Decizia nr. 4134/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 1560/2024 a Curții de Apel București

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București - secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, la data de 19.12.2023, sub nr. x/2023, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Chișcani, în contradictoriu cu pârâții Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi Brăila, a solicitat ca prin hotărârea judecătorească ce se va pronunța să se dispună următoarele: (i) anularea art. 1 lit. m), art. 32 - art. 38 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 629/20.12.2022, privind activitatea de audit public extern, emis de Curtea de Conturi, publicat în M.O.

nr. 12.05.01.2023, întrucât nu respectă dreptul la apărare, reglementat de Constituția României, Cartea Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene, art. 5 din Legea nr. 554/2004 a Contenciosului administrativ, împotriva actului administrativ, cu consecința anulării actelor administrative emise în baza acestor articole. (ii) anularea punctului 1.7 din Raportul de audit financiar asupra situațiilor financiare consolidate ale Unității Administrativ-Teritoriale Comuna Chiscani încheiate la 31 decembrie 2022, cu nr. x/05.09.2023, emis de către Camera de Conturi Brăila.

2. Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 1560 din 3 octombrie 2024, Curtea de Apel București - secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a respins capătul de cerere având ca obiect anularea art. 1 lit. m), art. 32-36 din Regulamentul privind activitatea de audit public extern aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 629/20.12.2022, formulat de reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială Comuna Chiscani, în contradictoriu cu pârâții Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi Brăila, ca inadmisibil. A admis excepția inadmisibilității capătului de cerere privind anularea punctului 1.7 din Raportul de audit financiar asupra situațiilor financiare consolidate ale Unității Administrativ - Teritoriale Comuna Chișcani încheiat la data de 31 decembrie 2022 cu nr. x/05.09.2023 de Camera de Conturi Brăila și a respins acest capăt de cerere, ca inadmisibil.

3. Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței civile nr. 1560 din 3 octombrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel București - secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială Comuna Chiscani, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe. Criticile aduse de recurenta-reclamantă sentinței nr. 1560 din 3 octombrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel București - secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal, vizează, în esență, următoarele aspecte: - Hotărârea nr. 629/20.12.2022 pentru aprobarea Regulamentului privind activitatea de audit public extern, a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, iar recurenta U.A.T.

Comuna Chiscani a fost auditată în temeiul acestui act, ulterior fiind emis și comunicat Raportul de audit financiar cu nr. x/05.09.2023, conform căruia aceasta a emis Dispoziții de imputare angajaților instituției; - plângerea prealabilă împotriva unui act administrativ nu este obligatorie dacă actul administrativ a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, (Hotărârea nr. 629/20.12.2022), astfel, astfel că nu mai putea fi revocată, fiind incident art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările și completările ulterioare. - cu privire la solicitarea de anulare a prevederilor art. 1 lit. m) din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 629/20.12.2022 redă conținutul art. 32-39 din Regulament și face o serie de considerații privind semnificația termenului de recomandare, acesta având un caracter facultativ, iar nu obligatoriu, astfel cum greșit susține intimata.

Afirmă că textul de lege încalcă normele de tehnică legislativă, solicitând anularea sa; - referitor la solicitarea de anulare a prevederilor art. 32 - 38 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 629/20.12.2022, arată că nu se indică o cale de atac împotriva raportului de audit financiar, astfel că nu sunt respectate dispozițiile legale cu privire la dreptul la o cale de atac eficientă în fața unei instanțe judecătorești, a unui act administrativ normativ, așa cum a fost definit de art. 5 din Legea nr. 554/2004, încălcându-se dreptul la un proces echitabil; - menționează că în vechiul Regulament - Hotărârea nr. 155 din 29.05.2014, emisă de Curtea de Conturi a României, conținutul acestor rapoarte de audit financiar erau cuprinse în deciziile emise de Camera de Conturi Județene, care erau contestate în procedură prealabilă, fiind emisă o încheiere și ulterior puteau fi contestate la instanțele de contencios administrativ; - cu privire la anularea punctului 1.7 din Raportul de audit financiar nr. x/05.09.2023, arată că suma decontată de 65.478 RON, constată ca abatere de nelegalitate nu reprezintă cheltuieli de delegare sau detașare, potrivit H.G.

nr. 714/2018, ci sunt incidente prevederile art. 458 alin. (2) și (4) din O.U.G. nr. 57/2019, în baza cărora autoritățile publice au obligația de a asigura participarea funcționarilor publici la programe de formare și perfecționare profesională. 4. Apărările formulate Intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. II.

Soluția și considerentele instanței de recurs Analizând recursul formulat, prin prisma motivelor invocate și a temeiurilor de drept încadrate, Înalta Curte reține că instanța de fond a efectuat o corectă interpretare și aplicare a legii referitor la modul de soluționare a cererii reclamantei, pentru considerentele ce succed: Prin Raportul de audit financiar asupra situațiilor financiare consolidate ale Unității Administrativ - Teritoriale Comuna Chișcani încheiate la 31 decembrie 2022, înregistrat cu nr. x/05.09.2023, Camera de Conturi Brăila a constatat, la pct. 1.7 din raport, unele neregularități în ce privește cheltuieli efectuate de reclamantă pentru cazarea salariaților participanți la cursurile de pregătire profesională în perioada iulie - septembrie 2022. Recurenta-reclamantă UAT Chișcani a formulat acțiune în contencios administrativ prin care, invocând prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a solicitat anularea art. 1 lit. m), art. 32 - art. 38 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 629/20.12.2022, privind activitatea de audit public extern, emis de Curtea de Conturi, precum și a pct. 1.7 din raportul de audit menționat.

Instanța de fond a respins primul capăt de cerere referitor la anularea unor dispoziții din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 629/20.12.2022, ca inadmisibil, reținând omiterea îndeplinirii plângerii prealabile în situația contestării unui act normativ, iar capătul al doilea de cerere privind anularea constatării privind majorarea nelegală a cheltuielilor cu suma precizată a fost respins, ca inadmisibil, cu motivarea că raportul de audit nu este act administrativ, astfel cum este definit de Legea nr. 554/2004. Criticile recurentei-reclamante sunt nefondate.

Înalta Curte reține că Regulamentul privind activitatea de audit public extern, din 20.12.2022 (Regulamentul), aprobat prin Hotărârea nr. 629/2022 plenului Curții de Conturi are caracter normativ, din analiza dispozițiilor existente în cuprinsul acestuia relevându-se reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, spre deosebire de actele individuale care produc efecte, de regulă, față de o persoană, sau uneori față de mai multe persoane, nominalizate expres în conținutul acestor acte. Încadrarea unui act infralegislativ în categoria actelor individuale/normative se realizează prin examinarea integrală a conținutului său, prin prisma efectelor juridice pe care le produce, indiferent de conținutul concret al unora dintre dispozițiile cuprinse în respectivul act.

Or, din această perspectivă, rezultă că actul administrativ în discuție, respectiv Regulamentul, emis în temeiul art. 11 alin. (2) și (3) și art. 58 lit. j) din Legea nr. 94/1992, este unul normativ din moment ce conține reguli generale, de aplicabilitate repetată, iar destinatarii acestuia sunt un număr nedeterminat de subiecte de drept. În acest caz, în ce privește necesitatea depunerii plângerii prealabile, anterior formulării acțiunii de anulare a unui act normativ la instanță, astfel cum a reținut și prima instanță, sunt relevante considerentele Deciziei nr. 74/2023, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept: "83. Actele administrative cu caracter normativ sunt revocabile oricând.

În acest sens sunt dispozițiile art. 7 alin. (11) din Legea nr. 554/2004 care recunosc dreptul autorității emitente de a revoca oricând, în urma unei plângeri prealabile, un act administrativ normativ pretins nelegal de către orice persoană care se consideră vătămată (altfel nu ar avea sens posibilitatea persoanei vătămate de a formula plângere prealabilă oricând). (...) 85. În al doilea rând, actele administrative cu caracter normativ nu sunt susceptibile să intre în circuitul civil, în sensul vizat de art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004. (...) 89. Actele administrative normative se aplică prin emiterea subsecventă de acte administrative cu caracter individual sau prin încheierea de acte juridice civile, iar drepturile și obligațiile concrete născute din acestea pot eventual face ulterior obiectul unor raporturi juridice de drept privat.

Aceasta nu înseamnă însă că, într-un asemenea caz, actul administrativ normativ a intrat în circuitul civil. Doar actul administrativ individual subsecvent care dă naștere unor drepturi concrete intră în circuitul civil, nu și actul administrativ normativ care stabilește reguli generale și abstracte și care, așadar, nu pot face obiectul unui raport juridic de drept privat. (...) 91. Din interpretarea sistematică a dispozițiilor cuprinse în art. 1 alin. (6), art. 7 alin. (11) și art. 11 alin. (2) și (4) din Legea nr. 554/2004 reiese voința legiuitorului potrivit căreia nelegalitatea unui act administrativ normativ poate fi invocată oricând (prin plângerea prealabilă sau prin acțiunea în justiție), în timp ce nelegalitatea unui act administrativ individual poate fi invocată doar pe o perioadă determinată, indiferent de persoana fizică sau juridică (inclusiv autoritatea emitentă) care invocă nelegalitatea.

92. Astfel, conform art. 7 alin. (11) și art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în cazul actelor administrative normative, plângerea prealabilă și acțiunea în anulare pot fi formulate oricând." În consecință, întrucât recurenta-reclamantă nu a dovedit că a formulat, anterior acțiunii în instanță, plângere prealabilă prin care să solicite anularea dispozițiilor specificate din Regulament, potrivit prevederilor art. 7 alin. (1 1 ) din Legea nr. 554/2004, în mod corect a respins judecătorul fondului acest capăt de cerere, ca inadmisibilă. Nici criticile referitoare la soluția dată asupra capătului de cerere ce a vizat anularea punctului 1.7 din Raportul de audit nr. x/05.09.2023 asupra situațiilor financiare consolidate ale Unității Administrativ - Teritoriale Comuna Chișcani încheiate la 31 decembrie 2022, nu sunt întemeiate.

Condiția esențială de atacare a unui act în fața instanței de contencios administrativ este aceea ca actul atacat să aibă caracter de act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care stipulează că prin act administrativ se înțelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ". Actele normative care reglementează activitatea Curții de Conturi prevăd documentele care au calitatea de acte administrative în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, art. 11 din Legea nr. 94/1992 cu modificările și completările ulterioare, coroborate cu prevederile din Regulament.

Or, raportul de audit nu întrunește elementele constitutive ale unui act administrativ unilateral cu caracter individual, reprezentând în fapt o operațiune procedurală, tehnico - materială, anterioară emiterii actului administrativ în regim de putere publică, neproducând efecte juridice de sine stătătoare, ci doar împreună cu decizia subsecventă, prin care se stabilesc măsurile concrete de îndeplinit de către conducătorul entității verificate.

Potrivit art. 33 alin. (1) din Legea nr. 94/1992, rapoartele de audit se valorifică în condițiile prevăzute de Regulament care, la art. 77 dispune că "Hotărârea plenului Curții de Conturi, respectiv decizia emisă de conducătorul structurii de specialitate teritoriale în cazurile prevăzute de art. 30 alin. (2), prin care se aprobă proiectul raportului de audit și proiectul scrisorii către management, constituie acte administrative, în înțelesul dispozițiilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare." Așadar, instanța de contencios administrativ este ținută să analizeze temeinicia și legalitatea măsurilor dispuse prin actele administrative reprezentate de hotărârea plenului Curții de Conturi, respectiv decizia emisă de conducătorul structurii de specialitate teritoriale în cazurile prevăzute de art. 30 alin. (2), raportul de audit neavând caracteristica de act administrativ pentru a fi supus cenzurii jurisdicționale.

Soluția oferită de legiuitor este logică și răspunde și exigențelor cerute de regula ca orice persoană lezată în drepturile și interesele sale să poată exercita o cale de atac eficientă în fața unei instanțe judecătorești, câtă vreme reclamanta are dreptul să atace actele administrative de aprobare a raportului de audit, în condițiile prevăzute de art. 8 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. În consecință, hotărârea instanței de fond atacată este dată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, apreciind că în cauză nu este incident motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanța de fond interpretând și aplicând corect dispozițiile de drept material incidente în cauză, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recurusl declarat de recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Chișcani împotriva sentinței civile nr. 1560 din 3 octombrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel București - secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Chișcani împotriva sentinței civile nr. 1560 din 3 octombrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel București - secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Definitivă. Pronunțată astăzi, 24 septembrie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței.