Decizia nr. 25/2011 — ÎCCJ, Secția I civilă · Dosar nr. 11/2011

Problema de drept ce a generat practica neunitară Prin recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție s-a arătat că în practica judiciară nu există un punct de vedere unitar cu privire la interpretarea și aplicarea dispozițiilor Ordonanței Guvernului nr. 10/2007 privind creșterile salariale ce se vor acorda în anul 2007 personalului bugetar salarizat potrivit Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 24/2000 privind sistemul de stabilire a salariilor de bază pentru personalul contractual din sectorul bugetar și personalului salarizat potrivit anexelor nr. II și III la Legea nr. 154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de bază în sectorul bugetar și a indemnizațiilor pentru persoane care ocupă funcții de demnitate publică, referitor la posibilitatea magistraților de a beneficia de creșterile salariale prevăzute în art. 1 din actul normativ inițial menționat.

Examenul jurisprudențial În urma verificării jurisprudenței la nivelul întregii țări s-a constatat că în soluționarea cauzelor având ca obiect solicitările magistraților privind acordarea creșterilor salariale prevăzute de art. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 10/2007 practica judiciară este neunitară, identificându-se în acest sens două orientări.

Soluțiile pronunțate de instanțele judecătorești 3.1. Într-o primă orientare, majoritară, a practicii s-a considerat că pretențiile reclamanților sunt întemeiate, iar pârâții au fost obligați la plata creșterilor salariale prevăzute de art. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 10/2007. S-a apreciat, în esență, că excluderea magistraților de la acordarea majorărilor salariale prevăzute pentru personalul din sistemul bugetar constituie discriminare, în sensul prevederilor Constituției României, ale Codului muncii, ale Ordonanței Guvernului nr. 137/2000 și ale normelor europene referitoare la interzicerea discriminării, atât timp cât respectivele creșteri salariale au avut în vedere rațiuni de protecție socială, datorită devalorizării în timp a monedei naționale, și s-au realizat prin indexarea periodică a valorii sectoriale, în procent stabilit astfel încât să se acopere nivelul prognozat al prețurilor de consum. 3.2. Într-o altă orientare a practicii, minoritară, s-a apreciat că, dimpotrivă, pretențiile magistraților astfel formulate nu sunt întemeiate. În acest sens s-a reținut că magistrații beneficiază de drepturile stabilite prin legea specială de salarizare, fără a putea pretinde, în afara legii, alte drepturi, dacă acestea nu se prevăd expres și pentru magistrați. Prin urmare, s-a considerat că personalul constituit din magistrați nu a fost supus unui tratament diferențiat, întrucât aceștia fac parte dintr-o categorie profesională diferită de cele care au beneficiat de majorările salariale anuale, astfel că regulile în ceea ce îi privește pot fi diferite. Cât privește reglementarea prin lege sau prin alt act normativ a unor drepturi în favoarea unor persoane, s-a constatat că aceasta excedează cadrului legal stabilit prin Ordonanța Guvernului nr. 137/2000.

Opinia Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție a opinat pentru prima orientare jurisprudențială, prin argumentele expuse susținând că aceasta este în acord cu litera și spiritul legii.

Opinia procurorului general Prin punctul de vedere exprimat în scris și depus la dosar, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a susținut, cu titlu prealabil, referitor la stadiul actual al jurisprudenței, că dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 10/2007 au avut o aplicare limitată în timp, astfel încât, în raport cu caracterul patrimonial al dreptului solicitat în temeiul acestui act normativ și cu dispozițiile art. 3 și 12 din Decretul nr. 167/1958, precum și ale art. 268 alin. (1) lit. c) din Codul muncii, republicat, începând cu anul 2011, dreptul la acțiune pentru acordarea indexărilor salariale prevăzute de Ordonanța Guvernului nr. 10/2007 este prescris, în măsura în care, în situații particulare, nu sunt incidente cazuri de întrerupere ori suspendare a cursului prescripției extinctive. În contextul expus s-a arătat că verificările efectuate au evidențiat existența, în prezent, pe rolul instanțelor de judecată a unui număr de 18 litigii în care magistrații, personalul asimilat acestora și personalul auxiliar de specialitate din cadrul instanțelor și parchetelor au solicitat obligarea pârâților la plata creșterilor salariale prevăzute de art. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 10/2007. În atare situație se consideră că recursul în interesul legii ar avea eficiență doar asupra acțiunilor aflate pe rol, formulate cu respectarea termenului general de prescripție și în care instanțele pot statua asupra fondului. Relativ la problema de drept supusă examinării, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a susținut, în esență, că majorările salariale, astfel cum au fost reglementate de art. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 10/2007, nu sunt aplicabile judecătorilor și procurorilor, în condițiile în care pentru această categorie socioprofesională legiuitorul a prevăzut prin lege specială drepturi salariale și majorări periodice aplicabile acestora, fapt ce nu atrage existența unei discriminări și nu afectează principiul egalității în drepturi.

Raportul asupra recursului în interesul legii Proiectul de soluție propus prin raportul întocmit în cauză a vizat, de asemenea, a doua soluție identificată de examenul jurisprudențial, respectiv aceea că dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 10/2007 privind creșterile salariale ce se vor acorda în anul 2007 personalului bugetar salarizat potrivit Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 24/2000 privind sistemul de stabilire a salariilor de bază pentru personalul contractual din sectorul bugetar și personalului salarizat potrivit anexelor nr. II și III la Legea nr. 154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de bază în sectorul bugetar și a indemnizațiilor pentru persoane care ocupă funcții de demnitate publică se interpretează în sensul că nu se aplică și magistraților.

Înalta Curte Cu titlu prealabil, Înalta Curte reține că recursul în interesul legii aduce în discuție reglementări înscrise în următoarele acte normative: – art. 16 alin. (1) din Constituția României, republicată, care, sub denumirea marginală „Egalitatea în drepturi”, arată că cetățenii sunt egali în fața legii și a autorităților publice, fără privilegii și fără discriminări; – art. 20 din Constituția României, republicată, care, sub denumirea marginală „Tratatele internaționale privind drepturile omului”, prevede că dispozițiile constituționale privind drepturile și libertățile cetățenilor vor fi interpretate și aplicate în concordanță cu Declarația Universală a Drepturilor Omului, cu pactele și cu celelalte tratate la care România este parte [alin. (1)]. Dacă există neconcordanțe între pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte și legile interne, au prioritate reglementările internaționale, cu excepția cazului în care Constituția sau legile interne conțin dispoziții mai favorabile [alin. (2)]; – art. 20 din Carta socială europeană revizuită, adoptată la Strasbourg la 3 mai 1996, ratificată de România prin Legea nr. 74/1999, care, sub denumirea marginală „Dreptul la egalitate de șanse și de tratament în materie de angajare și profesie, fără discriminare în funcție de sex”, prevede că în vederea exercitării efective a dreptului la egalitate de șanse și de tratament în materie de angajare și de profesie, fără discriminare în funcție de sex, părțile se angajează să recunoască acest drept și să ia măsurile adecvate pentru a asigura și a promova aplicarea sa în următoarele domenii: a) accesul la angajare, protecția împotriva concedierii și reintegrarea profesională; b) orientarea și formarea profesională, recalificarea și readaptarea profesională; c) condițiile de angajare și de muncă, inclusiv salarizarea; d) evoluția carierei, inclusiv promovarea. La rândul său, sub denumirea marginală „Nediscriminarea”, art. E prevede că respectarea drepturilor recunoscute în prezenta cartă trebuie asigurată fără deosebire de rasă, sex, limbă, religie, opinii politice sau orice alte opinii, origine națională ori socială, sănătate, apartenență la o minoritate națională, naștere sau orice altă situație; – art. 14 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, ratificată de România prin Legea nr. 30/1994, care prevede că exercitarea drepturilor și libertăților recunoscute de prezenta convenție trebuie să fie asigurată fără nicio deosebire bazată, în special, pe sex, rasă, culoare, limbă, religie, opinii politice sau orice alte opinii, origine națională ori socială, apartenență la o minoritate națională, avere, naștere sau orice altă situație; – art. 7 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, care prevede că toți oamenii sunt egali în fața legii și au, fără nicio deosebire, dreptul la o egală protecție a legii. Toți oamenii au dreptul la o protecție egală împotriva oricărei discriminări care ar viola prezenta declarație și împotriva oricărei provocări la o asemenea discriminare. Art. 23 pct. 2 din același act normativ prevede că toți oamenii, fără nicio discriminare, au dreptul la salariu egal pentru muncă egală; – art. 5 din Legea nr. 53/2003 – Codul muncii, conform căruia în cadrul relațiilor de muncă funcționează principiul egalității de tratament față de toți salariații și angajatorii [alin. (1)]. Orice discriminare directă ori indirectă față de un salariat, bazată pe criterii de sex, orientare sexuală, caracteristici genetice, vârstă, apartenență națională, rasă, culoare, etnie, religie, opțiune politică, origine socială, handicap, situație sau responsabilitate familială, apartenență ori activitate sindicală, este interzisă [alin. (2)]. Constituie discriminare directă actele și faptele de excludere, deosebire, restricție sau preferință, întemeiate pe unul ori mai multe dintre criteriile prevăzute la alin. 2, care au ca scop ori ca efect neacordarea, restrângerea ori înlăturarea recunoașterii, folosinței sau exercitării drepturilor prevăzute în legislația muncii [alin. (3)]. Constituie discriminare indirectă actele și faptele întemeiate în mod aparent pe alte criterii decât cele prevăzute la alin. (2), dar care produc efectele unei discriminări directe [alin. (4)]; – art. 2 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor faptelor de discriminare, republicată, cu completările ulterioare, prevede că prin discriminare se înțelege orice deosebire, excludere, restricție sau preferință, pe bază de rasă, naționalitate, etnie, limbă, religie, categorie socială, convingeri, sex, orientare sexuală, vârstă, handicap, boală cronică necontagioasă, infectare HIV, apartenență la o categorie defavorizată, precum și orice alt criteriu care are ca scop ori efect restrângerea, înlăturarea recunoașterii, folosinței sau exercitării, în condiții de egalitate, a drepturilor omului și a libertăților fundamentale ori a drepturilor recunoscute de lege, în domeniul politic, economic, social și cultural sau în orice alte domenii ale vieții publice. Alin. (3) al textului arată că sunt discriminatorii prevederile, criteriile sau practicile aparent neutre care dezavantajează anumite persoane, pe baza criteriilor prevăzute la alin. (1), față de alte persoane, în afara cazului în care aceste prevederi, criterii sau practici sunt justificate obiectiv de un scop legitim, iar metodele de atingere a acelui scop sunt adecvate și necesare; – art. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 10/2007, conform căruia în anul 2007 salariile de bază ale personalului contractual din sectorul bugetar, stabilite potrivit Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 24/2000 privind sistemul de stabilire a salariilor de bază pentru personalul contractual din sectorul bugetar, aprobată prin Legea nr. 383/2001, cu modificările și completările ulterioare, precum și indemnizațiile personalului care ocupă funcții de demnitate publică, stabilite potrivit anexelor nr. II și III la Legea nr. 154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de bază în sectorul bugetar și a indemnizațiilor pentru persoane care ocupă funcții de demnitate publică, cu modificările și completările ulterioare, astfel cum au fost majorate potrivit Ordonanței Guvernului nr. 3/2006, aprobată cu modificări prin Legea nr. 323/2006, avute la data de 31 decembrie 2006, se majorează în 3 etape, astfel: a) cu 5%, începând cu data de 1 ianuarie 2007, față de nivelul din luna decembrie 2006; b) cu 2%, începând cu data de 1 aprilie 2007, față de nivelul din luna martie 2007; c) cu 11%, începând cu data de 1 octombrie 2007, față de nivelul din luna septembrie 2007; – art. 35 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale judecătorilor, procurorilor și altor categorii de personal din sistemul justiției, conform căruia drepturile de salarizare prevăzute de prezenta ordonanță de urgență sunt brute și impozabile. Acestea vor fi actualizate prin aplicarea indexărilor acordate în conformitate cu prevederile legale. Înalta Curte consideră că trebuie avută în vedere și jurisprudența Curții Constituționale. Prin deciziile nr. 818-820 din 3 iulie 2008, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 537 din 16 iulie 2008, Curtea Constituțională a admis excepția de neconstituționalitate ridicată de Ministerul Justiției și a constatat că prevederile art. 1, art. 2 alin. (3) și art. 27 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, republicată, sunt neconstituționale, în măsura în care din acestea se desprinde înțelesul că instanțele judecătorești au competența să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative. În considerentele deciziilor s-a reținut că prevederile art. 1, art. 2 alin. (3) și art. 27 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 137/2000 lasă posibilitatea desprinderii unui înțeles neconstituțional, în virtutea căruia instanțele judecătorești au posibilitatea să anuleze prevederile legale pe care le consideră discriminatorii și să le înlocuiască cu alte norme de aplicare generală, neavute în vedere de legiuitor sau instituite prin acte normative inaplicabile în cazurile deduse judecății. Art. 2 alin. (3) din ordonanță caracterizează ca discriminatorii, între altele, prevederile care dezavantajează anumite persoane față de alte persoane, fără să facă vreo distincție cu privire la natura juridică a acestor prevederi, ceea ce poate fi înțeles că se referă și la acte normative cu putere de lege, cum sunt cele adoptate de Parlament și ordonanțele Guvernului, emise în virtutea delegării legislative prevăzute de art. 115 din Constituție. Luând în considerare și dispozițiile art. 27 alin. (1) din ordonanță, prin care se instituie dreptul persoanei care se consideră discriminată de a cere instanței de judecată, între altele, restabilirea situației anterioare și anularea situației create prin discriminare, deci și a prevederilor cu caracter discriminatoriu, instanța de judecată poate să înțeleagă că are competența să anuleze o dispoziție legală pe care o consideră discriminatorie și pentru a restabili situația de echilibru între subiectele de drept, să instituie ea însăși o normă juridică nediscriminatorie sau să aplice dispoziții prevăzute în acte normative aplicabile altor subiecte de drept, în raport cu care persoana care s-a adresat instanței se consideră discriminată. Un asemenea înțeles al dispozițiilor ordonanței, prin care se conferă instanțelor judecătorești competența de a desființa norme juridice instituite prin lege și de a crea în locul acestora alte norme sau de a le substitui cu norme cuprinse în alte acte normative, este evident neconstituțional, întrucât încalcă principiul separației puterilor, consacrat în art. 1 alin. (4) din Constituție, precum și prevederile art. 61 alin. (1), conform cărora Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a țării. În virtutea textelor constituționale menționate, Parlamentul și, prin delegare legislativă, în condițiile art. 115 din Constituție, Guvernul au competența de a institui, modifica și abroga norme juridice de aplicare generală. Instanțele judecătorești nu au o asemenea competență, misiunea lor constituțională fiind aceea de a realiza justiția – art. 126 alin. (1) din Legea fundamentală -, adică de a soluționa, aplicând legea, litigiile dintre subiectele de drept cu privire la existența, întinderea și exercitarea drepturilor lor subiective. În contextul expus, rezultă că este corectă opinia potrivit căreia magistrații nu pot beneficia de drepturile Ordonanței Guvernului nr. 10/2007. Principiul nediscriminării, care este înscris, practic, în toate tratatele și documentele internaționale de protecție a drepturilor omului, presupune aplicarea unui tratament egal tuturor persoanelor care sunt egale în drepturi. Conform art. 14 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, exercitarea drepturilor și libertăților recunoscute de Convenție trebuie să fie asigurată fără nicio deosebire bazată, în special, pe sex, rasă, culoare, limbă, religie, opinii politice sau orice alte opinii, origine națională ori socială, apartenență la o minoritate națională, avere, naștere sau orice altă situație. Legat de acest text, instanța europeană a arătat că art. 14 nu poate fi interpretat în sensul că ar interzice orice discriminare bazată pe criteriile pe care le conține sau pe altele cuprinse implicit în sintagma „orice altă situație” pentru că a distinge nu înseamnă a discrimina. Diferența de tratament devine discriminare numai atunci când autoritățile statale introduc distincții între situații analoage și comparabile, fără ca acestea să se bazeze pe o justificare rezonabilă și obiectivă. Ca atare, dacă art. 14 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale oferă o protecție împotriva oricărei discriminări în exercițiul drepturilor și libertăților pe care Convenția le garantează, orice diferență de tratament nu semnifică, automat, încălcarea sa. Pentru ca o asemenea încălcare să se producă, trebuie stabilit că persoane aflate în situații analoage și comparabile beneficiază de un tratament preferențial și că această distincție nu își găsește nicio justificare obiectivă sau rezonabilă. Totuși, instanța europeană a precizat, de asemenea, că statele contractante dispun de o anumită marjă de apreciere pentru a determina dacă și în ce măsură diferențele între situații analoage sau comparabile sunt de natură să justifice distincțiile de tratament juridic aplicate. Întinderea acestei marje depinde de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, de domeniul și contextul în discuție. Prin Ordonanța Guvernului nr. 10/2007 s-a prevăzut majorarea salariului de bază al personalului contractual din sectorul bugetar anume prevăzut în art. 1, magistrații nefigurând în această enumerare. Împrejurarea că și magistrații sunt bugetari, asemenea celor vizați de actul normativ menționat, nu înseamnă că s-a produs o discriminare între categorii de bugetari, tocmai pentru că situațiile în discuție nu sunt analoage și comparabile. Ar fi fost discriminare numai dacă ordonanța s-ar fi aplicat unor magistrați, excluzând de la incidența ei alți magistrați. Or, magistrații fac parte dintr-o categorie profesională diferită de cele care au beneficiat de majorările salariale anuale, astfel că regulile în ceea ce îi privește pot fi diferite. Faptul că art. 35 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale judecătorilor, procurorilor și altor categorii de personal din sistemul justiției, în vigoare la data apariției Ordonanței Guvernului nr. 10/2007, arăta că drepturile de salarizare ale categoriilor de persoane la care se referă vor fi actualizate prin aplicarea indexărilor acordate în conformitate cu prevederile legale nu poate conduce la concluzia exprimată în opinia majoritară. Aceasta, deoarece textul se referă la aplicarea indexărilor acordate în conformitate cu prevederile legale, or prevederile legale invocate sunt tocmai cele care nu recunosc și magistraților dreptul la indexările acordate altor bugetari. Magistrații beneficiază de drepturile stabilite prin legea specială de salarizare, fără a putea pretinde, în lipsa unor dispoziții legale, alte drepturi. În consecință, urmează a se admite recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, în sensul că dispozițiile Ordonanței Guvernului nr. 10/2007 privind creșterile salariale ce se vor acorda în anul 2007 personalului bugetar salarizat potrivit Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 24/2000 privind sistemul de stabilire a salariilor de bază pentru personalul contractual din sectorul bugetar și personalului salarizat potrivit anexelor nr. II și III la Legea nr. 154/1998 privind sistemul de stabilire a salariilor de bază în sectorul bugetar și a indemnizațiilor pentru persoane care ocupă funcții de demnitate publică se interpretează în sensul că nu se aplică și magistraților. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 330 7 cu referire la art. 329 din Codul de procedură civilă, modificat și completat prin Legea nr. 202/2010,