Decizia nr. 871/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 15 noiembrie 2023, pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/12.10.2023, prin intermediul căruia s-au identificat elemente de încălcare a legislației privind regimul juridic al incompatibilităților, potrivit dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003. 2. Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 99 din data de 7 martie 2024, instanța de fond a respins contestația formulată de A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 99 din 7 martie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a declarat recurs, solicitând casarea hotărârii atacate și, ulterior rejudecării, admiterea contestației. În motivarea recursului, partea reclamantă arată că, potrivit art. 5 intitulat "Despre faptele de comerț" din Codul Comercial, "nu se poate considera ca fapt de comerț cumpărarea de producte sau de mărfuri ce s-ar face pentru uzul sau consumațiunea cumpărătorului, ori a familiei sale; de asemenea revânzarea acestor lucruri și nici vânzarea productelor pe care proprietarul sau cultivatorul le are după pământul său, sau cel cultivat de dânsul". Chiar dacă acest articol a fost abrogat, esența sa evidențiază intenția legiuitorului de a diferenția între activitățile comerciale propriu-zise și cele agricole de autoconsum sau de scară mică.

Activitățile desfășurate de recurentul-reclamant, în calitate de primar, respectiv vânzarea sporadică a vițeilor obținuți din creșterea și îngrijirea vacilor deținute și a laptelui și încasarea subvențiilor pentru lucrările agricole, se încadrează în spiritul principiului menționat. Acestea reflectă un mod de viață rural, tradițional și o independență economică, ce nu trebuie să fie confundată cu activitățile comerciale, în sensul modern sau legal al termenului. Nu a urmărit să desfășoare o activitate comercială, ci a menținut un mod de viață sustenabil, ce nu influențează în nicio măsură integritatea și imparțialitatea funcției publice.

Legea nr. 161/2003, care reglementează incompatibilitățile și conflictele de interese, omite să ofere o definiție explicită pentru noțiunea de "comerciant persoană fizică" ceea ce, în cazul reclamantului, a dus la o concluzie de incompatibilitate pe baza presupunerii că orice activitate economică desfășurată în calitate de persoană fizică autorizată constituie "fapt de comerț". Acest raționament nu ia în considerare natura și scopul real al activităților economice desfășurate, ce sunt de natură ocazională și menite să susțină un trai independent, nu să creeze profit în maniera unei întreprinderi comerciale. Susține că, lipsa unei definiții precise, creează riscul unei extinderi a aplicabilității legii la activități care, prin natura și scopul lor, nu se încadrează în sfera comercială tradițională.

Principiul fundamental al justiției, "in dubio pro reo" ar trebui aplicat în cazul de față, dat fiind caracterul ambiguu și neclar al legii în materie de incompatibilitate. În absența unei definiții explicite a termenului de "comerciant persoană fizică" din Legea 161/2003, există un spațiu considerabil de incertitudine juridică. Interpretările Autorității Naționale de Integritate ce susțin incompatibilitatea pot fi considerate a fi excesive sau neconforme cu spiritul legii, care este destinat să prevină corupția și abuzul de putere real, iar nu să penalizeze activitățile independente și neînsemnate din punct de vedere comercial, îndepărtându-se de la scopul principal.

Activitățile desfășurate de către recurent nu constituie acte de comerț în sensul strict al legii, ci acestea se încadrează în sfera activităților agricole ocazionale, care nu trebuie considerate ca fiind incompatibile cu funcția de primar, deoarece aceste activități nu au avut un caracter continuu, ce ar putea caracteriza un comerciant activ. Menționează lipsa obținerii vreunui beneficiu financiar direct din activitățile agricole care să-i influențeze deciziile sau acțiunile în calitate de funcționar public, acesta fiind un argument important pentru a demonstra lipsa unui conflict real de interese. Raportul de Evaluare întocmit de către intimata-pârâtă este nelegal, având în vedere faptul că partea recurentă nu a dobândit vreun folos prin folosirea calității de primar al Comunei Chiuza.

Nu se poate pune problema desfășurării unor activități care să afecteze integritatea și imparțialitatea recurentului, cât timp singurele operațiuni comerciale desfășurate au vizat strict activitatea agricolă. 4. Apărările formulate în cauză Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. În esență, a susținut că recurentul a exercitat calitatea de comerciant persoană fizică în cadrul A. Persoană Fizică Autorizată ceea ce a atras, potrivit dispozițiilor art. 6 și 23 din O.U.G. nr. 44/2008 raportate la cele ale art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, starea de incompatibilitate a recurentului.

Recurentul-reclamant nu a negat deținerea simultană a celor două calități, de primar și comerciant persoană fizică, afirmând că în situația sa există cauze exoneratoare prin raportare la o pretinsă lipsă de activitate în cadrul întreprinderii individuale, dar și prin raportare la obiectul de activitate, respectiv creșterea, îngrijirea și vânzarea bovinelor și a laptelui. În concluzie, sunt lipsite de remei criticile părții recurente - reclamante. II.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și hotărârea recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată următoarele: Preliminar, Înalta Curte reține că prin notele de ședință depuse în cursul procesului, recurentul-reclamant a invocat disproporționalitatea sancțiunii aplicate și a consecințelor acesteia, în contextul factual, menționând în acest sens Hotărârea CJUE în cauza C 40/21 TAC din 4 mai 2023. Instanța de recurs apreciază că susținerile expuse sunt susceptibile a fi încadrate în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., acesta fiind invocat la termenul din 19 februarie 2025. Normele cuprinse în art. 489 C. proc.

civ. stabilesc sancțiunea specifică în materia recursului, pentru neîndeplinirea obligației de a indica motivele de nelegalitate în termenul prevăzut pentru declararea căii de atac, și anume nulitatea. Dispozițiile art. 489 alin. (3) C. proc. civ. nu îi recunosc recurentului posibilitatea de a invoca motivele de casare de ordine publică omis a fi inserate în cererea de recurs ori în memoriul separat, ambele depuse în termenul de motivare a căii de atac, după împlinirea acestui termen, posibilitate recunoscută exclusiv instanței de recurs. În privința recurentului relevante sunt și normele cuprinse în art. 178 alin. (5) C. proc. civ. care stabilesc că toate cauzele de nulitate a actelor de procedură deja efectuate, inclusiv a unei hotărâri judecătorești ca act de procedură, trebuie invocate simultan.

Prin urmare, în termenul de motivare a recursului, recurentul trebuie să indice toate motivele de nelegalitate a hotărârii judecătorești, inclusiv pe cele de ordine publică. Cum termenul de formulare a recursului și de depunere a motivelor de casare s-a împlinit la 24 aprilie 2024, adăugarea unui alt motiv de casare ulterior acestui moment atrage sancțiunea nulității. Prin urmare, Înalta Curte va admite excepția tardivității motivului nou de casare, invocat prin notele de ședință depuse la 19 februarie 2025, cu consecința nulității sale. În continuare, Înalta Curte va analiza criticile recurentului - reclamant privind neîntrunirea elementelor specifice incompatibilității ce i-a fost imputată, sub aspectul calităților deținute de persoană fizică autorizată.

Art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției (forma în vigoare în perioada relevantă) prevede că "(1) Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu: (…) g) calitatea de comerciant persoană fizică; (…)". Din analiza textului de lege menționat rezultă astfel existența unei stări de incompatibilitate între funcția de "primar" și calitatea de "comerciant persoană fizică". Este cert faptul că în perioada relevantă partea recurentă - reclamantă a avut calitatea de primar, iar chestiunea litigioasă în cauza de față este dacă acesta a deținut și o calitate de comerciant persoană fizică în aceeași perioadă.

Înalta Curte arată că în perioada de referință 15.06.2016 - (data validării mandatului de primar al comunei Chiuza) - 14.10.2020 (data încetării mandatului), respectiv din 14.10.2020 (data validării noului mandat de primar al comunei Chiuza), Codul comercial fusese deja abrogat ca efect al intrării în vigoare la 1 octombrie 2011 a noului C. civ. (Legea nr. 287/2009), abrogarea intervenind prin art. 230 lit. c) din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind C. civ.

Potrivit art. 6 alin. (1) din Legea nr. 71/2011 "În cuprinsul actelor normative aplicabile la data intrării în vigoare a C. civ., referirile la comercianți se consideră a fi făcute la persoanele fizice sau, după caz, la persoanele juridice supuse înregistrării în registrul comerțului, potrivit prevederilor art. 1 din Legea nr. 26/1990 privind registrul comerțului, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și cu cele aduse prin prezenta lege.". Art. 1 alin. (1) din Legea nr. 26/1990 republicată (forma în vigoare în perioada de referință) arată că "Înainte de începerea activității economice, au obligația să ceară înmatricularea sau, după caz, înregistrarea în registrul comerțului următoarele persoane fizice sau juridice: persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale … ". În aceste condiții, din moment ce noțiunea de "comerciant persoană fizică" nu este definită de legea specială în materie de incompatibilități, respectiv Legea nr. 161/2003, lămurirea acesteia se face prin raportare la dreptul comun în materie la data relevantă, astfel cum este menționat mai sus, acesta nefiind însă Codul comercial la care s-a raportat partea recurentă - reclamantă prin cererea de recurs, deoarece acel act normativ era abrogat.

Astfel, din coroborarea art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 cu dispozițiile art. 6 alin. (1) din Legea nr. 71/2011 și art. 1 alin. (1) din Legea nr. 26/1990 republicată, Înalta Curte reține că prin comerciant persoană fizică se înțelege persoana fizică supusă înregistrării în registrul comerțului, adică inclusiv persoana fizică autorizată. Or, este necontestat că partea recurentă - reclamantă a avut în perioada de referință calitatea de persoană fizică autorizată. În consecință, prin cumularea calității de primar și a celei de persoană fizică autorizată, recurentul s-a aflat în stare de incompatibilitate.

Mai subliniază Înalta Curte că, în reglementarea incidentă, legiuitorul nu s-a referit la exercitarea activității de comerciant, ci la deținerea calității de comerciant, interpretarea textului trebuind a fi făcută și din perspectivă teleologică, fiind evident încă din titlul Legii nr. 161/2003 că scopul reglementării a fost acela de prevenire a corupției, urmărindu-se ca persoana care deține o demnitate/funcție publică să adopte o conduită preventivă de natură să-l împiedice să ajungă în situația de exercitare a unor activități în stare de incompatibilitate. De altfel, prima instanță a observat în mod corect dispozițiile O.U.G. nr. 44/2008, precum și obligațiile de înregistrare specificate în aceasta pentru persoana fizică autorizată, sensul noțiunii de comerciant persoană fizică din Legea nr. 161/2003 putând fi în continuare determinat prin raportare la obligația de înregistrare în registrul comerțului.

În acord cu judecătorul fondului, instanța de recurs reține că recurentul-reclamant și-a organizat activitatea în calitate de persoană fizică autorizată și exploatează această întreprindere economică în condițiile art. 3 C. civ., având calitatea de comerciant. Mai mult, partea recurentă a îndeplinit formalitățile de înregistrare în Registrul Comerțului și a obținut venituri ca urmare a desfășurării activității economice, astfel încât, faptul că nu a avut un beneficiu ca urmare a deținerii simultane a celor două calități nu este o cauză exoneratoare, legea interzicând acest cumul. Prin urmare, Înalta Curte validează raționamentul dezvoltat de prima instanță sub acest aspect. III. Temeiul legal al soluției instanței de recurs Față de cele arătate în precedent, observând art. 496 C. proc.

civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, Înalta Curte va admite excepția tardivității motivului nou de casare, invocat prin notele de ședință depuse la 19 februarie 2025, cu consecința nulității sale și va respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței civile nr. 99 din data de 7 martie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE Admite excepția tardivității motivului nou de casare, invocat prin notele de ședință depuse la 19 februarie 2025, cu consecința nulității sale. Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței civile nr. 99 din data de 7 martie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Definitivă. Pronunțată astăzi, 19 februarie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.