Decizia nr. 3806/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Asupra recursului de față; Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele: 1. Circumstanțele cauzei Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București - secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 13.10.2022 sub dosar nr. x/2022 reclamanta Agenția Națională pentru Achiziții Publice a solicitat, în contradictoriu cu pîrâta Curtea de Conturi a României, anularea parțială a Deciziei nr. 11/08.06.2022, respectiv anularea măsurii II.1.

referitoare la pretinsul prejudiciu în valoare de 1.133,86 RON, compus din valoarea cheltuielilor de deplasare decontate pentru anul 2016, în sumă de 956,20 RON și beneficii nerealizate în suma de 177,66 RON, precum și a măsurii II.2 referitoare la pretinsul prejudiciu în valoare de 9.227,59 RON, reprezentând plata facturilor fiscale emise de A. în perioada 03.04.2020 - 31.12.2020, reprezentând contravaloarea serviciilor de securitate și sănătate în muncă și situații de urgență; anularea în tot a încheierii nr. 3/23.09.2022, prin care a fost respinsă contestația ANAP nr. x/04.07.2022, formulată împotriva măsurilor nr. II. 1 și II.2 dispuse prin Decizia nr. 11/08.06.2022 cu consecința admiterii contestației ANAP; suspendarea punerii în executare a Deciziei nr. 11/08.06.2022 și a încheierii nr. 3/23.09.2022.

În subsidiar, în situația respingerii cererii în anularea Deciziei nr. 11/08.06.2022 și a încheierii nr. 3/23.09.2022, reclamanta a solicitat admiterea cererii de chemare în garanție a numiților B. și a A., cu consecința obligării chematului în garanție B. la plata către reclamantă a sumei de 1.133,86 RON (cheltuielile de deplasare decontate pentru anul 2016 în sumă de 956,20 RON și beneficii nerealizate în suma de 177,66 RON) și a obligării chematei în garanție A. la plata către reclamantă a sumei de 9.227,59 RON, reprezentând contravaloarea facturii fiscale emise de societate in perioada 03.04.2020 - 31.12.2020 pentru servicii de securitate și sănătate în muncă și situații de urgență.

2. Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 988 din 18 mai 2023 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a fost respinsă cererea (capătul în anulare) formulată de reclamanta Agenția Națională pentru Achiziții Publice București în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată. Au fost respinse ca inadmisibile cererile de chemare în garanție formulate de reclamanta Agenția Națională pentru Achiziții Publice București în contradictoriu cu chemații în garanție B. și A.. 2. Recursul exercitat în cauză Recurenta-reclamantă Agenția Națională pentru Achiziții Publice a declarat recurs împotriva sentinței civile nr. 988 din 18 mai 2023 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

În motivarea căii de atac, recurenta-reclamantă a arătat, în esență, că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., hotărârea fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Instanța de fond, interpretând eronat legislația în materia financiar-contabilă, respectiv Legea nr. 500/2002, O.G. nr. 119/1999, OMFP nr. 1917/2005 și Ordinul nr. 1792/2002, a reținut în mod greșit că motivele de nelegalitate invocate de ANAP împotriva măsurilor de la pct. II.1 și pct. II.2 din Decizia Curții de Conturi nr. 11/08.06.2022 ar fi neîntemeiate.

În urma misiunii de audit financiar efectuate în perioada 21.03-17.05.2022 asupra contului anual de execuție a bugetului de stat la ANAP pentru perioada 2019-2021, auditorii publici externi au constatat existența unui pretins prejudiciu în valoare totală de 10.361,45 RON, compus din suma de 1.133,86 RON, reprezentând cheltuieli de deplasare decontate pentru anul 2016 în sumă de 956,20 RON și beneficii nerealizate în sumă de 177,66 RON, precum și din suma de 9.227,59 RON, reprezentând plata facturilor fiscale emise de A. în perioada 03.04.2020-31.12.2020. Prin Decizia nr. 11/08.06.2022, Curtea de Conturi a menținut acest pretins prejudiciu și a dispus recuperarea lui, iar contestația formulată de ANAP a fost respinsă prin încheierea nr. 3/23.09.2022.

Cu privire la măsura II.1, Curtea de Conturi a reținut că s-ar fi creat un pretins prejudiciu, deoarece cheltuielile de deplasare efectuate de dl. B. în anul 2016 au fost decontate în anul 2019. Valoarea cheltuielilor de deplasare de 956,20 RON este compusă din suma de 810 RON aferentă Ordinului de deplasare nr. 27428/25.11.2016, suma de 95,25 RON aferentă Ordinului de deplasare nr. 27426/25.11.2016 și suma de 50,95 RON aferentă Ordinului de deplasare nr. 27411/19.04.2016, toate fiind depuse spre decontare la data de 26.09.2019 și decontate în noiembrie 2019, anterior împlinirii termenului general de prescripție de 3 ani.

Instanța de fond a reținut în mod greșit, în opinia recurentei, că decontarea acestor cheltuieli ar fi nelegală, întrucât pentru analiza legalității depunerii decontului de cheltuieli este necesară aplicarea dispozițiilor legale care reglementează operațiile de casierie, respectiv Decretul nr. 209/1976, care a fost înlăturat în mod greșit de la aplicare. Nici în Decretul nr. 209/1976, nici în alte acte normative nu este prevăzut un termen legal pentru plata deconturilor pentru care nu s-a acordat avans spre decontare. Faptul că sumele au fost plătite în anul 2019, în interiorul termenului general de prescripție nu înseamnă că ar fi fost încălcate principiile bunei gestiuni financiare și ale legalității controlului financiar preventiv prevăzute de art. 5 alin. (1) și art. 7 lit. a) din O.G.

nr. 119/1999 și nici obligațiile reglementate prin OMFP nr. 1917/2005. H.G. nr. 714/2018 reglementează drepturile și obligațiile personalului pe perioada delegării și detașării, însă nu conține prevederi privind situația deconturilor fără avans care privesc operațiunile de casierie, iar art. 3 alin. (2) din acest act normativ prevede posibilitatea, și nu obligația, de a emite norme metodologice proprii. În aceste condiții, atâta timp cât legislația financiar-contabilă nu prevede un termen pentru decontarea cheltuielilor de deplasare fără avans, este corect să se aplice termenul de prescripție de 3 ani, iar sumele decontate nu pot fi reținute ca prejudiciu.

În ceea ce privește lipsa semnăturii ordonatorului de credite pe ordinele de deplasare, s-a susținut că instanța de fond a constatat în mod greșit că, în lipsa aprobării deconturilor, nu putea fi efectuată ordonanțarea și plata acestora, deși cheltuielile aferente ordinelor au fost aprobate prin ordonanțarea de plată. Legea nr. 500/2002 și Normele metodologice aprobate prin Ordinul nr. 1792/2002 nu prevăd sancțiuni în cazul lipsei semnăturii ordonatorului de credite pe ordinul de deplasare, ordonanțarea fiind actul juridic principal, iar ordinul de deplasare un act juridic accesoriu. Ordonanțările de plată aferente ordinelor de deplasare au fost semnate, ștampilate și vizate pentru control financiar preventiv, ceea ce înseamnă că plata cheltuielilor a fost efectuată legal, iar ANAP nu a încălcat nicio prevedere legală, pretinsul prejudiciu de 1.133,86 RON neexistând.

Cu privire la măsura II.2, instanța de fond a reținut în mod greșit, a arătat recurenta, existența unui pretins prejudiciu de 9.227,59 RON, reprezentând plata facturilor fiscale emise de A.. Contractul nr. x/03.04.2020 a fost încheiat pentru o durată de 9 luni, pentru un preț total de 56.700 RON fără TVA, respectiv un preț lunar ferm de 6.300 RON fără TVA. Din formularea art. 5.1 și 5.2 din contract rezultă cu claritate că prețul total este o sumă fixă, determinată prin însumarea sumelor lunare fixe, iar în nicio prevedere contractuală nu se stipulează că suma totală sau lunară ar varia în funcție de numărul de angajați. Detalierea prețului pe persoană are ca scop respectarea principiului transparenței, iar sensul art. 5.2 din contract este acela de dovadă a îndeplinirii obligațiilor, nu de stabilire a prețului lunar.

Chiar dacă gama serviciilor putea varia în funcție de necesitățile achizitorului, prețul total rămânea același, iar neatingerea numărului estimat de angajați reprezintă o situație de imprevizibilitate asumată de părți. Prețul lunar de 6.300 RON fără TVA este prețul total al contractului și nu se stabilea lunar pe baza proceselor-verbale de recepție, astfel cum a concluzionat în mod greșit instanța de fond. În aceste condiții, ANAP nu a încălcat nicio prevedere legală, iar prejudiciul de 9.227,59 RON nu există. În ceea ce privește cererile de chemare în garanție, s-a învederat Înaltei Curți că instanța de fond le-a respins în mod greșit ca inadmisibile, deși, potrivit art. 72 alin. (1) din C. proc.

civ., partea interesată poate chema în garanție o terță persoană împotriva căreia s-ar putea îndrepta cu o cerere separată. ANAP este parte în litigiu și justifică interesul de recuperare a presupusului prejudiciu de la persoanele chemate în garanție, în cazul respingerii cererii de anulare a actelor Curții de Conturi. Legea nr. 554/2004 nu exclude posibilitatea formulării unei cereri de chemare în garanție, normele C. proc. civ. fiind drept comun, iar între cererea principală și cererile de chemare în garanție există o relație de dependență și subordonare, acestea întemeindu-se pe raporturi juridice anterioare sesizării instanței. Față de toate aceste aspecte, s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței civile nr. 988/2023 și, în rejudecare, anularea parțială a Deciziei Curții de Conturi nr. 11/08.06.2022, anularea în tot a încheierii nr. 3/23.09.2022 și admiterea cererilor de chemare în garanție formulate.

4. Apărările formulate în cauză Prin întâmpinarea formulată intimata-pârâtă Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea recursului ca nefondat, sentința instanței de fond fiind legală. 5. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Înalta Curte, examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate, a susținerilor recurentei din cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare, precum și a dispozițiilor legale incidente, constată următoarele: Recursul declarat de recurenta-reclamantă Agenția Națională pentru Achiziții Publice este întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susținându-se că hotărârea instanței de fond ar fi fost pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

Înalta Curte reține că, în cadrul recursului, controlul judiciar este limitat la verificarea legalității hotărârii atacate, fără a putea fi reanalizată situația de fapt sau reapreciate probele administrate, în afara ipotezei în care se constată o interpretare sau aplicare eronată a normelor de drept material care a determinat soluția pronunțată. Or, examinând criticile formulate de recurenta-reclamantă, se constată că acestea vizează, în esență, modul în care instanța de fond a interpretat documentele justificative și clauzele contractuale, precum și aprecierea regularității cheltuielilor publice efectuate, aspecte care țin preponderent de situația de fapt și de subsumarea acesteia normelor legale, realizată în mod corect de instanța de fond.

În ceea ce privește măsura II.1 din Decizia Curții de Conturi nr. 11/08.06.2022, referitoare la cheltuielile de deplasare decontate pentru anul 2016, Înalta Curte constată că instanța de fond a aplicat corect normele de drept material incidente. Susținerile recurentei potrivit cărora decontarea cheltuielilor în anul 2019 ar fi fost legală, întrucât s-a realizat în interiorul termenului general de prescripție și fără acordarea unui avans spre decontare, sunt nerelevante în raport cu rațiunea măsurii dispuse de Curtea de Conturi și cu constatările instanței de fond. Astfel, instanța de fond nu a fundamentat soluția pe existența unui termen de depunere a deconturilor, ci pe lipsa îndeplinirii condițiilor de legalitate și regularitate a plății cheltuielilor bugetare.

În mod corect s-a reținut că, potrivit normelor metodologice aprobate prin Ordinul nr. 1792/2002, efectuarea plății este condiționată de existența documentelor justificative conforme, aprobate de ordonatorul de credite și, după caz, supuse controlului financiar preventiv. Din constatările efectuate rezultă că pentru ordinele de deplasare nr. 27428/25.11.2016 și nr. 27426/25.11.2016 lipsea aprobarea ordonatorului de credite, iar pentru ordinul de deplasare nr. 27411/19.04.2016 lipsea viza de control financiar preventiv. În aceste condiții, instanța de fond a concluzionat în mod corect că ordonanțarea și plata cheltuielilor s-au realizat cu încălcarea normelor de execuție bugetară, lipsa acestor aprobări și vize neputând fi suplinită ulterior prin simpla efectuare a plății.

Argumentul recurentei privind inexistența unei sancțiuni exprese pentru lipsa semnăturii ordonatorului sau a vizei CFP nu poate fi nici el reținut, întrucât controlul de regularitate bugetară nu este condiționat de instituirea unei sancțiuni exprese, ci de respectarea condițiilor legale care guvernează angajarea și plata cheltuielilor publice. În consecință, Înalta Curte constată că instanța de fond a aplicat corect normele de drept material, iar criticile recurentei privind măsura II.1 sunt nefondate. În ceea ce privește măsura II.2 din Decizia Curții de Conturi, referitoare la plata facturilor emise de S.C. A., Înalta Curte reține că nici aceste critici nu pot fi primite. Instanța de fond a interpretat clauzele contractului nr. x/03.04.2020 în mod sistematic, în corelație cu documentația de atribuire, caietul de sarcini și mecanismul contractual de recepție și facturare.

În mod corect s-a reținut că prețul lunar de 6.300 RON fără TVA a fost determinat prin raportare la un tarif pe persoană și la un număr estimat de angajați, aspect reflectat explicit în cuprinsul contractului, prin mențiunea 15,75 RON/persoană. De asemenea, clauza privind emiterea facturilor în baza proceselor-verbale de recepție evidențiază obligația autorității contractante de a verifica realitatea și întinderea serviciilor prestate anterior efectuării plății. În materia cheltuielilor publice, această verificare reprezintă o componentă esențială a fazei de lichidare a cheltuielii, fiind impusă de normele privind controlul financiar preventiv și regularitatea execuției bugetare.

Instanța de fond a constatat, pe baza înscrisurilor administrate, că au fost acceptate la plată facturi aferente unor servicii prestate pentru un număr de salariați mai mare decât numărul real de salariați aflați în plată în perioada de referință, fără o recepție corespunzătoare a serviciilor efectiv prestate. În aceste condiții, plata integrală a sumelor facturate, raportat la un număr estimat, și nu la prestația reală, a fost apreciată în mod corect ca nelegală, fiind încălcate regulile privind lichidarea cheltuielilor și controlul financiar preventiv. Susținerile recurentei potrivit cărora prețul contractual ar fi fost unul fix, independent de volumul prestației, nu pot fi primite, întrucât o asemenea interpretare ar lipsi de conținut clauzele contractuale referitoare la prețul pe persoană și la recepția lunară a serviciilor.

Totodată, impreviziunea, în sensul art. 1271 C. civ., nu este aplicabilă situației juridice deduse judecății, variabilitatea numărului de angajați fiind previzibilă în cadrul unui contract de servicii de securitate și sănătate în muncă, iar această instituție neputând justifica plata unor servicii nerecepționate ori neprestate în mod real. În ceea ce privește cererile de chemare în garanție formulate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte constată că instanța de fond a respins în mod legal aceste cereri ca inadmisibile. Litigiul dedus judecății are ca obiect anularea unor acte administrative emise de Curtea de Conturi, fiind supus procedurii speciale a contenciosului administrativ.

În această materie, cadrul procesual este limitat la raportul juridic dintre autoritatea publică emitentă și persoana vătămată, iar introducerea unor terți pe calea chemării în garanție este incompatibilă cu această procedură, în afara ipotezei expres și limitativ prevăzute de art. 16 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, care nu este incidentă în speță. Mențiunea recurentei referitoare la recuperarea ulterioară a unei părți din prejudiciu nu este de natură să influențeze legalitatea actelor administrative contestate sau a hotărârii instanței de fond, întrucât legalitatea acestora se apreciază prin raportare la situația existentă la momentul emiterii actelor și al soluționării cauzei, iar nu la modalitatea ulterioară de executare a măsurilor dispuse.

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte constată că instanța de fond a aplicat corect normele de drept material, iar criticile formulate de recurenta-reclamantă nu se circumscriu motivului de casare invocat. În consecință, recursul declarat de Agenția Națională pentru Achiziții Publice este nefondat și, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., urmează a fi respins, hotărârea atacată fiind menținută ca legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Agenția Națională pentru Achiziții Publice împotriva sentinței civile nr. 988 din 18 mai 2023 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat. Definitivă. Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, astăzi, 26 iunie 2025.