Decizia nr. 4130/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 2069/2024 a Curții de Apel București

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: I. Circumstanțele cauzei 1. Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată sub nr. x/2024 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A., cu sediul în Estonia, în contradictoriu cu pârâta Banca Națională A României, a solicitat în temeiul dispozițiilor art. 15 din Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ, suspendarea efectelor actului administrativ nr. XIV/3952/24.10.2024 lit. B) în ceea ce privește susținerea că reclamanta nu poate desfășura activități de creditare, inclusiv emiterea de scrisori de garanție, pe teritoriul României deoarece nu este înregistrată în registrele/listele ținute de Banca Națională a României, până la soluționarea definitivă a acțiunii de fond, aflat pe rolul Curții de Apel București, cu cheltuieli de judecată constând în taxe de timbru, cheltuieli deplasare si onorariu de avocat.

2. Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 2069 din 13 decembrie 2024, Curtea de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele: (i) a respins, ca neîntemeiată, excepția inadmisibilității acțiunii; (ii) a admis cererea de suspendare a executării formulate de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Banca Națională a României și a dispus suspendarea executării, în parte, a adresei emise de către pârâtă sub nr. x/24.10.2024, cu privire la pct. B, respectiv cu referire la constatarea potrivit căreia "... din perspectiva prestării de activități pe teritoriul României, în sensul desfășurării activității de creditare (emiterea scrisori de garanție intrând în această categorie) entitatea - A. - nu întrunește cerințele legale aplicabile în acest scop, respectiv cele prevăzute de art. 25-27 din Legea nr. 93/2009, nefiind înregistrată în registrele/listele ținute de Banca Națională a României.", până la soluționarea definitivă a dosarului de fond.

3. Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 2069 din 13 decembrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, pârâta Banca Națională a României (BNR) a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii și, în rejudecare, respingerea acțiunii. În motivare, arată că intimata reclamantă nu este o filială a uneia sau mai multor instituții de credit, astfel că prevederile art. 54 din O.U.G. nr. 99/2006 nu îi sunt aplicabile, consecința fiind că aceasta nu poate desfășura pe teritoriul României activitatea de emitere de scrisori de garanție prin înființarea unei sucursale sau prin prestarea de servicii în mod direct.

Totodată, intimata nu desfășoară pe teritoriul României activitate de creditare prin înființarea unei sucursale sau prin prestarea de servicii în mod direct și nici nu a efectuat nici demersurile impuse de prevederile art. 25-27 din Legea nr. 93/2009. Pe de altă parte, nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv: a) condiția existenței unui act administrativ, susținând că documentul a cărei suspendare s-a dispus în prezenta cauză este în realitate o simplă scrisoare prin care BNR a răspuns la o solicitare a AFM, instrumentată de către BNR ca o petiție, potrivit O.G. nr. 27/2002 privind reglementarea activității de soluționare a petiții, fără a putea fi catalogat ca act administrativ în raport de prevederile Legii nr. 554/2004.

Pretinsul act administrativ nu a modificat ordinea juridică, nu are caracter normativ, a fost adresat altui subiect de drept, fără însă ca Administrația Fondului de Mediu să fie ținută în vreun fel de răspunsul BNR în ceea ce privește reclamanta, astfel că nu îndeplinește condițiile prevăzute art. 2 lit. c) și cl) din Legea nr. 554/2004; b) nu este îndeplinită condiția plângerii prealabile, referitor la pretinsa plângere prealabilă formulată de intimată, prin care a solicitat revizuirea poziției exprimate în răspunsul la solicitarea AFM, arată recurenta că a fost tratată ca o corespondență în materia petițiilor, supusă sferei de aplicare a O.G. nr. 27/2002, răspunsul BNR nr. XIV/5/4353/26.11.2024 - VI/7/17493/26.11.2024 fiind formulat cu respectarea termenului de 30 de zile prevăzut de O.G.

nr. 27/2002; c) nu este îndeplinită condiția existenței unui caz bine justificat, susținând că instanța a ignorat art. 34 din Directiva 2013/36/UE, care prevede posibilitatea desfășurării pe teritoriul unui stat membru a activităților prevăzute în Anexa I din directivă, prin prestarea de servicii de către o instituție financiară din alt stat membru, dacă este ori filiala unei instituții de credit, ori o filială deținută în comun de două sau mai multe instituții de credit și îndeplinește celelalte condiții prevăzute de același art. 34. Însă, intimata reclamanta nu era o filială a uneia sau mai multor instituții de credit [în raport de art. 54 alin. (1) din O.U.G.

nr. 99/2006] (calitate care nu se poate dobândi prin simpla voință de a presta direct servicii pe teritoriul unui stat membru), singura alternativă accesibilă în mod real presupunând dreularea demersurilor necesare conform art. 25 — 27 din Legea nr. 93/2009, această constatare a BNR fiind comunicată AFM prin răspunsul din 24.10.2024.

În mod eronat a reținut instanța încălcarea principiului "libertății prestării serviciilor pe teritoriul unui stat membru al Uniunii Europene de către entități legal înregistrate și autorizate într-un alt stat membru, conform dispozițiilor art. 49 din TFUE", ignorând prevederile art. 52 din același TFUE care permite statelor membre să ia măsuri legislative, regulamentare sau administrative prin care se instituie "...un tratament special pentru resortisanții străini pe motive de ordine publică, securitate publică sau sănătate publică", măsuri care trebuie să îndeplinească cumulativ condițiile "testului proporționalității". Totodată, afirmă că instanța de fond a reținut în mod greșit îndoiala serioasă asupra legalității constatării BNR, motivarea instanței cu privire la existența unui caz bine justificat fiind dată cu încălcarea/aplicarea greșită a prevederilor art. 54 din O.U.G.

nr. 99/2006, art. 25-27 din Legea nr. 93/2009, art. 34 din Directiva 2013/36/UE, precum și a art. 52 și 56 din TFUE; d) neîndeplinirea condiției prevenirii unei pagube iminente, arătând că nu există nicio legătură de cauzalitate între documentul a cărui suspendare a fost dispusă și o eventuală restrângere a activității intimatei pe teritoriul României, care ar fi putut fi cauzată de Ghidul de finanțare, însă acesta a fost publicat în Monitorul Oficial încă din 20.09.2024, pe când BNR a răspuns la 24.10.2024 unei solicitări a AFM din 15.10.2024, deci ulterior actului administrativ prin care s-a stabilit că sunt acceptate scrisori de garanție emise de instituții financiare nebancare din România.

Faptul că precizările băncii centrale referitoare la A. ar fi putut să nu fie avute în vedere de AFM, rezultă chiar din cerințele art. 15 alin. (2) lit. b) pct. (ii) din Ghidul de finanțare, potrivit cărora putea fi prezentată doar o scrisoare de garanție emisă de o instituție financiară nebancară din România. Astfel, indiferent de faptul că o instituție financiară din alt stat ar fi avut sau nu dreptul de a desfășura activitate de creditare pe teritoriul României, faptul că o astfel de entitate nu era o instituție financiară nebancară din România nu-i permitea să emită scrisori de garanție acceptabile în cadrul programului Casa Verde Fotovoltaice, conform cerințelor art. 15 alin. (2) lit. b) pct. (ii) din Ghidul de finanțare.

Condiția de calificare, stabilită de Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor (nu de BNR), constă în existența calității de IFN din România a emitentului scrisorii de garanție. BNR nu are calitate de autoritate națională de supraveghere și reglementare pentru intimată și nici nu s-a pronunțat cu privire la condiția ca emitentul să fie entitate din România. Menționează că interesul pecuniar al reclamantei nu se poate confunda cu interesul public, constând în menținerea stabilității financiare, a securității juridice și a protejării fondurilor europene și naționale gestionate de AFM. 3. Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată, intimata A. Banca Națională a României a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți Examinând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de criticile de nelegalitate formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtă este fondat, pentru considerentele ce succed.

Intimata reclamantă a solicitat instanței de contencios administrativ suspendarea efectelor adresei nr. x/24.10.2024 lit. B) în ceea ce privește susținerea că "reclamanta nu poate desfășura activități de creditare, inclusiv emiterea de scrisori de garanție, pe teritoriul României deoarece nu este înregistrată în registrele/listele ținute de Banca Națională a României". Înscrisul respectiv reprezintă răspunsul recurentei BNR la o solicitare adresată de către Administrația Fondului pentru Mediu, în care se arată, la lit. B) cu privire la reclamantă, că, potrivit informațiilor publice ce pot fi consultate accesând linkul menționat în adresă, aceasta este o societate financiară înregistrată în Estonia, începând cu data de 17.06.2024, având inclusă în obiectul de activitate emiterea de scrisori de garanție, precum și faptul că, din perspectiva prestării de servicii pe teritoriul României, în sensul desfășurării activității de creditare (emiterea de scrisori de garanție intrând în această categorie), entitatea în cauză nu întrunește condițiile legale aplicabile în acest scop, respectiv cele prevăzute de art. 25-27 din Legea nr. 93/2009, nefiind înregistrată în registrele/listele ținute de Banca Națională a României.

Instanța de fond a respins excepția inadmisibilității, apreciind că actul litigios reprezintă un act administrativ, și a dispus suspendarea parțială a acestuia, respectiv în ce privește o anume mențiune din acel înscris. Criticile recurentei pârâte BNR cu referire la neîntrunirea caracteristicilor de act administrativ al adresei nr. x/24.10.2024 sunt fondate.

Condiția esențială de atacare a unui act în fața instanței de contencios administrativ este aceea ca actul atacat să aibă caracter de act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care stipulează că prin act administrativ se înțelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achizițiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute și alte categorii de contracte administrative supuse competenței instanțelor de contencios administrativ". Analizând conținutul adresei autorității pârâte, Înalta Curte constată că aceasta nu întrunește toate caracterele juridice ale actului administrativ, așa cum sunt trasate în definiția legală cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, lipsindu-i dimensiunea de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, cu alte cuvinte, de a produce, prin el însuși, efecte juridice.

Astfel, adresa dedusă judecății conține răspunsul pârâtei BNR (fila17 dosar fond) la o solicitare a Administrației Fondului pentru Mediu privind posibilitatea emiterii de scrisori de garanție de către o serie de entități pe teritoriul României, incluzând constatări de fapt ale instituției, în ceea ce o privește pe reclamantă, în sensul că nu este înregistrată în registrele/listele ținute de BNR. Chiar dacă poate fi considerată ca act unilateral, emis de o autoritate publică, conținutul său nu dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, limitându-se la a comunica unei instituții publice un punct de vedere asupra unei chestiuni informale privind situația reclamantei care nu este înregistrată în registrele/listele ținute de Banca Națională a României, astfel că entitatea reclamantă nu întrunește condițiile legale de emitere de scrisori, respectiv cele prevăzute de art. 25-27 din Legea nr. 93/2009.

Exercitarea de către recurenta BNR a atribuțiilor și competențelor prevăzute de Legea nr. 93/2009 privind instituțiile financiare nebancare ori de Ordonanța de urgență nr. 99/2006 privind instituțiile de credit și adecvarea capitalului în domeniul financiar-bancar nu echivalează cu transferarea caracteristicilor de act administrativ către orice act emis de această instituție, fiind necesară examinarea îndeplinirii cerințelor prevăzute de textul de lege precitat pentru a se stabili dincolo de orice dubiu calitatea de act administrativ. Altfel spus, nu toate actele unilaterale emise de autorități publice sunt acte administrative, ci numai cele emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării acesteia.

Actul contestat în cauză are caracterul unei informări a unei autorități solicitante cu privire la clarificări legate de date concrete, respectiv că reclamanta nu este înscrisă în registrele/liste ținute de BNR, potrivit Legii nr. 93/2009. Or, informarea a presupus exercitarea atribuțiilor reglementate prin lege, fără a dispune măsuri în regim de putere publică în sarcina reclamantei. În acest context, susținerile intimatei-reclamante, potrivit cărora adresa în discuție produce efecte juridice, nu pot fi reținute întrucât aceasta nu stabilește niciun raport obligațional în sarcina societății, ci doar răspunde unei solicitări a altei instituții în sensul redat anterior. Așadar, constatând întemeiate criticile recurentei pârâte BNR, în raport de care soluția primei instanțe este apreciată ca nelegală din perspectiva reținerii caracterului de act administrativ al adresei litigioase, hotărârea va fi reformată, în sensul respingerii acțiunii, ca inadmisibile.

III. Temeiul legal al soluției în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de recurenta-pârâtă Banca Națională a României împotriva sentinței civile nr. 2069 din 13 decembrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, va casa sentința recurată și, rejudecând, va respinge cererea de chemare în judecată, ca inadmisibilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE Admite recursul declarat de recurenta-pârâtă Banca Națională a României împotriva sentinței civile nr. 2069 din 13 decembrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Casează sentința recurată și, rejudecând: Respinge cererea de chemare în judecată, ca inadmisibilă. Definitivă. Pronunțată astăzi, 24 septembrie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței.