Decizia nr. 1373/2018 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 774/2016 a Curții de Apel București

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 30 septembrie 2015, sub nr. x/2015, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției, a solicitat obligarea pârâtului la emiterea unui nou ordin de încadrare salarială în vederea recalculării indemnizației de încadrare în acord cu art. 1 alin. (5) 1 și art. 5 alin. (1)-(1) 1 din O.U.G. nr. 83/2014, astfel cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 71/2015, în funcție de vechimea în profesie și în muncă, gradul profesional, funcția îndeplinită în insrtanță și studiile doctorale, precum și obligarea pârâtului să achite diferențele salariale rezultate din aplicarea textelor legale, începând cu 9.04.2015.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 774 din 9 martie 2016, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției, a obligat pârâtul la emiterea unui nou ordin, prin care să stabilească drepturile salariale ale reclamantului, retroactiv, cu începere din data de 9.04.2015, cu respectarea art. 5 alin. (1)-(2) 1 din O.U.G. nr. 83/2014 (astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 71/2015), adică la nivelul salariilor în plată, ale salariaților având aceeași funcție, aceleași condiții de studii - doctorale -, de vechime (în muncă și în funcție) și care își desfășoară activitatea în aceleași condiții, specifice locului de muncă, în care au fost incluse, după data de 31 decembrie 2009, sumele aferente salariului de încadrare, precum și sumele aferente sporurilor de care a beneficiat înainte de această dată (inclusiv suma compensatorie aferentă sporului pentru titlul de doctor prevăzut de O.U.G. nr. 27/2006) și a obligat pârâtul la plata către reclamant a diferențelor dintre drepturile salariale recalculate potrivit alineatului precedent și cele încasate pe perioada 9.04.2015 - zi.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 1.2. a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiției, solicitând admiterea recursului și schimbarea sentinței atacate, în sensul respingerii cererii reclamantului. Au fost invocate, cu titlu general, dispozițiile art. 483 și următoarele C. proc. civ. Recurentul-pârât susține că instanța de fond a reținut în mod eronat aplicabilitatea dispozițiilor art. 1 alin. (5) 1 din O.U.G. nr. 83/2014 în ceea ce îl privește pe reclamantul judecător, având în vedere că aceasta este o normă de excepție ce vizează expres și limitativ categoriile cărora le sunt aplicabile, respectiv personalul de lucru al Parlamentului și din celelalte instituții și autorități publice, salarizat la același nivel, iar în cazul sistemului justiției, doar categoria funcționarilor publici și personalul contractual, nu și magistrații. Instanța de fond a extins aplicarea normei legale la categorii de personal cărora nu li se adresează, bazându-și soluția pe intenția legiuitorului, ca măsură reparatorie, de înlăturare a diferențelor salariale între persoane aflate în aceleași condiții de vechime în muncă și funcție. Or, instanța nu are atribuția de a completa norma legală prin interpretarea intenției legiuitorului în ceea ce privește înlăturarea sensului discriminatoriu instituit prin dispozițiile legale. Câtă vreme textul de lege în discuție, ce constituie normă de excepție, este de strictă interpretare și nu a fost declarat neconstituțional, instanța de fond era ținută să îl aplice ca atare. Totodată, în mod greșit s-a stabilit în sarcina sa obligația de a efectua plata în concret a diferențelor salariale solicitate, având în vedere că raporturile de muncă ale reclamantului sunt stabilite cu angajatorul tribunal sau curte de apel, astfel că drepturile salariale sunt calculate și plătite direct de instanță, care procedează și la calcularea și virarea contribuțiilor sociale. Referitor la sporul pentru titlu științific de doctor, recurentul-pârât susține că poate fi acordat numai personalului nou-încadrat, numit sau promovat, iar nu întregului personal aflat în funcție la data intrării în vigoare a Legii nr. 71/2015.

Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată în cauză, intimatul-reclamant A. a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, în esență, reiterând apărările invocate în fața instanței de fond.

Procedura de soluționare a recursului 5.1 Cu privire la examinarea recursului în completul de filtru Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) din C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul de filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 14 iunie 2017, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) din C. proc. civ. Prin încheierea din data de 17 ianuarie 2018, completul de filtru a constatat, în raport de conținutul raportului, că cererea de recurs îndeplinește condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință, a declarat recursul formulat ca fiind admisibil în principiu, în temeiul art. 493 alin. (7) din C. proc. civ., republicat, și a fixat termen de judecată pe fond a recursului. II. Soluția instanței de recurs Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că se impune casarea parțială a acesteia, în limitele și pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare. 1. Argumente de fapt și de drept relevante Cu titlu prealabil, se constată că recurentul-pârât Ministerul Justiției a expus critici care se încadrează în ipoteza reglementată de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., context în care, sentința atacată va fi analizată din perspectiva acestui motiv de casare, astfel cum s-a reținut și prin concluziile raportului asupra admisibilității în principiu a recursului. Reclamantul A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune având ca obiect obligarea pârâtului Ministerul Justiției la emiterea unui nou ordin de salarizare prin care să recalculeze indemnizația de încadrare ce se cuvine reclamantului, începând cu data de 09.04.2015, ținând cont și de titlul de doctor în drept al acestuia, conform art. 1 alin. (5) 1 și art. 5 alin. (1)-(1) 1 din O.U.G. nr. 83/2014, astfel cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 71/2015. Reclamantul este judecător în cadrul Judecătoriei Deva, fiind numit în funcție prin decretul nr. 623 din 29 iunie 2010, publicat în M. Of. nr. 456/05 iulie 2010. Potrivit diplomei seria x nr. x (nr. 818 din 25 iunie 2010) reclamantul este doctor în drept, titlul fiindu-i conferit prin Ordinul Ministrului Educației, Cercetării și Inovării nr. 4698 din 14 august 2009. Prin Legea nr. 71/2015 pentru aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, s-a introdus art. 1 alin. (5) 1 în O.U.G. nr. 83/2014, potrivit căruia: "(5) 1 Prin excepție de la prevederile alin. (1) și (2), personalul din aparatul de lucru al Parlamentului și din celelalte instituții și autorități publice, salarizat la același nivel, precum și personalul din cadrul Consiliului Concurenței și al Curții de Conturi, inclusiv personalul prevăzut la art. 5 din aceste instituții, care beneficiază de un cuantum al salariilor de bază și al sporurilor mai mici decât cele stabilite la nivel maxim în cadrul aceleiași instituții sau autorități publice pentru fiecare funcție/grad/treaptă și gradație, va fi salarizat la nivelul maxim dacă își desfășoară activitatea în aceleași condiții." De asemenea, conform art. 5 alin. (1) 1 și (1) 2 din același act normativ: "(1) 1 Prin nivel de salarizare în plată pentru funcțiile similare se înțelege același cuantum al salariului de bază cu cel al salariaților având aceeași funcție, în care au fost incluse, după data de 31 decembrie 2009, sumele aferente salariului de încadrare, precum și sumele aferente sporurilor de care au beneficiat înainte de această dată, dacă salariatul angajat, numit sau promovat îndeplinește aceleași condiții de studii - medii, superioare, postuniversitare, doctorale -, de vechime și își desfășoară activitatea în aceleași condiții, specifice locului de muncă la data angajării sau promovării. (1) 2 Prevederile alin. (1) 1 se aplică și pentru calculul indemnizației de încadrare pentru persoanele care sunt demnitari, ocupă funcții publice și de demnitate publică, ca unică formă de remunerare a activității corespunzătoare funcției." Principala problemă a cauzei deduse judecății, ce face obiectul criticilor din recurs, constă în lămurirea înțelesului dispozițiilor alin. (5) 1 al art. 1 din O.U.G. nr. 83/2014, anterior redate, text introdus în corpul ordonanței de urgență prin legea de aprobare a acesteia, Legea nr. 71/2015. Prima instanță a reținut că sintagma "salarizat la același nivel" nu trebuie înțeleasă ca o normă de trimitere la categoriile de funcționari și personal contractual salarizat la același nivel cu aparatul Parlamentului, ci corespunde noțiunii de "același nivel cu cel ce se acordă pentru luna decembrie 2014", utilizată în alin. (1) și (2) al art. 1 din O.U.G. nr. 83/2014, prin care executivul a intenționat păstrarea în plată a salariilor în cursul anului 2015 la același nivel cu cel din luna decembrie a anului 2014. Concluzia instanței de fond este corectă, fiind susținută nu numai de raportul comun din 17.03.2015 al Comisiei pentru muncă și protecție socială și, respectiv, al Comisiei pentru buget, finanțe și bănci din cadrul Parlamentului României asupra proiectului de lege pentru aprobarea O.U.G. nr. 83/2014, de unde rezultă că amendamentul devenit alin. (5) 1 al art. 1 a fost propus pentru clarificarea textului și eliminarea discriminării între persoane care ocupă aceleași funcții, în aceleași condiții de studii și vechime, dar și de interpretarea pe care Înalta Curte de Casație și Justiție a realizat-o prin Decizia nr. 23/26.09.2016, pronunțată pentru dezlegarea unei chestiuni de drept. Prin această din urmă decizie, instanța supremă a statuat că: "în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (5 1 ) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare, sintagma "salarizat la același nivel" are în vedere personalul din cadrul aparatului de lucru al Parlamentului, personalul din cadrul Consiliului Concurenței, al Curții de Conturi, precum și din cadrul celorlalte autorități și instituții publice enumerate de art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare; nivelul de salarizare ce va fi avut în vedere în interpretarea și aplicarea aceleiași norme este cel determinat prin aplicarea prevederilor art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare, în cadrul aceleiași autorități sau instituții publice". Argumentul recurentului-pârât referitor la extinderea, de către instanța de fond, a normei legale, în sensul completării nepermise acesteia, nu poate fi reținut, instanța de judecată având dreptul, dar și obligația, de a interpreta textul normativ atât în litera sa, cât și în spiritul său, urmărind ca aplicarea efectivă a legii să fie în concordanță cu intenția legiuitorului, astfel cum rezultă aceasta atât din textul supus analizei, cât și din celelalte prevederi ale actului normativ, dar și din expunerea de motive ori din celelalte acte normative incidente în domeniul vizat. Instanța de judecată este datoare să asigure o aplicare unitară, congruentă, a tuturor actelor normative ce reglementează o situație juridică, aspect confirmat de motivarea Deciziei nr. 23/2016 pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în cuprinsul căreia se arată că: "Deși expunerea de motive a unui act normativ nu are valoare obligatorie, ea este utilă pentru identificarea sau clarificarea intenției legiuitorului în operațiunea de interpretare a unei norme juridice, din perspectivă istorico-teleologică. (...)dacă s-ar admite că prin art. 1 alin. (5 1 ) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare, s-ar fi stabilit criteriul aceluiași nivel de salarizare între personalul din celelalte autorități și instituții publice și personalul din aparatul de lucru al Parlamentului, iar nu criteriul aceluiași nivel de salarizare între persoanele care ocupă aceleași funcții, în aceleași condiții de studii și vechime, în cadrul aceleiași autorități sau instituții publice, ar însemna ca, pe cale de interpretare, să se limiteze domeniul de aplicare a acestei norme și să fie exceptate de la această finalitate - eliminarea discriminării - celelalte categorii de personal din cadrul celorlalte autorități sau instituții publice care au un alt nivel de salarizare decât cel al aparatului de lucru al Parlamentului, dar care ocupă aceleași funcții, în aceleași condiții de studii și vechime cu alte persoane din cadrul aceleiași autorități sau instituții publice care au un nivel de remunerare superior. (...) În plus, acceptându-se o astfel de interpretare, contrară scopului și substanței normei, s-ar menține inechitățile ori diferențele salariale în cadrul aceleiași categorii de personal și, în consecință, ar persista discriminarea pe care legiuitorul a intenționat să o elimine prin edictarea acestui text, pentru a pune în acord legislația internă cu prevederile Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, dar și cu cele ale dreptului Uniunii Europene." Prin urmare, refuzul recurentului Ministerul Justiției de a recunoaște că dispozițiile cuprinse în art. 1 alin. (5 1 ) din O.U.G. nr. 83/2014 se aplică și magistraților este nejustificat, în sensul pe care art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 îl conferă acestei sintagme, Înalta Curte apreciind că hotărârea primei instanțe este temeinică și legală, sub acest aspect. De asemenea, Înalta Curte constată caracterul nefondat al susținerilor recurentului-pârât cu referire la faptul că dispozițiile art. 5 alin. (1) 1 din O.U.G. nr. 83/2014 nu ar fi aplicabile și reclamantului, întrucât sporul pentru titlul științific de doctor poate fi acordat numai personalului nou-încadrat, numit sau promovat, iar nu întregului personal aflat în funcție la data intrării în vigoare a Legii nr. 71/2015. În ceea ce privește sporul de doctorat, Înalta Curte reține că regimul juridic al acestui spor a fost clarificat în considerentele Deciziei nr. 21 din 21 noiembrie 2016 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, pronunțată în recurs în interesul legii, urmând a face aplicarea acestora în speța dedusă judecății. S-a reținut prin decizia în interesul legii mai sus menționată că anterior modificării radicale a sistemului de salarizare a personalului plătit din fonduri publice prin Legea-cadru nr. 330/2009, sporul de 15% pentru titlul științific de doctor era acordat magistraților în baza art. 15 din O.U.G. nr. 27/2006. De asemenea, s-a reținut că, deși această dispoziție a fost formal abrogată prin Legea nr. 330/2009, înlăturare păstrată și prin Legea-cadru nr. 284/2010, pentru beneficiarii titlului de doctor obținut anterior abrogării, suma corespunzătoare acestui spor a fost avută în vedere în legile anuale de salarizare, fiind menținută în plată în continuare. S-a considerat astfel că "sporul de doctorat a supraviețuit prin introducerea lui în salariul de bază, conform art. 6 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2010, acest tratament juridic fiind continuat de legile anuale de salarizare. Așadar, legiuitorul nu a operat o abrogare veritabilă și efectivă, ci a instituit o natură juridică nouă pentru suma ce recompensează angajatul care își perfecționează pregătirea profesională prin obținerea titlului științific de doctor. Prin includerea acestei sume în salariul de bază, rezultă că un drept salarial secundar devine parte a salariului, ca drept fundamental, recunoscut și apărat de lege. Altfel spus, dreptul a supraviețuit, chiar dacă a cunoscut o evoluție în planul reglementării și a dobândit o nouă denumire: "sumă compensatorie", fiind inclus în salariul de bază. În argumentarea interpretării sale, instanța supremă a arătat că, "dispozițiile art. 5 alin. (1 1 ) și alin. (1 2 ) din Legea nr. 71/2015" "și ale art. 19 1 din Legea nr. 193/2016 au confirmat, ulterior, această interpretare, statuând explicit asupra acordării sporului de doctorat". Prin urmare, având în vedere că sporul de doctorat a supraviețuit adoptării legilor cadru de salarizare, iar reclamantul a dovedit că îndeplinește condițiile pentru acordarea lui, obținând, la data de 14.08.2009, titlul științific de doctor, Înalta Curte constată că acesta este îndreptățit la acordarea sporului (sumă compensatorie) similar cu persoanele care au obținut anterior adoptării Legii nr. 330/2009 acest spor și pentru care acesta a rămas în plată, în aplicarea principiilor conținute în legile cadru de salarizare, potrivit cărora, sistemul de salarizare este construit pe "echitate și coerență, prin crearea de oportunități egale și remunerație egală pentru muncă de valoare egală". O interpretare contrară creează discriminare în cadrul aceleiași categorii de angajați, în condițiile în care, așa cum s-a arătat în Decizia nr. 21/2016, mai sus menționată, "pentru toate categoriile de personal aflate în situații identice, salarizarea trebuie să se facă la nivelul de salarizare în plată pentru funcțiile similare din instituția/autoritatea publică unde sunt încadrați. Atunci când este analizată identitatea de situații între doi angajați, nu trebuie verificată identitatea de reglementare, ci trebuie avută în vedere identitatea de activitate desfășurată și de pregătire profesională. Criteriul temporal sau acela al unor reglementări diferite nu poate justifica diferențe de salarizare între persoane care exercită aceeași funcție și care au aceeași pregătire profesională. Principiul egalității în fața legii presupune instituirea unui tratament egal pentru situații care, în funcție de scopul urmărit, nu sunt diferite, iar un tratament diferit nu poate fi doar expresia aprecierii exclusive a legiuitorului, ci trebuie să se justifice în mod rațional și obiectiv." În schimb, Înalta Curte găsește întemeiată critica din recurs referitoare la obligarea recurentului-pârât la plata diferențelor dintre drepturile salariale recalculate, începând cu data de 09.04.2015. Prima instanță, consecutiv obligației instituite în sarcina Ministerului Justiției de a emite un nou ordin de încadrare salarială pentru reclamant, l-a obligat pe pârât să achite diferențele salariale rezultate. Această din urmă dispoziție va fi înlăturată, pentru că se justifică numai prin prisma calității recurentului de ordonator principal de credite. Or, potrivit celor statuate în Decizia nr. 13/2016, pronunțată într-un recurs în interesul legii (aplicabilă mutatis mutandis în cauza de față) și a dispozițiilor art. 44 din Legea nr. 304/2004 se poate concluziona că, în privința acestei cereri, Ministerul Justiției nu are calitate procesuală pasivă, nefiind titular al obligației ce formează conținutul raportului juridic de drept material dedus judecății. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Justiției și va casa în parte sentința atacată, în sensul că va înlătura obligarea pârâtului la plata diferențelor salariale rezultate, pentru lipsa calității procesuale pasive pentru acest capăt de cerere, urmând a fi menținute celelalte dispoziții ale sentinței.