Decizia nr. 3/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 722/2024 a Curții de Apel București

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la data de 13.04.2023 pe rolul Curții de Apel București - secția a IX-a contencios administrativ și fiscal sub dosar nr. x/2023, reclamantele PAROHIA GRIVIȚA, PAROHIA SMIRNA, în contradictoriu cu pârâții CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI GRIVIȚA, GUVERNUL ROMÂNIEI, UNITATEA ADMINISTRATIV TERITORIALĂ COMUNA GRIVIȚA, au solicitat: 1. Anularea parțială a Hotărârii Consiliului Local nr. 29/26.04.2001 adoptată de Consiliul Local al Comunei Grivița, județul Ialomița, prin care s-a însușit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Grivița, prin care s-au introdus în domeniul public al comunei terenul cu destinație cimitir, respectiv poziția 29 (Cimitir Grivița), poziția 31 (Cimitir Smirna) și poziția 32 (Cimitir Smirna);

Anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 1353/2001, Anexa 34 - Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei Grivița, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205 bis, partea I, la data de 26.03.2002, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrative Teritoriale a Comunei Grivița a cimitirului Grivița (poziția 29) și a cimitirelor Smirna (poziția 31 și poziția 32). 2. Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 722 din 30 aprilie 2024, Curtea de Apel București - secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile tardivității și inadmisibilității cererii de chemare în judecată, invocate de pârâtul Guvernul României prin întâmpinare, ca nefondate; a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamantele Parohia Grivița și Parohia Smirna, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Consiliul Local al Comunei Grivița și Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Grivița; a anulat în parte HCL Com. Grivița nr. 29/2001 (în ceea ce privește pozițiile 29,31,32) și în parte H.G. nr. 1353/2001-anexa 34-în ceea ce privește pozițiile 29-cimitir Grivița, 31-cimitir Smirna și 32-cimitir Smirna.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Guvernul României, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinței și respingerea, în întregime, a cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată. Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurentul-pârât a susținut că instanța a respins în mod neîntemeiat excepția inadmisibilității pentru lipsa procedurii prealabile. Recurentul-pârât a criticat această soluție, învederând că această procedură este obligatorie, conform art. 7 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004 și art. 193 alin. (1) și (2) din C. proc. civ.. Deși au solicitat anularea H.G. nr. 1353/2001, reclamantele nu au formulat plângere prealabilă față de acest act, anterior depunerii acțiunii, depunând plângere prealabilă doar cu privire la Hotărârea Consiliului Local al Comunei Grivița nr. 29 din data de 26.04.2001. Consideră recurentul-pârât că H.G. nr. 1353/2001, de atestare a domeniului public al unităților administrativ-teritoriale este singurul act administrativ cu caracter individual producător de efecte juridice, în timp de hotărârea consiliului local de însușire a inventarului public al unității administrativ-teritoriale reprezintă doar o operațiune administrativă premergătoare, care nu produce efecte juridice per se, neavând natura unui act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Lega nr. 554/2004 și art. 21 din Legea nr. 213/1998. În consecință, reclamantele aveau obligația de a formula plângere prealabilă, adresată autorității emitente, prin care să solicite revocarea actului, formularea plângerii prealabile împotriva hotărârii consiliului local nefiind de natură a suplini această omisiune. Susține că adoptarea și publicarea actului administrativ - H.G. nr. 1353/2001 - nu sunt suficiente pentru a se considera că acesta a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, astfel că nu este incidentă excepția prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care înlătură obligația parcurgerii procedurii prealabile într-o astfel de situație. Deși afirmă existența acestei situații de excepție, reclamantele nu au demonstrat și nici dovedit că, în baza H.G. nr. 1353/2001, au fost încheiate acte juridice prin care să se constituie în favoarea unor terțe persoane drepturi asupra sau în legătură cu cimitirul în litigiu, raportându-se doar la adoptarea și publicarea actului. În consecință, recurentul-pârât apreciază că parcurgerea procedurii prealabile de contestare a H.G. nr. 1353/2001 era obligatorie, în caz contrar acțiunea fiind inadmisibilă. Subsecvent, cererea de anulare a hotărârii consiliului local este deopotrivă inadmisibilă, raportat la dispozițiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Circumscris motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât susține că soluția de anulare parțială a H.G. nr. 1353/2001 a fost dată cu încălcarea/aplicarea greșită a legii, hotărârea fiind temeinică și legală și adoptată, astfel cum rezultă din nota de fundamentare, prin însușirea proiectului inițiat de Ministerul Administrației Publice, Prefectura județului Ialomița și Consiliul Județean Ialomița. Guvernul României are doar competența de a atesta apartenența bunurilor la domeniul public, iar nu de a inventaria el însuși aceste bunuri, respectiv de a interveni în vreun fel asupra inventarelor însușite de consiliile locale/județene. Arată că la elaborarea H.G. nr. 1353/2001 au fost respectate dispozițiile Legii nr. 24/2000 și H.G. nr. 555/2001. Subliniază că actul de atestare a bunurilor din domeniul public local nu creează drepturi noi, nu stabilește și nu modifică regimul juridic al acestora, deci nu este de natură a vătăma vreun drept. Prin astfel de acte, consiliile locale/județene stabilesc doar regimul juridic diferențiat cu privire la bunurile lor, neavând efect asupra proprietății altor persoane. Totodată, referitor la actele administrative emise de Guvern, Curtea Constituțională a statuat că acestea doar confirmă regimul juridic al unor bunuri enumerate în acte ale autorităților publice locale, deci nu au efect constitutiv de drepturi. Mai arată recurentul-pârât că, potrivit Legii nr. 102/2014 privind cimitirele și Legii nr. 489/2016 privind libertatea religioasă și regimul general al cultelor, autoritățile publice locale au obligația de a înființa și de a avea în proprietate cimitire în fiecare localitate, iar cimitirele comunale, orășenești sau municipale nu pot fi administrate de parohiile locale, ci de operatori economici. În opinia recurentului-pârât, analiza valabilității titlului unității administrativ teritoriale este de competența instanțelor de drept comun, instanța de contencios administrativ analizând legalitatea actului administrativ prin prisma respectării dispozițiilor legale în vigoare la data adoptării lui.

Apărările formulate în cauză Intimatele-reclamante au depus întâmpinare, prin care au invocat excepția nulității recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. În esență, au susținut că soluția instanței de fond în ceea ce privește excepția inadmisibilitatii este legală, fiind corectă aprecierea Curții potrivit căreia conform prevederilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în cazul acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate, deoarece au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, nu este obligatorie plângerea prealabilă. Actul administrativ unilateral cu caracter individual contestat, respectiv H.G. nr. 1353/2001, constituie un act intrat în circuitul civil și care a produs efecte juridice. Deși se susține faptul că H.G. nr. 1353/2001 cu privire la pozițiile cimitirelor este temeinică și legală și a fost adoptată de executiv în baza notei de fundamenare, examinând documentația depusă la dosarul cauzei de emitentul actului administrativ contestat și al actelor premergătoare, se constată că pârâții nu au exhibat vreun titlu care să fi fundamentat trecerea cimitirelor în domeniul public al Comunei Grivita. Prin includerea și menținerea cimitirelor parohiale, în categoria bunurilor aparținând domeniului public al comunelor, al orașelor și al municipiilor, se încălca în mod flagrant dispozițiile Legii nr. 213/1998, nefiind întrunite condițiile cumulative prevăzute de art. 6 din lege. Trebuie făcută o diferență între cimitirele parohiale care au regim propriu prevăzut de Decretul nr. 177/1948 pentru regimul general al cultelor religioase (în vigoare la data emiterii actului administrativ contestat), respectiv Legea nr. 489/2006 privind libertatea religioasă și regimul general al cultelor, și cimitirele orășenești și comunale, care fac parte din domeniul public al unității administrativ teritoriale prevăzute la art. III punct 10 din Anexa 1 la Legea nr. 213/1998. Cu privire la situația juridică a cimitirului, au învederat faptul că acesta reprezintă cimitir parohial și nu comunal, regimul juridic al acestuia având la bază actele doveditoare, prin care se poate constata că acest cimitir a fost și este în proprietatea Parohiei și nu în proprietatea unității administrativ teritoriale al localității. Astfel, includerea cimitirelor parohiale în inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al comunei s-a făcut cu aplicarea greșită a art. III punct 10 din Anexa 1 la Legea nr. 213/1998, care prevede că domeniul public al orașelor și comunelor este alcătuit din cimitirele orășenești și comunale, fără a fi incluse cimitirele care fac parte din patrimoniul parohiilor, cimitirul în cauză fiind cimitir parohiale. Din art. 9 din Decretul nr. 177/1948 pentru regimul general al cultelor religioase emis de Ministerul Cultelor reiese cu claritate faptul că statul a acordat cultelor religioase recunoscute dreptul de a deține în proprietate cimitire pentru credincioșii lor, autoritățile locale având obligația de înființa cimitire numai în ceea ce privește persoanele care nu aparțin cultelor ce au cimitire. Totodată, prin Decretul nr. 233/1949 privind aprobarea Statutului pentru organizarea și funcționarea Bisericii Ortodoxe Române, în capitolul intitulat Cimitirele rurale, la art. 181-182 s-a arătat că fiecare parohie rurală are dreptul la un cimitir pentru îngroparea morților, care este proprietatea parohiei, cimitirul și locul său administrându-se de organele parohiale. Reținând în esență că în cauză nu s-a probat de către emitentul Hotărârii Consiliului Local nr. 29 din data de 26.04.2001 privind însușirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei Grivita, județul Ialomița împrejurarea că a dobândit proprietatea, printr-unul din modurile legale de dobândire a proprietății publice, asupra suprafețelor de teren menționate ca fiind cimitir, evidențiate la poziția nr. 29, 31 și 32 din inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei Grivita, județul Ialomița, se constată că este întemeiată solicitarea de anulare parțială a actului administrativ menționat, în ceea ce privește pozițiile în cauză. Pe cale de consecință, reținând nelegalitatea hotărârii autorității locale, este întemeiată și solicitarea de anulare parțială a Hotărârii de Guvern nr. 1353/27.12.2001, care s-a fundamentat pe actul consiliului local în atestarea bunurilor în discuție ca făcând parte din domeniul public al comunei Grivita.

Alte aspecte procesuale relevante Excepția nulității recursului pentru nemotivare, invocată de intimatele-reclamante prin întâmpinare, a fost respinsă conform considerentelor înfățișate în practicaua prezentei decizii. II. Considerentele și soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este nefondat, pentru următoarele considerente: Recursul declarat de pârâtul Guvernul României, circumscris motivelor de casare/nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ. (astfel cum au fost încadrate de instanța de recurs), se îndreaptă împotriva soluțiilor date de către instanța de fond asupra excepției inadmisibilității și asupra fondului cauzei. Potrivit art. 488 alin. (1) C. proc. civ. (Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., republicată) "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 5. când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității; (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material."; totodată, potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ. "Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile" [s.n.]. Din interpretarea dispozițiilor citate în precedent, Înalta Curte reține că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformității sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoașterea posibilității părții interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate. Cu privire la art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., un astfel de motiv este incident dacă prin hotărârea dată instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității; așadar, premisa aplicării textului legal menționat o constituie încălcarea unei reguli de procedură civilă. Referitor la motivul de casare/nelegalitate invocat de partea recurentă prin prisma art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., acesta intervine în caz de încălcare prin hotărâre sau aplicare greșită a nomelor de drept material. Va fi incident acest motiv atunci când instanța de fond, deși a recurs la textele de lege substanțială aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. II.1. Referitor la criticile formulate de recurentul-pârât Guvernul României cu privire la soluția dată excepției inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile, Înalta Curte reține incidența dispozițiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, astfel încât parcurgerea procedurii prealabile nu mai era necesară. În acord cu judecătorul fondului, instanța de control judiciar apreciază că H.G nr. 1393/2001 este un act administrativ individual care a produs efectele juridice și a intrat în circuitul civil, parcurgerea procedurii prealabile nemaifiind obligatorie, conform art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004. Astfel, făcând aplicarea art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia (forma în vigoare la data emiterii actului contestat) și având în vedere destinația specifică a imobilului, respectiv aceea de cimitir, Înalta Curte constată că efectul atestării apartenenței bunului la domeniul public s-a realizat de la momentul publicării H.G. nr. 1353/2001 în Monitorul Oficial, iar intrarea în circuitul civil s-a produs prin actele repetate ale terților de utilizarea a imobilului, potrivit destinației indicate. Prin urmare, acest act nu mai putea fi revocat de autoritatea care l-a emis - recurentul-pârât Guvernul României - ci numai anulat de instanța de judecată în condițiile art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004. II.2. Nefondate sunt și criticile recurentului-pârât Guvernul României vizând soluția pronunțată pe fondul cauzei. În esență, recurentul-pârât a susținut că H.G. nr. 1353/2001 a fost emisă cu respectarea cadrului legislativ, raportat la obiectul său și atribuțiile Guvernului României în procedura de atestare a bunurilor aparținând domeniului public al unităților administrativ teritoriale, acesta neavând obligația inventarierii acestor bunuri și verificării valabilității titlului cu care unitatea administrativ teritorială deține bunurile în discuție. Înalta Curte observă că, în speță, pârâții Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Grivița și Consiliul Local al Comunei Grivița nu au declarat recurs împotriva soluției de anulare a H.C.L. Comuna Grivița nr. 29/2001 de însușire a inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al acestei localități, cu referire la cimitir. Totodată, recursul pârâtului Guvernul României nu vizează și soluția de anulare a hotărârii consiliului local, ci doar soluția de anulare în parte a H.G. nr. 1353/2001. Ca atare, soluția de anulare în parte a hotărârii consiliului local a căpătat caracter definitiv, nefăcând obiectul analizei instanței de control judiciar, în lipsa învestirii cu o cale de atac declarată împotriva acestei soluții. Pe cale de consecință, odată constatată, cu caracter definitiv, nulitatea acestei operațiuni administrative premergătoare, care a stat în mod esențial la baza cuprinderii în Anexa nr. 34 a H.G. nr. 1353/2001 a cimitirului în discuție, consecința directă este aceea a constatării nelegalității actului administrativ emis de Guvern, prin care se atestă apartenența la domeniul public al localității a terenului cu destinație de cimitir. Este de necontestat că Guvernul României nu are în atribuții inventarierea și verificarea titlului cu care sunt incluse bunurile în domeniul public al unităților administrativ teritoriale, ci doar în atestarea apartenenței acestor bunuri la domeniul amintit. Or, tocmai acest argument conduce la soluția de anulare a H.G. nr. 1353/2001, în sensul că, atâta vreme cât, la emiterea H.G. nr. 1353/2001, Guvernul României nu a efectuat propriile verificări asupra titlului cu care sunt incluse bunurile în domeniul public al comunei, ci s-a fundamentat pe actul consiliului local de inventariere cimitirului ca făcând parte din domeniul public al Comunei Grivița, nelegalitatea parțială a actului emis de autoritatea locală afectează și legalitatea poziției corespunzătoare din lista anexă la H.G. nr. 1353/2001, referitoare la cimitirul în discuție. Cât privește apărarea recurentului-pârât vizând legalitatea actului administrativ în raport de elementele avute în vedere la data emiterii lui și de respectarea procedurii de atestare prevăzută de lege, Înalta Curte îl apreciază a fi neîntemeiat, în raport de efectul retroactiv al nulității. Anularea hotărârii consiliului local produce efecte retroactive de la data adoptării sale, astfel că și hotărârea de Guvern este afectată de nulitate tot de la data emiterii sale, câtă vreme operațiunea administrativă premergătoare s-a dovedit a fi contrară legii. Nevalabilitatea hotărârii de consiliu local, desființată prin efectul anulării sale de către instanța de judecată, reprezintă un motiv esențial și suficient prin el însuși pentru a concluziona că actul administrativ adoptat de Guvern nu a respectat cerințele de legalitate de procedură și de fond la emiterea sa. Înalta Curte mai reține și că argumentele recurentului-pârât, întemeiate pe dispozițiile Legii nr. 102/2014 privind cimitirele și Legii nr. 489/2016 privind libertatea religioasă și regimul general al cultelor, sunt nefondate. Reclamantele-intimate au probat cu acte în sensul că la data atestării ca aparținând domeniului public emiterii actelor contestate terenul în litigiu avea destinația de cimitir parohial și era folosit și exploatat ca atare de către reclamantele - intimate în raport de dispozițiile art. 9 din Decretul nr. 177/1948 și Decretul nr. 233/23.02.1949, în sensul că în cadrul Bisericii Ortodoxe Române fiecare parohie rurală are dreptul la un cimitir pentru îngroparea morților, care este proprietatea parohiei, cimitirul și locul său administrându-se de organele parohiale. Astfel, reclamantele-intimate a probat cu acte faptul că la data atestării cimitirului avea destinația de cimitir parohial și nu comunal și, în consecință, în cauză nu sunt incidente dispozițiile pct. III 10 al anexei Legii nr. 213/1998 în sensul că domeniul public al comunelor, orașelor și municipiilor este alcătuit și din cimitirele orășenești și comunale, care sunt administrate de operatorii economici care îndeplinesc condițiile prevăzute de art. 25 din Legea nr. 102/2014. Prin urmare, imobilul cu destinația de cimitir parohial a fost în mod nelegal inclus în inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Grivița și în mod nelegal a fost atestat ca atare prin H.G. nr. 1353/2001, Anexa nr. 34 în ceea ce privește poziția "cimitir", în cauză fiind încălcate dispozițiile art. 7 din Legea nr. 213/1998. În consecință, Înalta Curte constată că sunt nefondate toate criticile de nelegalitate formulate de recurentul-pârât Guvernul României cu privire la soluția de fond privind anularea H.G. nr. 1353/2001. Pentru considerentele expuse, constatând că nu sunt incidente cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României, ca nefondat.