2ac-141/26 — Constatarea refuzului nejustificat de a furniza informații de interes public și obligarea la prezentarea informațiilor solicitate

În data de 16 martie 2026 „Tesco Market” S.R.L. a depus o acțiune în contencios administrativ împotriva Băncii Naționale a Moldovei cu privire la constatarea refuzului nejustificat de a furniza informații de interes public și obligarea la prezentarea informațiilor solicitate.

Prin încheierea Chișinău (sediul Rîșcani) din 17 iunie 2026, s-a transmis cauza de contencios administrativ, intentată la cererea de chemare în judecată înaintată de „Tesco Market” S.R.L. împotriva Băncii Naționale a Moldovei privind constatarea refuzului nejustificat al autorității publice de a furniza informații de interes public și obligarea acesteia să prezinte informațiile solicitate, după competență, la Curtea de Apel Centru.

Potrivit încheierii din 17 iunie 2026, prin referința depusă, Banca Națională a Moldovei a invocat cu titlu prioritar excepția necompetenței materiale a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani.

În acest sens, pârâta BNM a arătat că, potrivit art. 11 alin. (6) din Legea nr. 548/1995 cu privire la Banca Națională a Moldovei, art. 25 alin. (2) din Legea nr. 148/2023 privind accesul la informațiile de interes public și art. 191 alin. (3) din Codul administrativ, acțiunile în contencios administrativ îndreptate împotriva actelor administrative emise de BNM sau privind nesoluționarea în termen legal a cererilor adresate acesteia sunt de competența Curții de Apel Centru. În consecință, BNM a solicitat transmiterea dosarului către această instanță.

De asemenea, potrivit celor invocate de instanța de fond, litigiile având ca obiect contestarea actelor administrative sau a pretinselor inacțiuni administrative ale Băncii Naționale a Moldovei nu sunt de competența judecătoriilor, ci a Curții de Apel Centru, în calitate de instanță de fond. 1

În speță, pretențiile formulate de reclamant sunt îndreptate exclusiv împotriva Băncii Naționale a Moldovei și vizează activitatea administrativă desfășurată de aceasta în exercitarea atribuțiilor sale legale. Prin urmare, litigiul se încadrează în categoria cauzelor pentru care legiuitorul a instituit o competență materială specială în favoarea Curții de Apel Centru.

Prin încheierea Curții de Apel Centru din 14 iulie 2026 s-a ridicat conflictul negativ de competență materială intervenit între Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani, și Curtea de Apel Centru, în cauza de contencios administrativ la cererea de chemare în judecată depusă de „Tesco Market” S.R.L. împotriva Băncii Naționale a Moldovei. S-a sesizat Curtea Supremă de Justiție în vederea soluționării conflictului negativ de competență și desemnării instanței judecătorești competente material să examineze cauza în fond. S-a suspendat de drept procedura în cauza administrativă respective până la pronunțarea hotărârii definitive a Curții Supreme de Justiție.

La caz, completul Curții de Apel Centru a constatat că, obiectul acțiunii nu rezidă în contestarea unui act administrativ de autoritate emis de BNM în exercitarea atribuțiilor sale specifice de supraveghere prudențială ori de reglementare bancară/nebancară (care ar fi atras competența Curții de Apel). Din contra, acțiunea derivă exclusiv din pretinsul drept de acces la informații de interes public, fiind fundamentată pe Legea nr. 148/2023 privind accesul la informațiile de interes public.

Completul Curții de Apel Centru a reținut că normele ce reglementează competența materială specială a Curții de Apel ca instanță de fond sunt de strictă interpretare și nu pot fi extinse prin analogie. Competența CAC instituită de art. 191 alin. (3) din Codul administrativ are ca scop controlul judiciar asupra actelor cu impact macroeconomic și prudențial emise de BNM (hotărâri de sancționare, reglementări valutare, acte de intervenție timpurie etc).

Art. 58 alin. (2) din Codul administrativ: „Conflictele de competenţă pot fi: a) pozitive – cînd două sau mai multe autorităţi publice se declară competente să desfăşoare o anumită activitate administrativă; b) negative – cînd nicio autoritate publică nu se declară competentă să desfăşoare o anumită activitate administrativă.”

Art. 5 din Codul administrativ: „Activitatea administrativă reprezintă totalitatea actelor administrative individuale şi normative, a contractelor administrative, a actelor reale, precum şi a operaţiunilor administrative realizate de autorităţile publice în regim de putere publică, prin care se organizează aplicarea legii şi se aplică nemijlocit legea.”

Art. 7 din Codul administrativ: „Autoritate publică se consideră orice structură organizatorică sau organ instituită/instituit prin lege sau printr-un alt act normativ, care acţionează în regim de putere publică în scopul realizării unui interes public.”

Art. 8 din Codul administrativ: „Regimul de putere publică reprezintă ansamblul competenţelor prevăzute de lege în vederea realizării sarcinilor autorităţilor publice, care le conferă posibilitatea de a se impune cu forţă juridică obligatorie în raporturile lor cu persoane fizice sau juridice.”

Art. 10 alin. (1) din Codul administrativ: „Actul administrativ individual este orice dispoziţie, decizie sau altă măsură oficială întreprinsă de autoritatea publică pentru reglementarea unui caz individual în domeniul dreptului public, cu scopul de a produce nemijlocit efecte juridice, prin naşterea, modificarea sau stingerea raporturilor juridice de drept public.”

Art. 20 din Codul administrativ: „Dacă printr-o activitate administrativă se încalcă un drept legitim sau o libertate stabilită prin lege, acest drept poate fi revendicat printr-o acţiune în contencios administrativ, cu privire la care decid instanţele de judecată competente pentru examinarea procedurii de contencios administrativ, conform prezentului cod.”

Art. 191 alin. (1), (2) și (3) din Codul administrativ: „Cu excepţia cazurilor prevăzute la alin.(2) şi (3), judecătoriile soluţionează în fond toate acţiunile în contencios administrativ. 3 Curţile de apel soluţionează în primă instanţă acţiunile în contencios administrativ împotriva actelor administrative normative, care nu se supun controlului de constituţionalitate. Curtea de apel Chişinău soluţionează în primă instanţă acţiunile în contencios administrativ împotriva actelor emise de Banca Naţională a Moldovei, precum şi acţiunile în contencios administrativ atribuite în competenţa sa prin Codul electoral.

Art. 197 din Codul administrativ: „Nimeni nu poate fi lipsit de dreptul judecării procesului de către instanţa în a cărei competenţă este dată prin lege cauza, cu excepţiile expres stabilite de lege.”

Art. 25 alin. (2) din Legea nr. 148/2023: „Contestarea acțiunilor sau inacțiunilor furnizorilor de informații se realizează prin depunerea unei acțiuni în contencios administrativ, care se înaintează și se examinează în conformitate cu prevederile Codului administrativ, fără respectarea procedurii prealabile, cu excepțiile și completările stabilite de prezenta lege. În partea ce ține de procedura contenciosului administrativ, toți furnizorii de informații sunt asimilați autorităților publice.”

Art. 11 alin. (6) din Legea nr. 548/1995: „Acţiunile de contencios administrativ privind actele Băncii Naţionale sau privind nesoluţionarea de către aceasta în termen legal a unei cereri se înaintează la Curtea de Apel Chișinău, cu condiţia respectării obligatorii a procedurii prealabile prevăzute la alineatele (51)–(53). Contestarea sau acţiunea în justiţie nu suspendă executarea actelor emise de Banca Naţională.”

Completul Curții Supreme de Justiție reține că obiectul acțiunii îl constituie: 1. Constatarea caracterului nelegal al refuzului pârâtului de a furniza informațiile solicitate; 2. Constatarea inacțiunii administrative a pârâtului în examinarea efectivă a petițiilor reclamantului; 3. Obligarea Băncii Naționale a Moldovei să furnizeze informațiile solicitate privind exercitarea atribuțiilor de supraveghere.

Pentru determinarea instanței competente material să examineze prezenta cauză, Completul de judecată reține că urmează a fi determinată, în primul rând, natura juridică a raportului litigios și obiectul concret al acțiunii înaintate. Or, competența materială nu poate fi determinată exclusiv în funcție de autoritatea publică împotriva căreia este îndreptată acțiunea, ci prin raportare la 4 categoria activității administrative contestate și la pretențiile efectiv formulate de reclamant.

În speță, reclamantul solicită constatarea caracterului nelegal al refuzului Băncii Naționale a Moldovei de a furniza informațiile solicitate, constatarea pretinsei inacțiuni în examinarea efectivă a solicitărilor sale și obligarea pârâtei să furnizeze informațiile solicitate. Astfel, din conținutul pretențiilor formulate rezultă că raportul juridic dedus judecății este circumscris realizării dreptului de acces la informațiile de interes public.

Împrejurarea că informațiile solicitate de reclamant vizează activitatea Băncii Naționale a Moldovei în domeniul supravegherii organizațiilor de creditare nebancară, nu este determinantă pentru stabilirea naturii juridice a litigiului. Natura informațiilor solicitate nu poate fi confundată cu obiectul acțiunii deduse judecății.

Or, reclamantul nu solicită, prin prezenta acțiune, verificarea legalității unui act prin care Banca Națională a Moldovei și-a exercitat atribuțiile de reglementare sau supraveghere și nici obligarea acesteia să adopte o măsură în exercitarea unor asemenea atribuții. Acțiunea este îndreptată împotriva modului în care Banca Națională a Moldovei a soluționat solicitările de furnizare a informațiilor, precum și împotriva pretinsei inacțiuni în asigurarea accesului la informațiile solicitate.

Prin urmare, obiectul litigiului este determinat de pretinsa încălcare a dreptului de acces la informațiile de interes public, iar nu de legalitatea exercitării de către Banca Națională a Moldovei a atribuțiilor sale specifice de supraveghere. Faptul că informațiile solicitate privesc activitatea de supraveghere desfășurată de Banca Națională a Moldovei nu modifică natura juridică a raportului litigios.

Sub acest aspect, sunt aplicabile prevederile Legii nr. 148/2023 privind accesul la informațiile de interes public. Potrivit art. 25 alin. (2) din această lege, contestarea acțiunilor sau inacțiunilor furnizorilor de informații se realizează prin depunerea unei acțiuni în contencios administrativ, care se înaintează și se examinează în conformitate cu prevederile Codului administrativ, fără respectarea procedurii prealabile, toți furnizorii de informații fiind, în partea ce ține de procedura contenciosului administrativ, asimilați autorităților publice.

Astfel, în raportul juridic litigios dedus judecății, Banca Națională a Moldovei acționează în calitate de furnizor de informații, iar legalitatea conduitei 5 sale urmează a fi examinată prin prisma normelor care reglementează accesul la informațiile de interes public.

Potrivit art. 191 alin. (1) din Codul administrativ, judecătoriile soluționează în fond toate acțiunile în contencios administrativ, cu excepția cazurilor prevăzute la alin. (2) și (3) ale aceleiași norme. Prin urmare, competența judecătoriilor constituie regula generală în materia examinării în fond a acțiunilor în contencios administrativ, competența curților de apel fiind incidentă în cazurile expres prevăzute de lege.

Art. 191 alin. (3) din Codul administrativ prevede competența specială a Curții de Apel Chișinău pentru soluționarea în primă instanță a acțiunilor în contencios administrativ împotriva actelor emise de Banca Națională a Moldovei. Norma respectivă constituie, astfel, o derogare de la regula generală de competență a judecătoriilor.

La stabilirea incidenței acestei norme de competență, determinant este obiectul concret al acțiunii. Simplul fapt că Banca Națională a Moldovei are calitatea de pârât nu este suficient pentru a atrage, în mod automat, competența materială specială a Curții de Apel pentru orice litigiu în care aceasta figurează ca autoritate publică sau, după caz, ca furnizor de informații.

În prezenta cauză, reclamantul invocă pretinsa încălcare a dreptului său de acces la informațiile de interes public și solicită verificarea legalității conduitei Băncii Naționale a Moldovei prin prisma obligațiilor ce îi revin în calitate de furnizor de informații. Prin urmare, pretențiile formulate se circumscriu categoriei acțiunilor și inacțiunilor furnizorilor de informații reglementate expres de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 148/2023.

Nu poate conduce la o altă concluzie nici împrejurarea că una dintre pretențiile reclamantului este formulată ca „constatarea inacțiunii administrative a pârâtului în examinarea efectivă a petițiilor reclamantului”. Această pretenție urmează a fi examinată în contextul obiectului general al acțiunii și al circumstanțelor invocate în susținerea acesteia. Or, din conținutul acțiunii rezultă că pretinsa inacțiune este invocată în legătură cu examinarea solicitărilor prin care reclamantul urmărea obținerea informațiilor de interes public.

În aceste condiții, Completul de judecată constată că raportul juridic litigios nu își pierde natura de litigiu privind accesul la informațiile de interes public doar pentru motivul că informațiile solicitate se referă la activitatea de 6 supraveghere a Băncii Naționale a Moldovei ori că reclamantul a formulat, în acest context, și o pretenție referitoare la pretinsa inacțiune a acesteia.

Referitor la art. 11 alin. (6) din Legea nr. 548/1995 cu privire la Banca Națională a Moldovei, Completul de judecată reține că această normă reglementează competența de soluționare a acțiunilor în contencios administrativ privind actele Băncii Naționale, precum și privind nesoluționarea în termen legal a unei cereri adresate acesteia.

Totodată, prezenta acțiune este întemeiată pe pretinsa încălcare a dreptului de acces la informațiile de interes public, categorie distinctă de raporturi juridice pentru care Legea nr. 148/2023 reglementează expres modalitatea de contestare a acțiunilor și inacțiunilor furnizorilor de informații, prin acțiune în contencios administrativ examinată conform prevederilor Codului administrativ. În consecință, pentru stabilirea competenței materiale în prezenta cauză urmează a fi avută în vedere natura concretă a raportului juridic dedus judecății, iar nu exclusiv statutul juridic special al autorității care deține informațiile solicitate.

Prin urmare, ținând cont de obiectul concret al acțiunii, de natura juridică a raportului litigios și de reglementările aplicabile accesului la informațiile de interes public, Completul de judecată conchide că prezenta acțiune urmează a fi examinată potrivit regulii generale de competență materială prevăzute de art. 191 alin. (1) din Codul administrativ.

În consecință, competența materială de examinare în primă instanță a acțiunii în contencios administrativ înaintate de „Tesco Market” S.R.L. împotriva Băncii Naționale a Moldovei cu privire la constatarea refuzului nejustificat de a furniza informații de interes public și obligarea la prezentarea informațiilor solicitate revine Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani.

Ținând cont de cele expuse şi în conformitate cu art. 191, 200 alin. (3) și art. 230 din Codul administrativ, COMPLETUL, CU UNANIMITATE DE VOTURI, Constată competența Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, pentru examinarea cauzei de contencios administrativ, intentată la cererea de chemare în judecată înaintată de „Tesco Market” S.R.L. împotriva Băncii Naționale a Moldovei cu privire la constatarea refuzului nejustificat de a furniza informații de interes public și obligarea la prezentarea informațiilor solicitate. 7 Cauza de contencios administrativ, intentată la cererea de chemare în judecată înaintată de „Tesco Market” S.R.L. împotriva Băncii Naționale a Moldovei cu privire la constatarea refuzului nejustificat de a furniza informații de interes public și obligarea la prezentarea informațiilor solicitate, se remite spre examinare Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani. Decizia este irevocabilă. Președinte Stela Procopciuc Judecători Gheorghe Stratulat Ana Cucerescu 8