Decizia nr. 4234/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 1976/2024 a Curții de Apel București

Asupra recursurilor de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal la data de 04.11.2024 sub nr. x/2024, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România, emiterea unei ordonanțe președințiale prin care pârâții să fie obligați să-i asigure, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), a medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), până la soluționarea definitivă a dosarului de fond înregistrat sub nr. x/2024.

2. Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 1976 din 28 noiembrie 2024, Curtea de Apel București: - a respins excepția lipsei capacității procesuale de folosință, excepția lipsei calității procesuale pasive, excepția inadmisibilității și excepția lipsei de interes, invocate de pârâți, ca neîntemeiate; - a admis cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Guvernul României; - a obligat pârâții la asigurarea către reclamantă, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), a medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda) fără somație sau fără trecerea unui termen, până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2024 aflat pe rolul Curții de Apel București.

3. Recursurile exercitate în cauză Împotriva sentinței de fond au declarat recursuri pârâții Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Guvernul României. 3.1. Pârâtul Ministerul Sănătății și-a întemeiat recursul pe art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței și, în rejudecare, admiterea excepțiilor invocate de acest pârât, iar pe fond, respingerea cererii de ordonanță președințială, ca inadmisibilă. În motivarea recursului formulat, recurentul-pârât arată, în esență, următoarele: Argumentele privind pretinsa încălcare a dreptului la viață sunt neîntemeiate.

În acest sens, arată că dreptul la viață și dreptul la ocrotirea sănătății, consacrate de art. 22 și art. 34 din Constituția României, sunt drepturi distincte, aparținând unor categorii diferite în clasificarea constituțională, primul având caracter inviolabil, iar cel de-al doilea caracter social, astfel încât nu pot fi confundate pentru a justifica o obligație de decontare a unui medicament. Autoritățile din domeniul sănătății acționează exclusiv în sfera dreptului la ocrotirea sănătății, prin aplicarea reglementărilor europene și naționale privind medicamentele și dispozitivele medicale, fără a aduce atingere dreptului la viață sau integrității fizice și psihice. Lipsa unui medicament din Lista de medicamente compensate și gratuite nu poate fi calificată ca o încălcare a art. 22 din Constituție, întrucât includerea în listă este condiționată de parcurgerea procedurii legale de evaluare, iar până la finalizarea acesteia medicamentul nu poate fi decontat.

Subliniază că mecanismul de includere în listă este atributul exclusiv al autorităților competente, conform Directivei 89/105/CEE și Titlului XVIII din Legea nr. 95/2006, neputând fi substituit nici de asigurați și nici de instanțele de judecată. În aceste condiții, obiectul real al ordonanței președințiale îl constituie solicitarea de decontare a unui medicament neinclus în listă, iar nu protejarea dreptului la viață, ceea ce atrage inadmisibilitatea cererii în lipsa aparenței dreptului invocat. Totodată, arată că procedura ordonanței președințiale este incompatibilă cu specificul raporturilor de putere existente între autoritățile publice și persoanele vătămate, în contextul exercitării prerogativelor de putere publică, astfel cum sunt definite de art. 370 din O.U.G.

nr. 57/2019 privind Codul administrativ. Includerea medicamentelor în Lista de medicamente compensate și gratuite reprezintă o activitate de competență exclusivă a statului, realizată prin acte normative, respectiv hotărâri de guvern și ordine de ministru, cu gestionarea fondurilor publice alocate, în temeiul Legii nr. 95/2006 și al directivelor europene transpuse. Prin urmare, dispozițiile C. proc. civ. referitoare la ordonanța președințială sunt incompatibile cu acest mecanism normativ, lista fiind alcătuită în limita fondurilor publice aprobate prin legile bugetare anuale. În continuare, invocă excepția lipsei calității sale procesuale pasive, arătând că, ulterior intrării în vigoare a O.G.

nr. 37/2022, prin completarea art. 16 din Legea nr. 95/2006 cu alin. (11), Ministerul Sănătății poate efectua plăți din bugetul propriu exclusiv pentru medicamentele expres și limitativ prevăzute de lege. Pentru orice alte medicamente, cheltuielile ar fi ilegale, iar practica judiciară anterioară acestei modificări legislative nu mai este relevantă. De asemenea, potrivit art. 221 din Legea nr. 95/2006, astfel cum a fost modificat prin O.U.G. nr. 106/2024, mecanismele de acces timpuriu în rambursare și decontarea medicamentelor fac parte din Titlul VIII - Asigurările sociale de sănătate, domeniu aflat în competența exclusivă a Casei Naționale de Asigurări de Sănătate. Programul național de oncologie este derulat și finanțat de CNAS din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate, conform art. 58 din Legea nr. 95/2006 și art. 1 alin. (2) lit. b) din H.G.

nr. 423/2022, iar Ministerul Sănătății nu are atribuții în gestionarea acestui fond și nici posibilitatea legală de a angaja cheltuieli în afara excepțiilor strict prevăzute de lege. În consecință, Ministerul Sănătății nu poate fi obligat la decontarea unui medicament dintr-un program curativ gestionat de CNAS, neavând calitate procesual pasivă, aspect confirmat și de jurisprudența recentă a curților de apel. Pe fond, arată că ANMDMR a emis rapoarte de evaluare cu propunere de includere condiționată în listă, aceasta fiind dependentă de încheierea contractelor cost-volum sau cost-volum-rezultat, conform O.U.G. nr. 77/2011 și Anexei nr. 5 la OMS nr. 861/2014. În lipsa includerii medicamentului în listă, nu există aparența dreptului reclamantei de a beneficia de decontare din FNUASS sau din alte fonduri publice, iar admiterea cererii ar conduce la grevarea nelegală a fondurilor publice și la depășirea atribuțiilor puterii judecătorești.

3.2. Pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate și-a întemeiat recursul pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței și, în rejudecare, admiterea excepției lipsei de interes și a lipsei de obiect subsumată acesteia și respingerea cererii de ordonanță președințială, ca fiind lipsită de interes, ca urmare a lipsei obiectului cererii. În susținerea recursului formulat, recurenta-pârâtă a arătat, în esență, următoarele: Instanța de fond a respins în mod nelegal excepțiile lipsei de interes și lipsei de obiect, deși medicamentul Pembrolizumab este inclus în Lista aprobată prin H.G. nr. 720/2008, republicată, fiind rambursabil în cadrul Programului Național de Oncologie, în condițiile protocoalelor terapeutice aprobate prin Ordinul ministrului sănătății și al președintelui CNAS nr. 564/499/2021, ulterior actualizate.

Arată că indicațiile terapeutice pentru care medicamentul este decontat sunt strict cele autorizate în Rezumatul Caracteristicilor Produsului și aprobate prin procedura de evaluare a tehnologiilor medicale reglementată de art. 241, art. 243 și art. 243 1 din Legea nr. 95/2006, precum și de Ordinul ministrului sănătății nr. 861/2014, evaluarea și extinderea indicațiilor putând fi inițiate exclusiv de deținătorul autorizației de punere pe piață, prin Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România. Recurenta-pârâtă a subliniat că, pentru indicațiile din cancerul mamar triplu negativ, deținătorul autorizației a parcurs procedura legală, fiind finalizată renegocierea contractului cost-volum la data de 25.10.2024, iar CNAS a solicitat actualizarea protocolului terapeutic, astfel încât, până la emiterea ordinului comun de actualizare, medicamentul poate fi prescris în acord cu RCP, fără a exista un refuz al autorităților pârâte.

În aceste condiții, a susținut că reclamanta nu justifică un interes actual, întrucât își poate exercita dreptul direct prin intermediul medicului curant aflat în relație contractuală cu o casă de asigurări de sănătate. De asemenea, recurenta-pârâtă CNAS a arătat că nu sunt îndeplinite condițiile cumulative ale ordonanței președințiale prevăzute de art. 997 C. proc. civ., întrucât nu există aparența unui drept, nu se poate reține existența unui refuz nejustificat și nici caracterul grabnic al măsurii, iar măsura dispusă prejudecă fondul raportului juridic.

Argumentația a fost fundamentată și pe dispozițiile constituționale ale art. 1 alin. (5), art. 16 și art. 34 din Constituția României, precum și pe jurisprudența Curții Constituționale, inclusiv Decizia nr. 1578/2011, subliniindu-se că organizarea și limitele dreptului la ocrotirea sănătății sunt stabilite prin lege, în funcție de politica publică și resursele disponibile, fără posibilitatea acordării unui tratament preferențial unui asigurat. În concluzie, recurenta-pârâtă a solicitat admiterea recursului așa cum a fost formulat. 3.3. Pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General la Guvernului și-a întemeiat recursul pe art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc.

civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței și, în rejudecare, admiterea excepției lipsei capacității juridice civile și a lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României, cu consecința respingerii cererii de ordonanță președințială pe cale de excepție, sau pe fond, ca neîntemeiată. În motivarea recursului, recurentul-pârât susține, în esență, următoarele: Instanța de fond a încălcat dispozițiile art. 32 C. proc. civ. prin ignorarea condițiilor de exercitare a acțiunii civile, respectiv capacitatea juridică civilă și calitatea procesuală pasivă, conferind nelegal Guvernului României aptitudinea de subiect de drept civil, deși acesta este o autoritate publică lipsită de personalitate juridică, patrimoniu și buget propriu.

Arată că Guvernul României poate sta în judecată exclusiv în litigiile de contencios administrativ având ca obiect controlul legalității actelor administrative adoptate în exercitarea atribuțiilor sale, în temeiul art. 102 și art. 108 din Constituția României și al dispozițiilor art. 14 - 18 din O.U.G. nr. 57/2019, neavând capacitate juridică civilă pentru a fi parte într-un raport juridic de drept privat. În acest sens, invocă doctrina și jurisprudența constantă, inclusiv decizia nr. 363 din 4 februarie 2014 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - secția I civilă, care a statuat că Guvernul României este un organ colegial lipsit de personalitate juridică și capacitate juridică civilă, dispunând exclusiv de o capacitate juridică specială de drept public.

Arată că aceste considerente își păstrează valabilitatea și sub imperiul Codului administrativ, întrucât art. 54 din O.U.G. nr. 57/2019 a preluat soluția legislativă anterioară referitoare la personalitatea juridică a ministerelor, fără a conferi o asemenea calitate Guvernului. Susține că obligația stabilită de instanța de fond în sarcina Guvernului României, respectiv asigurarea medicamentului Pembrolizumab în regim de compensare 100%, este imposibil de executat, întrucât Guvernul nu are competențe, atribuții sau mecanisme legale pentru realizarea unei asemenea prestații, care aparține autorităților de specialitate, respectiv Ministerului Sănătății și Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, potrivit art. 4 din H.G.

nr. 720/2008, art. 219 alin. (7) și art. 220 alin. (3) și (4) din Legea nr. 95/2006, precum și art. 2 din H.G. nr. 144/2010. Mai arată că instanța de fond a respins nelegal excepția inadmisibilității acțiunii, deși litigiul are natura unui litigiu de contencios administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, fiind guvernat de dispozițiile speciale ale acestei legi, iar nu de procedura ordonanței președințiale reglementată de art. 997-1002 C. proc. civ., care este incompatibilă cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice și particulari, astfel cum rezultă din art. 28 din Legea nr. 554/2004.

Susține că, prin admiterea cererii, instanța de fond a depășit limitele competenței puterii judecătorești, substituindu-se autorităților administrative competente în etapa de evaluare administrativ-științifică a medicamentului, etapă obligatorie și imperativă, care nu poate fi eludată pe cale judiciară, fiind invocată în acest sens și sentința civilă nr. 1692/11.10.2022 a Curții de Apel București, pronunțată în dosarul nr. x/2022. În concluzie, se solicită admiterea recursului așa cum a fost formulat. 4. Apărările formulate în cauză 4.1. Recurentul-pârât Ministerul Sănătății a formulat întâmpinare față de recursurile formulate de Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Guvernul României, solicitând admiterea acestora.

4.2. Legal citată, intimata-reclamantă A. nu a formulat întâmpinări față de recursurile promovate de Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Guvernul României. II.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, în limitele și pentru următoarele considerente: Din circumstanțele concrete ale cauzei, Înalta Curte reține că prin acțiunea formulată, reclamanta A. a solicitat pe calea ordonanței președințiale, obligarea pârâților Guvernul României, Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România, să-i asigure pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), medicamentul Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), până la soluționarea definitivă a dosarului de fond înregistrat sub nr. x/2024.

Prin apărările formulate în cauză, pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a invocat excepția lipsei de interes a cererii de chemare în judecată, însă, instanța de fond a respins această excepție, ca neîntemeiată. Astfel, pe de o parte, a constatat că pârâta nu a depus niciun înscris probator în ceea ce privește susținerile sale, iar pe de altă parte, a constatat că pentru ca acțiunea reclamantei să fi rămas fără interes ar fi trebuit să fi fost finalizat procesul prevăzut de lege privind includerea medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), în lista medicamentelor compensate 100%. Or, H.G. nr. 720/2008 nu a fost modificat în sensul solicitat de reclamantă, astfel că instanța nu a primit concluziile pârâtei că, în prezent, medicamentul în discuție ar fi compensat.

Sentința primei instanțe este criticată de toți cei patru pârâți, pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate din perspectiva excepțiilor invocate de această parte, respectiv excepția lipsei de interes și a rămânerii fără obiect subsumată acesteia. Înalta Curte constată că sunt fondate criticile recurentei-pârâte CNAS privitoare la excepția lipsei de interes în susținerea acțiunii, întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Înalta Curte reține că interesul constituie una din condițiile esențiale ale oricărei acțiuni civile, care trebuie să fie îndeplinită în legătură cu toate formele procedurale care alcătuiesc conținutul acțiunii. Interesul este definit ca fiind folosul practic, material sau moral, pe care-l urmărește cel care promovează o acțiune și trebuie să fie legitim și personal.

De asemenea, interesesul trebuie să fie născut și actual, să existe în momentul în care este formulată cererea și să subziste până la soluționarea acesteia. Cererea de ordonanță președințială formulată în cauză de reclamanta A. a fost admisă prin sentința atacată, pârâții fiind obligați la asigurarea către reclamantă, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), a medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda) fără somație sau fără trecerea unui termen, până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2024 aflat pe rolul Curții de Apel București.

Așa cum rezultă din informațiile obținute din Ecris, din oficiu, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 238 din 26 februarie 2025, pronunțată în dosarul nr. x/2024, a soluționat fondul cauzei, în sensul că: a admis excepția rămânerii fără obiect a cererii de chemare în judecată și, în consecință, a respins, ca rămasă fără obiect, cererea de chemare în judecată având ca obiect obligarea pârâților la includerea în Lista cuprinzând denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 720/2008, în regim de compensare 100%, a medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda) pentru indicația terapeutică cancerul mamar triplu negativ local recurent nerezecabil sau metastatic.

Pentru a pronunța această soluție, Curtea de Apel București a reținut că, la data de 3 ianuarie 2025, în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 1 bis, s-a publicat Anexa la Ordinul comun al ministrului sănătății și al președintelui Casei Naționale de Asigurări de Sănătate nr. 6328/2192/2024 privind modificarea anexelor nr. 1 și 2 la Ordinul ministrului sănătății și al președintelui CNAS nr. 564/499/2021, prin care protocolul terapeutic pentru medicamentul Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda) s-a modificat și s-a completat cu indicația terapeutică cancerul mamar triplu negativ local recurent nerezecabil sau metastatic.

Astfel, în raport de aspectele reținute anterior, la momentul formulării cererii de ordonanță președințială din prezenta cauză, respectiv la 4.11.2024, era justificat interesul reclamantei întrucât aceasta nu putea beneficia, în mod gratuit de medicamantul Pembrolizumab, având denumirea comercială Keytruda, pentru indicația terapeutică cancer mamar triplu negativ local recurent nerezecabil sau metastatic, însă, pe parcursul judecării cauzei, această situație s-a remediat prin adoptarea de către Casa Națională de Asigurări de Sănătate a Ordinului nr. 6328/30.12.2024, prin includerea acestui medicament chiar pentru tratarea afecțiunii de care suferă intimata-reclamantă.

În acest context, Înalta Curte apreciază că interesul de a acționa al intimatei-reclamante, în sensul obținerii unei soluții de obligare a pârâților la asigurarea către aceasta, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală) a medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda) pentru indicația terapeutică menționată, nu mai este unul actual în sensul art. 33 din C. proc. civ., astfel că nu este îndeplinită condiția de exercitare a acțiunii referitoare la justificarea unui interes în sensul art. 32 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ. Pentru aceste motive, întrucât hotărârea pronunțată de prima instanță a nesocotit prevederile art. 32 alin. (1) lit. d) coroborat cu art. 33 din C. proc.

civ., împrejurare care atrage incidența cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 din același Cod, Înalta Curte va admite recursurile, va casa în parte sentința recurată și, în rejudecare, va respinge cererea de ordonanță președințială formulată de reclamanta A., ca rămasă fără interes, menținând restul dispozițiilor sentinței recurate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE Admite recursurile declarate de pârâții Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Guvernul României, Ministerul Sănătății împotriva sentinței civile nr. 1976 din data de 28 noiembrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel București - secția a IX-a contencios administrativ și fiscal. Casează în parte sentința recurată și, rejudecând: Respinge cererea de ordonanță președințială formulată de reclamanta A., ca rămasă fără interes. Menține restul dispozițiilor sentinței recurate. Definitivă. Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței. Pronunțată astăzi, 25 septembrie 2025.