nr. 733/2013, instanța de

fond a reținut ca fiind implicit îndeplinită condiția

existenței cazului bine justificat, aceasta nu a analizat deloc dacă

în speță este îndeplinită și condiția pagubei

iminente, cu privire la care intimatul reclamant nu a administrat nicio probă.

În drept au fost invocate

dispozițiile art. 488 alin. (1), pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Apărările intimatei

Prin întâmpinarea depusă,

intimata reclamantă a solicitat respingerea recursului ca nefondat și

menținerea ca legală și temeinică a sentinței atacate.

S-a susținut că prevederile

Ordonanței nr. 195/2002 nu pot fi eludate, întrucât Ordonanța nr.

27/2011 se referă numai la transporturile rutiere și nu la

învățământul auto, că procesul de pregătire se

desfășoară și pe drumurile publice, nu doar în sălile

de curs, că O.U.G. nr. 195/2002 a fost modificată prin Legea nr.

203/2012, fiind menținută obligativitatea Ministerului

Transporturilor de a colabora cu Ministerul Educației Naționale

pentru reglementarea activității din școlile de conducători

auto, nefiind singura autoritate competentă de a emite ordine care

reglementează această activitate.

Procedura în fața instanței

de recurs

Raportul întocmit în cauză, în

condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a

fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza

încheierii de ședință din data de 26 februarie 2015, în

conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din 7 mai 2015,

completul filtru a constatat, față de conținutul raportului

întocmit în cauză, că recursul îndeplinește condițiile de

admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul

declarat de Ministerul Transporturilor ca fiind admisibil în principiu, în

temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat și a

fixat termen pentru judecata pe fond a recursului.

La data de 6 iulie 2015,

Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din

România a formulat, în baza art. 61 - 63 coroborate cu art. 148 C. proc. civ.,

cerere de intervenție accesorie în interesul recurentului Ministerul Transporturilor.

S-a arătat că această

confederație este reprezentativă pentru sectorul de activitate

"transporturi rutiere", respectiv pentru clasele CAEN Rev. 2 - 4931 -

transporturi urbane, suburbane și metropolitan de călători, 4932

- transporturi de taxiuri, 4939 - alte transporturi terestre de

călători, 8553 - școli de conducere (pilotaj), conform Legii nr.

62/2011 și Sentințelor civile nr. 23 FED din 16 noiembrie 2012

și nr. 2 FED din 18 ianuarie 2013 pronunțate de Tribunalul

București.

În motivarea cererii de

intervenție au fost expuse argumente în sensul casării hotărârii

primei instanțe, precizându-se că intimatul-reclamant nu a indicat

niciun temei de nelegalitate pentru Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 și

nici împrejurări legate de starea de fapt și de drept de natură

să creeze o îndoială serioasă în privința

legalității actului administrativ, făcând susțineri care

vizează numai oportunitatea actului și nu legalitatea acestuia.

Confederația Operatorilor și

Transportatorilor Autorizați din România a solicitat admiterea cererii de

intervenție și a recursului declarat de Ministerul Transporturilor,

casarea sentinței recurate și respingerea acțiunii formulate de

intimatul-reclamant.

Considerentele și soluția

instanței de recurs

Examinând sentința atacată

prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, a apărărilor cuprinse în

întâmpinarea intimatului-reclamant la motivele de recurs și raportat la

prevederile legale incidente din materia supusă verificării, Înalta

Curte reține că sunt incidente în cauză motivele de nelegalitate

prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în considerarea

celor în continuare arătate.

Principalul considerent prin

intermediul căruia instanța de fond a admis în parte acțiunea

formulată de reclamant s-a referit la impunerea, prin ordinul atacat, ca

instructorii auto să îndeplinească, în vederea autorizării

pentru desfășurarea activității lor și a

condițiilor pentru asigurarea pregătirii tehnice.

Instanța de fond a reținut

că această dispoziție a fost emisă cu exces de putere

și constituie o intervenție nepermisă în dreptul reclamantului

de a desfășura activități de natură comercială în

mod autonom, în limitele și condițiile stabilite prin O.U.G. nr.

44/2008.

Prima instanță a mai

apreciat că și condițiile care obligă instructorul auto

să se asimileze unei școli, respectiv să dețină

spații adecvate procesului de învățământ, să

funcționeze într-o locație unică, etc. reprezintă o

imixțiune nepermisă în dreptul persoanei de a-și exercita în mod

liber de orice constrângeri administrative activitatea pentru care a fost

autorizat.

Așadar, excesul de putere invocat

de judecătorul fondului privește exclusiv dreptul reclamantului de

a-și desfășura activitatea pentru care a fost autorizat, în

condițiile O.U.G. nr. 44/2008, avându-se în vedere că O.G. nr.

27/2011, în temeiul căreia a fost emis Ordinul nr. 733/2013, a

prevăzut că autorizarea școlilor de conducători auto

și a instructorilor auto, precum și atestarea profesorilor de

legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto necesari

procesului de pregătire se face în condițiile stabilite de către

autoritatea competentă prin norme, conform art. 62 alin. (2).

Judecătorul fondului nu și-a

argumentat opțiunea, ci doar a enunțat dreptul reclamantului ce a

fost încălcat prin emiterea Ordinului nr. 733/2013.

Or, instanța de fond nu a

ținut seama că certificatul de înregistrare la ONRC Iași

atestă numai înregistrarea în registrul comerțului, autorizarea

funcționării și luarea în evidență de către autoritatea

fiscală competentă.

Obligativitatea obținerii unui

atestat de pregătire profesională a instructorilor de conducere auto

și a unei autorizații de instructor auto, ambele emise de Ministerul

Transporturilor în condițiile unei legislații speciale, permit

exercitarea în concret a activității comerciale.

În concluzie, persoana fizică

autorizată în domeniul instructori auto nu își poate exercita în fapt

activitatea, fără a fi atestat și autorizat de autoritatea

competentă - Ministerul Transporturilor.

Din acest punct de vedere

condițiile excesului de putere invocate de reclamant și reținute

de prima instanță, prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. n) din

Legea nr. 554/2004 modificată și completată nu sunt întrunite

deoarece recurentul și-a exercitat dreptul de apreciere în limitele

competențelor sale prevăzute de lege (O.G. nr. 27/2011) și cu

respectarea drepturilor reclamantului, ținându-se seama că

dispozițiile O.U.G. nr. 44/2008 care prevăd autorizarea PFA

reprezintă numai o condiție prealabilă de organizare a

activității de instructori auto.

În ceea ce privește

susținerea instanței de fond conform căreia instructorul auto

organizat sub forma PFA este obligat să se organizeze în școală

de șoferi auto și să presteze activitate integrală de pregătire

(practică și teoretică) este contrazisă de dispozițiile

art. 6 din Anexa I la Ordinul nr. 733/2013, în speță putându-și

continua activitatea de PFA și având posibilitatea să

desfășoare activitate de pregătire practică și nu

teoretică.

Având în vedere scopul pentru care a

fost emis Ordinul nr. 733/2013 pentru necesitatea asigurării unui cadru

eficient, complet și unitar de pregătire a persoanelor în vederea

obținerii permisului de conducere, precum și pentru a se asigura

cadrul legal necesar verificării și controlului acestei

activități din punct de vedere administrativ și fiscal,

apropierea condițiilor specifice de dotare a celor care exercită

activitatea este în concordanță cu interesul public care, în materia

dreptului administrativ este primordial interesului privat.

Reglementarea

autorizării/atestării instructorului auto organizat ca persoană

fizică autorizată nu îi îngrădește acestuia dreptul de a

exercita activitatea, însă susținerea instanței de fond în

sensul că exercitarea trebuie să fie liberă de orice

constrângeri administrative nu este conformă cu principiile

desfășurării unui serviciu public a cărui organizare

trebuie să se facă unitar, pentru ca persoanele care doresc să

se pregătească în scopul obținerii carnetului de conducere

să aibă cu adevărat șanse egale, indiferent pentru care mod

de organizare a activității vor opta.

Ministerului Transporturilor, în

calitatea sa de autoritate emitentă și în exercitarea

atribuțiilor prevăzute de art. 62 alin. (2) și (3), art. 63 - 64

din O.G. nr. 27/2011 și art. 4 alin. (1) pct. 55 din H.G. nr. 24/2013, a

adoptat, prin Anexa nr. 1 a Ordinului nr. 733/2013, o reglementare

necesară, proporțională și nediscriminatorie prin normele

de autorizare a școlilor de conducători auto, deoarece au fost

prevăzute condiții similare pentru ambele forme juridice de organizare

(persoane juridice și persoane fizice autorizate), cu scopul de a se

asigura baza materială adecvată pentru pregătirea teoretică

și practică, în vederea obținerii permisului de conducere, o

pregătire teoretică și practică reală și

calitativă și desfășurarea în bune condiții, cu

posibilitatea verificării, a modului de examinare în vederea

obținerii permisului de conducere.

Constatând că sunt întrunite

cerințele prevăzute de art. 67 C. proc. civ., republicat în raport cu

obiectul cererii de intervenție accesorie și calitatea titularului

acestuia, dovedită prin hotărârile judecătorești de

constatare a reprezentativității la nivel de sector de activitate,

conform Legii nr. 62/2011, Înalta Curte va admite cererea de intervenție

formulată de intervenienta C.O.T.A.R.

În baza dispozițiilor art. 67

și 497 C. proc. civ., republicat și art. 20 din Legea nr. 554/2004,

Înalta Curte va admite recursul și cererea de intervenție accesorie,

va casa hotărârea atacată și, pe fond, va respinge ca

neîntemeiată acțiunea formulată de reclamant.

PENTRU ACESTE

MOTIVE

ÎN NUMELE

LEGII

D E C I D E

Admite cererea de intervenție

accesorie formulată de intervenienta Confederația Operatorilor

și Transportatorilor Autorizați din România.

Admite recursul declarat de pârâtul

Ministerul Transporturilor împotriva Sentinței nr. 18 din 20 ianuarie 2014

a Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și

fiscal.

Casează sentința

recurată și respinge acțiunea, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată în

ședință publică, astăzi, 29 septembrie 2015.

Procesat

de GGC - CL