Decizia nr. 4135/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 1710/2024 a Curții de Apel București

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 23.05.2024, pe rolul Curții de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2024, reclamanții A., B. și C. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, au solicitat anularea actelor administrative nr. C7-23-115/19.12.2023 și C7-23-116/19.12.2023, emise de către MAE -Misiunea diplomatică din Ankara, obligarea pârâtului să acorde viză de lungă ședere pentru angajare în muncă - D/AM pentru A. și B. și obligarea pârâtului la suportarea cheltuielile de judecată.

2. Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1710 din 28 octombrie 2024, Curtea de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscala dispus următoarele: (i) a respins excepțiile lipsei calității procesuale active și lipsei de interes a reclamantei C. S.R.L., ca neîntemeiate; (ii) a admis în parte acțiunea formulată de reclamanții A., B. și C. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe; (iii) a anulat adresele nr. x/19.12.2023 și y/19.12.2023 emise de pârât; (iv) a obligat pârâtul sa reanalizeze cererile de acordare a vizei de lungă ședere formulate de reclamanți; (v) a luat act că reclamanții au solicitat acordarea cheltuielilor de judecată pe cale separată.

3. Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 1710 din 28 octombrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea în parte a hotărârii și, în rejudecare, respingerea acțiunii. În motivarea recursului, pârâtul susține că prima instanță a interpretat greșit normele de drept material prevăzute de art. 27 alin. (2) lit. e) și i) și art. 31 din O.U.G. nr. 194/2002. A arătat că actele administrative, respectiv Formularele standard de notificare și motivare a refuzului unei vize eliberate de România emise intimaților-reclamanți conțin motivele neacordării vizei române, respectiv neîndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 27 alin. (2) lit. e) și i) din O.U.G.

nr. 194/2002 în cazul intimatului - reclamant A. iar în cazul intimatului-reclamant B. cele prevăzute la art. 27 alin. (2) lit. e) din O.U.G. nr. 194/2002. Susține că legiuitorul nu a impus condiții de formă ad validitatem pentru actele prin care se comunică solicitanților, cetățeni străini, refuzul acordării vizei, instanța de fond interpretând greșit dispozițiile art. 31 alin. (3) din O.U.G. nr. 194/2002. Regulamentul (CE) nr. 810/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 13 iulie 2009 privind instituirea unui Cod comunitar de vize (CCV) prevede că Decizia de respingere a cererii de viză (solicitată de resortisantul unui stat terț) și motivele pe care se întemeiază se comunică solicitantului cu ajutorul unui formular tipizat.

În acest sens, invocă recurentul-pârât, exemplificativ, cauzele conexate C-225/19 si C-226/19 ale CJUE și Hotărârea din 19 decembrie 2013, Koushkaki (C-84/12, EU:C:2013:862). Art. 27 alin. (2) lit. i) din O.U.G nr. 194/2002 stabilește în mod clar faptul că unul dintre elementele esențiale care este necesar a fi verificat și, în lipsa căruia nu se poate acorda viza română este gradul de încredere care poate fi acordat declarațiilor solicitantului de viză, motiv pentru care rezultatele interviului consular constituie un element fundamental în luarea unei decizii cu privire la fiecare solicitare de viză, dată fiind interacțiunea directă cu solicitantul acesteia, misiunea diplomatică fiind organul care apreciază în concret gradul de încredere al declarațiilor solicitanților de viză și propune acordarea sau respingerea vizei.

Mai susține că situația intimaților-reclamanți, resortisanți ai unui stat terț, intrați ilegal pe teritoriul unui alt stat terț, în speță Turcia, unde și-au depus cererile de vize pentru a călători într-un stat membru al Uniunii Europene/Schengen (România), fără a face dovada unor indicii clare de stabilitate socioeconomică ori familială, fie în statul de origine, ori pe teritoriul statului terț în care au intrat ilegal, a condus evident la suspiciuni rezonabile cu privire la potențialul migrator al acestora, inclusiv din perspectiva migrației secundare.

Intimații nu cunoșteau nici limba turcă, nici o limbă de circulație internațională care să le permită o dialogare facilă cu funcționarii consulari competenți, în condițiile în care art. 5 alin. (1) lit. c) din Ordonanța Guvernului nr. 25/2014 privind încadrarea în muncă și detașarea străinilor pe teritoriul României și pentru modificarea și completarea unor acte normative privind regimul străinilor în România, pentru obținerea avizului de angajare în muncă, angajatorul are obligația de a depune la Inspectoratul General pentru Imigrări este necesară depunerea unei "declarație pe proprie răspundere a străinului l...] că are cunoștințe minime de limba română sau cunoaște o limbă de circulație internațională", existând inclusiv suspiciuni cu privire la autenticitatea documentelor pe care străinii le-au înaintat în scopul obținerii avizelor de angajare.

Totodată, subliniază că depunerea unei solicitări de viză și a documentelor justificative aferente, reprezintă o condiție necesară, dar nu și suficientă pentru eliberarea unei vize în favoarea unui resortisant terț. Acordarea vizei române nu reprezintă o obligație de drept instituită de lege, ci doar o vocație atât timp cât sunt întrunite condițiile legale, astfel cum rezultă și din art. 27 din O.U.G. nr. 194/2002, respectiv din condițiile speciale stabilite de cadrul normativ aplicabil procedurii de acordare a fiecărui tip de viză (dispozițiile art. 44 din O.U.G. nr. 194/2002, în cazul vizei de lungă ședere pentru angajare în muncă).

Împrejurarea că solicitanții vizei au obținut avizul de angajare nu atrage după sine obligativitatea acordării vizei, în contextul în care este necesară îndeplinirea mai multor cerințe pentru eliberarea vizei, printre care se numără și cerința inexistenței unor suspiciuni cu privire la riscurile asociate migrației ilegale și a unor îndoieli cu privire la gradul de încredere care poate fi acordat declarațiilor solicitantului, aspecte care, de regulă, se constată în cadrul interviului consular, etapă ulterioară obținerii avizului de angajare, conform dispozițiilor art. 29 alin. (3) din O.U.G. nr. 194/2002 Apreciază că actele administrative contestate sunt legal și temeinic motivate, contrar instanței de fond, care a reținut că acestea au cuprins o motivare generală.

Deciziile îndeplinesc exigențele prevăzute de lege, fiind suficient motivate și având indicate temeiurile de fapt care au condus la neacordarea vizelor solicitate. 4. Apărările formulate în cauză Intimații-reclamanți au depus concluzii scrise. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de criticile de nelegalitate formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este fondat, pentru următoarele considerente: Prin cererile adresate pârâtului MAE, prin intermediul Ambasadei României la Ankara, reclamanții A. și B. au solicitat obținerea vizei de lungă ședere în scop de muncă. Prin Formularul standard pentru notificarea și motivarea refuzului unei vize eliberate de România, a fost comunicat reclamanților refuzul de acordare a vizelor și motivele pe care se întemeiază, respectiv neîndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 27 alin. (2) lit. e) și i) din O.U.G.

nr. 194/2002 în cazul intimatului-reclamant A., iar în cazul intimatului-reclamant B. cele prevăzute la art. 27 alin. (2) lit. e) din O.U.G. nr. 194/2002, reținând că, din analiza documentației anexate cererilor și a verificărilor efectuate, a rezultat existența unor motive de natură să se considere că viza de intrare în România se solicită în scopul migrării ilegale. Reclamanții A., B. și C. S.R.L. s-au adresat instanței de contencios administrativ, solicitând anularea actelor administrative nr. C7-23-115/19.12.2023 și C7-23-116/19.12.2023 privind neacordarea vizelor de lungă ședere pentru angajare în muncă, cerere pe care instanța de fond a admis-o, obligând pârâtul să reanalizeze cererile de obținere a vizei, reținând, în esență, că actele administrative menționate sunt nemotivate.

Înalta Curte constată că, raportat la motivele de fapt și temeiul de drept pe care se sprijină, precum și la ansamblul probator administrat în cauză, soluția primei instanțe este rezultatul unei aplicări eronate a dispozițiilor legale incidente cauzei. Pentru a răspunde criticilor recurentului-pârât, Înalta Curte consideră necesar a reda prevederile legale care au constituit temeiul de drept al deciziilor de respingere contestate în cauză. Astfel, conform art. 27 alin. (2) lit. d) și e) din O.U.G.

nr. 194/2002: "(2) Viza română se acordă numai dacă: e) nu există motive să se considere că viza este solicitată în scopul migrării ilegale; (...) i) nu există îndoieli întemeiate cu privire la autenticitatea documentelor justificative înaintate de către solicitant sau cu privire la veridicitatea datelor pe care acestea le cuprind, la gradul de încredere care poate fi acordat declarațiilor solicitantului, sau cu privire la intenția acestuia de a părăsi teritoriul României înainte de expirarea vizei pe care o solicită." În ceea ce privește cerința motivării deciziilor nr. C7-23-115/19.12.2023 și C7-23-116/19.12.2023, se reține că potrivit art. 31 alin. (3) din același act normativ, "Decizia misiunilor diplomatice și oficiilor consulare ale României prin care se refuză acordarea vizei se comunică solicitantului, împreună cu motivele pe care aceasta se întemeiază." Din examinarea conținutului actelor menționate reiese că refuzul acordării vizei române a fost motivat, raportat la specificul situației și la cadrul legal incident.

În doctrina și jurisprudența instanțelor naționale s-a arătat în mod constant și unitar că motivarea actului administrativ reprezintă o obligație în sarcina autorității emitente și o veritabilă condiție de validitate a acestuia, o garanție împotriva conduitei arbitrare a autorităților publice, menită să asigure posibilitatea verificării limitelor exercitării puterii lor discreționare. Motivarea unei decizii administrative trebuie să conțină elemente de fapt și de drept care, pe de-o parte, să permită destinatarilor să cunoască și să evalueze temeiurile deciziei, iar, pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate.

Înalta Curte reține că, deși obligația de motivare a refuzului de emitere a avizului de angajare este impusă atât de normele legii speciale, cât și de cerințele de validitate generale pe care trebuie să le îndeplinească orice act administrativ, totuși amploarea și detalierea motivării se analizează în dependență cu natura actului administrativ și cu circumstanțele cauzei. În speță, contrar celor reținute de instanța de fond, Înalta Curte constată că actele administrative contestate conțin o motivare adecvată și suficientă, cuprinzând toate elementele necesare pentru ca atât reclamanta, cât și instanța de contencios administrativ să poată cunoaște și evalua motivele de fapt și de drept care au conturat soluția adoptată de autoritatea administrativă.

Pretinsul caracter insuficient al motivării nu a împiedicat reclamanții să conteste activ și să contraargumenteze motivele autorității pârâte pe care se sprijină refuzul de emitere a avizelor. Așadar, deși se poate accepta că motivele expuse în decizii au un caracter succint, întinderea redusă nu echivalează cu lipsa oricărei motivări și nu conduce la o imposibilitate de verificare a legalității lor de către instanța de contencios administrativ, chiar dacă, pentru această verificare, ar fi necesar a se raporta și la conținutul întregii documentații administrative ce a stat la baza emiterii actelor, inclusiv la aspectele relevante rezultate în urma interviului administrat reclamanților solicitanți care conturează și detaliază elementele avute în vedere la luarea deciziilor de respingere, cu menționarea cerințelor legale neîndeplinite de aceștia, raportat la înscrisurile depuse și la verificările efectuate.

Împrejurarea că în conținutul deciziilor administrative nu a mai fost reluat integral conținutul propunerilor de respingere nu poate conduce la concluzia nemotivării actelor, câtă vreme, din actele administrative rezultă cu claritate cerințele legale care au fost considerate a nu fi fost îndeplinite de reclamanții resortisanți. Înalta Curte apreciază că formularele standard pentru notificarea și motivarea refuzului unei vize eliberate de România emise la data de 19.12.2023 sunt motivate, având in vedere că acestea conțin la rubrica "observații/alte motive" motivul neacordării vizei române, respectiv neîndeplinirea condițiilor din O.U.G. nr. 194/2002, art. 27 alin. (2) lit. e) și i), respectiv lit. e); mai mult, actele respective respectă formatul standard regăsit în Anexa VI la Regulamentul (CE) nr. 810/2009 al Parlamentului European și al Consiliului din 13 iulie 2009 privind instituirea unui Cod comunitar de vize (Codul de vize).

Motivele care au stat la baza refuzului se regăsesc atât în cuprinsul actelor comunicate celor doi reclamanți (unde se indică temeiul de drept al soluției), înregistrate sub nr. x/19.12.2023 și nr. y/19.12.2023, cât și în cuprinsul documentației care a stat la baza emiterii acestor acte, iar această manieră de redactare a motivelor corespunde specificului procedurii soluționării solicitărilor de acordare a vizelor, constând, în esență, în: - formularea solicitării de acordare a vizei la Ambasada României din țara străinului solicitant (în speță, Ambasada României din Ankara); - efectuarea de verificări, în România, de către cei care emit avizele și aprobarea prealabilă; - soluționarea cererii și comunicarea deciziei către reclamanți.

Întrucât această procedură presupune, prin natura ei, desfășurarea de activități în locuri situate la distanțe foarte mari, precum în speță, derularea ei se realizează prin intermediul bazei de date naționale cu privire la străini, aferentă Sistemului Național de Informații privind Vizele, în care, din rațiuni evidente de operare eficientă, se trec doar elementele esențiale și rezultatele activităților desfășurate. Mai mult decât atât, întrucât întreaga procedură se desfășoară transparent, în baza prevederilor detaliate cuprinse în O.U.G. nr. 194/2002, astfel că maniera de redactare a motivelor poate fi cunoscută în mod rezonabil de către străinii solicitanți.

Prin urmare, criticile reclamanților cu privire la maniera de motivare a actelor atacate sau la pretinsa nemotivare nu aveau aptitudinea concretă să atragă anularea acestora, întrucât, pe de o parte, rațiunea prevederilor expuse are legătură, fără echivoc, cu asigurarea, în mod efectiv, a posibilității contestării actelor, iar, pe de altă parte, potrivit Legii contenciosului administrativ (art. 1 și art. 8) și jurisprudenței Curții de Justiție a Uniunii Europene (a se vedea, Hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene din 3 iulie 2014 în cauzele conexate Kamino International Logistics BV - C-129/13, Datema Hellmann Worldwide Logistics BV - C-130/13 - împotriva Staatssecretaris van Financiën), anularea unui act administrativ poate interveni doar dacă există o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea actului.

Totodată, această manieră de motivare a actelor administrative, prin prezentarea în cuprinsul lor a motivelor esențiale și trimiterea, pentru detaliere sau descriere, la alte acte, este des uzitată în practica organelor administrative și confirmată, pentru situații justificate, de jurisprudență. Aceasta, deoarece, prin norma de trimitere, actul la care se face referire se înglobează, în această modalitate, în actul administrativ de referință. Analizând motivul avut în vedere pentru respingerea cererii de acordare a vizei române, este de remarcat că refuzul acordării vizei a avut la bază dispozițiile legale în vigoare, respectiv art. 27 alin. (2) lit. e) și i) din O.U.G. nr. 194/2002, precum și o bază factuală reprezentată de cererile de acordare a vizei și înscrisurile anexate acestora.

În concluzie, Înalta Curte constată că sunt eronate considerentele instanței de fond vizând nemotivarea actelor administrative deduse judecății, instanța de recurs urmând a le înlătura, reținând că actele administrative nr. C7-23-115/19.12.2023 și nr. C7-23-116/19.12.2023 îndeplinesc cerința motivării. Prin soluția pronunțată, instanța de fond a apreciat, în verificarea îndeplinirii condiției de obținere a vizei române, doar asupra unei așa-zise nemotivări a actului administrativ, omițând să administreze în cauză un probatoriu adecvat și complet în vederea stabilirii situației faptice reale. În acest sens, Înalta Curte mai subliniază că legalitatea unui act administrativ se verifică în raport de data emiterii lui și de înscrisurile și informațiile avute la dispoziție de autoritatea publică la acea dată.

Înalta Curte mai reține că judecătorul fondului are obligația de a se pronunța asupra a tot ceea ce s-a cerut, în limitele învestirii, potrivit art. 22 alin. (6) din C. proc. civ., iar potrivit art. 237 alin. (2) pct. 3 din același act normativ judecătorul trebuie să examineze fiecare pretenție și apărare în parte, pe baza cererii de chemare în judecată, a întâmpinării, a răspunsului la întâmpinare și a explicațiilor părților, dacă este cazul. Or, în cauza de față, sentința recurată nu respectă exigențele procedurale stabilite sub sancțiunea nulității, cauza nefiind examinată sub toate aspectele, fiind astfel încălcate norme de procedură care reglementează principii procesuale fundamentale și nefiind asigurate cerințele unui proces echitabil prevăzute de art. 6 paragraful 1 din Convenția [europeană] pentru Apărarea Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale și art. 21 alin. (3) din Constituția României.

Cum în speță se decelează o greșită interpretare și aplicare a prevederilor art. 27 alin. (2) lit. e) și i) din O.U.G. nr. 194/2002, precum și o analiză incompletă a cauzei, Înalta Curte constată că neregulile constatate nu pot fi înlăturate decât prin casarea hotărârii de fond și reluarea judecății în fața aceleiași instanțe. În privința cheltuielilor de judecată, în condițiile în care soluția pronunțată este de casare cu reținere spre rejudecare, Înalta Curtea reține că instanța de recurs nu are posibilitatea de a face aprecieri cu privire la partea căreia îi revine culpa procesuală în cadrul dosarului, în condițiile art. 453 C. proc. civ.. Această apreciere urmează a fi efectuată în condițiile art. 453 C. proc.

civ. în cel de al doilea ciclu procesual, de instanța de fond și ulterior, în măsura necesarului de către instanța de recurs, organe judiciare care vor avea în vedere inclusiv cheltuielile efectuate de părți în primul ciclu procesual, pentru susținerea cauzei. III. Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul declarat de recurentul-pârât, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE Admite recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinței civile nr. 1710 din 28 octombrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe. Definitivă. Pronunțată astăzi, 24 septembrie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței.