Decizia nr. 159/2026 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov la data de 31.12.2024, reclamanții, în contradictoriu cu Președintele Autorității Naționale Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, au solicitat instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța să dispună obligarea pârâtului la emiterea Ordinului de actualizare a cuantumului tarifelor unice aferente acțiunilor prevăzute la art. 15 din O.G. nr. 42/2004, în conformitate cu art. 15 din același act normativ, cu rata medie anuală a inflației, indicator definitiv, cunoscut la data de 1 ianuarie a fiecărui an, precum și cu procentul de indexare a salariului minim pe economie la data majorării acestuia, pentru anii 2022, 2023 și 2024. La data de 11.03.2025, reclamanții au depus la dosarul cauzei o cerere de adițională, arătând că înțeleg să solicite chemarea în judecată și a pârâtelor: Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor (ANSVSA) și Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Covasna (DSVSA Covasna). De asemenea, suplimentar, au solicitat modificarea petitelor cererii de chemare în judecată în următoarea modalitate: 1. obligarea pârâtului Președintele ANSVSA la emiterea ordinului de actualizare a cuantumului tarifelor unice aferente acțiunilor prevăzute la art. 15 din O.U.G. nr. 42/2004 în conformitate cu prevederile art. 152 din același act normativ, cu rata medie anuală a inflației, indicator definitiv, cunoscut la data de 1 ianuarie a fiecărui an, precum și cu procentul de indexare a salariului minim pe economie la data majorării acestuia, pentru anii 2022, 2023 și 2024 (petitul inițial neschimbat); 2. obligarea pârâtei ANSVSA la emiterea Ordinului de actualizare a cuantumului tarifelor unice aferente acțiunilor prevăzute la art. 15 din O.U.G. nr. 42/2004, în conformitate cu art. 152 din același act normativ, cu rata medie anuală a inflației, indicator definitiv, cunoscut la data de 1 ianuarie a fiecărui an, precum și cu procentul de indexare a salariului minim pe economie la data majorării acestuia, pentru anii 2022, 2023 și 2024; 3. obligarea pârâtei ANSVSA la alocarea către pârâta DSVSA Covasna a fondurilor necesare efectuării plății diferențelor dintre tarifele plătite pentru acțiunile veterinare în perioada 2022-2024 și tarifele care se vor actualiza prin Ordinul prevăzut de art. 152 din O.G. nr. 42/2004; 4. obligarea pârâtelor DSVSA Covasna și ANSVSA, în solidar, la plata sumelor pentru acțiunile sanitar veterinare desfășurate la nivelul tarifelor actualizate pe perioada 2022-2024, respectiv a diferenței de tarif actualizat și neîncasat, precum și dobânda legală aferentă acestor sume; 5. obligarea pârâtelor, în solidar, la plata cheltuielilor de judecată. 1.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 65 din 17 aprilie 2025, Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele: - a respins excepțiile lipsei calității procesuale pasive a pârâților Președintele ANSVSA și DSVSA Covasna, lipsei de obiect și prematurității; - a admis în parte cererea de chemare în judecată astfel cum a fost modificată și precizată formulată de reclamanții; - a obligat pe pârâtul Președintele ANSVSA să emită Ordinului de actualizare a cuantumului tarifelor unice aferente acțiunilor prevăzute la art. 15 din O.G. nr. 42/2004, cu rata medie anuală a inflației, indicator definitiv, cunoscut la data de 1 ianuarie a fiecărui an, precum și cu procentul de indexare a salariului minim pe economie la data majorării acestuia, pentru anii 2022, 2023 și 2024; - a obligat pe pârâta ANSVSA la alocarea către pârâta DSVSA Covasna a fondurilor necesare efectuării plății diferențelor dintre tarifele actualizate prin Ordin al Președintelui ANSVSA conform art. 15 2 din O.G. nr. 42/2004 și tarifele achitate pentru acțiunile veterinare în perioada 2022-2024; - a obligat pe pârâta DSVSA Covasna la plata diferențelor dintre tarifele actualizate prin Ordin al Președintelui ANSVSA conform art. 15 2 din O.G. nr. 42/2004 și tarifele efectiv achitate pentru acțiunile veterinare în perioada 2022-2024 și la plata dobânzii legale aferente începând cu data de 11.03.2025 și până la data achitării efective a diferențelor; - a respins capătul 2 al cererii adiționale; - a obligat pe pârâta ANSVSA la plata cheltuielilor de judecată, astfel: pârâtului A. S.R.L. suma de 1.500 RON, iar celorlalți pârâți suma de câte 1.300 RON fiecare. 1.

Căile de atac exercitate în cauză Împotriva acestei sentințe au formulat recursuri pârâții Președintele Autorității Naționale Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor, Autoritatea Națională Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor și Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Covasna, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. 1.3.1. Recursul declarat de pârâtul Președintele Autorității Naționale Sanitare Veterinare O primă critică adusă hotărârii recurate se referă la soluția de respingere a excepției lipsei calității procesuale pasive a Președintelui ANSVSA, recurentul-pârât considerând că intimații-reclamanți ar fi trebuit să formuleze cererea în contradictoriu cu ANSVSA și nu cu Președintele acestei autorități. A învederat instanței de recurs că, prin Decizia Primului-ministru nr. 127 din 09 februarie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 134 din 09.02.2022, domnul B. a fost numit în funcția de președinte, cu rang de secretar de stat al Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor pentru o perioadă de 5 ani. Doctrina juridică este unanimă în a considera că, în procesul civil, calitatea procesuală presupune existența unei identități între persoana reclamantului și persoana care este titularul dreptului în raportul dedus judecății (calitate procesuală activă) și, pe de altă parte, între persoana pârâtului și cel obligat în același raport juridic (calitate procesuală pasivă). În contenciosul administrativ, litigiile se nasc între persoana vătămată și autoritatea publică emitentă a actului administrativ pretins vătămător, respectiv A.N.S.V.S.A. și nu cu persoana semnatară a actului atacat. Legea nr. 554/2004 conține definițiile unor termeni specifici contenciosului administrativ, preluate, de altfel, din literatura juridică de specialitate, și care, conturează foarte clar specificul raporturilor juridice procesuale în materia contenciosului administrativ, respectiv acela că, părțile unui astfel de raport juridic procesual sunt persoana vătămată, pe de o parte, și autoritatea administrativă emitentă a actului pretins vătămător, pe de altă parte. Din coroborarea prevederile art. 2 alin. (1) lit. a), art. 2 alin. (1) lit. c) și art. 2 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 554/2004 rezultă foarte clar că părțile unui litigiu de contencios administrativ sunt persoana vătămată și autoritatea publică emitentă a actului administrativ pretins vătămător. A mai învederat că Președintele A.N.S.V.S.A. emite acte administrative în calitatea acestuia de reprezentant al instituției pe care o conduce, astfel încât calitatea procesuală pasivă aparține A.N.S.V.S.A., aceasta fiind instituția căreia îi aparține actul a cărui emitere se solicită. Autoritățile și instituțiile publice emit acte prin organele de conducere ale acestora, însă actele administrative sunt emise în numele instituției, care nu poate acționa decât prin reprezentanții legali. Cu alte cuvinte, nu se poate confunda instituția emitentă a actului atacat cu conducătorul instituției în calitate de reprezentant al acesteia. Soluțiile pe care le poate da instanța de contencios administrativ, se pronunță tot în contradictoriu cu autoritățile publice emitente ale actelor administrative atacate. Față de cele expuse și în raport de obiectul acțiunii, rezultă că președintele A.N.S.V.S.A. nu poate avea calitate procesuală pasivă în prezenta cauză, fapt pentru care, a solicitat admiterea recursului și, în rejudecare, admiterea excepției cu consecința respingerii acțiunii față de acesta, ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. A doua critică de nelegalitate adusă sentinței recurate se referă la soluția instanței de respingere a excepției lipsei de obiect. Instanța de fond în mod eronat nu a avut în vedere susținerile din întâmpinare în sensul că, la data formulării întâmpinării, se afla publicat pe site-ul A.N.S.V.S.A. în proces de transparență decizională, fiind avizat de Secretariatul General al Guvernului și transmis, în original, spre avizare, ministerelor avizatoare, Proiectul de hotărâre a Guvernului pentru modificarea și completarea Hotărârii Guvernului nr. 1156/2013 pentru aprobarea acțiunilor sanitar-veterinare cuprinse în Programul acțiunilor de supraveghere, prevenire, control și eradicare a bolilor la animale, a celor transmisibile de la animale la om, protecția animalelor și protecția mediului, de identificare și înregistrare a bovinelor, suinelor, ovinelor, caprinelor și ecvideelor, a acțiunilor prevăzute în Programul de supraveghere și control în domeniul siguranței alimentelor, precum și a tarifelor aferente acestora, care include și solicitările reclamanților. Așadar, pentru a putea fi emis un ordin de actualizare a tarifelor, legiuitorul a instituit condiția existenței în prealabil a unei Hotărâri de Guvern, care să constituie cadrul și în baza acesteia se emit ulterior, anual, ordine de actualizare, conform art. 152 din O.G. nr. 42/2004. În Monitorul Oficial nr. 1160/21.11.2024 a fost publicată H.G. nr. 1417/2024, privind modificarea și completarea Hotărârii Guvernului nr. 1156/2013, iar pentru perioada ulterioară publicării H.G. nr. 1417/2024 la nivelul A.N.S.V.S.A. se află în lucru proiectul de ordin pentru actualizarea tarifelor. În concluzie, a considerat că se impune admiterea acestei excepții având în vedere că deja au fost întreprinse demersuri în sensul celor solicitate de reclamanți fiind necesară așteptarea finalizării acestui proces de actualizare a tarifelor, pentru ca ulterior aceștia să constate dacă se impune sau nu formularea unei acțiuni în instanță. Prin cea de-a treia critică de nelegalitate adusă sentinței recurate cu privire la soluționarea fondului cauzei, recurentul-pârât a considerat că instanța de fond, a făcut o interpretare și aplicare greșită a O.G. nr. 42/2004 (art. 15, art. 15 1 , art. 15 2 ), prin admiterea cererii formulată de reclamanți. A subliniat faptul că Hotărârea Guvernului nr. 1417/2024 conține tarifele actualizate conform fundamentării în corelație cu valoarea muncii prestate, astfel cum dispune art. 15 din O.G. nr. 42/2004, iar în aceste condiții A.N.S.V.S.A va putea proceda în condițiile art. 15 2 din O.G. nr. 42/2004 la emiterea Ordinului de actualizare a tarifelor aferente acțiunilor sanitar veterinare publice motivat de faptul că prin H.G. nr. 1417/2024 sunt stabilite tarifele mai sus menționate. În final, în temeiul art. 451 din C. proc. civ., a solicitat cenzurarea cheltuielilor de judecată acordate de către prima instanță. 1.3.2. Recursul declarat de pârâta Autoritatea Națională Sanitară Veterinară conține critici identice cu cele formulate de recursul Președintelui acestei autorități, astfel cum au fost redate la pct. 1.3.1 din prezenta decizie, motiv pentru care nu vor mai fi reluate. 1.3.3. Recursul declarat de pârâta Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Covasna În esență, a apreciat că soluția primei instanțe este nelegală și netemeinică, fiind pronunțată în temeiul unei motivări inexacte a situației de fapt și printr-o greșită aplicare a normelor de drept material. În opinia sa, instanța de fond a reținut în mod eronat că Direcția Sanitară Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor Covasna ar avea obligația de a achita reclamanților diferențele dintre tarifele deja achitate și tarifele presupus actualizate, deși tarifele achitate au fost cele expres prevăzute de H.G. nr. 1156/2013 și Ordinul președintelui ANSVSA nr. 106/2015, acte normative în vigoare și aplicabile pentru perioada 2022-2024. Mai arată că și-a îndeplinit întocmai obligațiile contractuale, asumate prin contractele de concesiune încheiate cu reclamanții. Tarifele prevăzute de H.G. nr. 1156/2013 nu sunt supuse niciunei obligații legale de actualizare anuală, iar orice astfel de modificare ar putea produce efecte doar pentru viitor, în conformitate cu principiul neretroactivității legii civile, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituția României. În lipsa unui ordin legal emis de ANSVSA pentru actualizarea tarifelor și în lipsa unui act adițional la contractele de concesiune, care să reflecte aceste modificări, DSVSA Covasna nu poate fi obligată să plătească retroactiv diferențe de tarif. 1.

Apărările formulate în cauză Intimații-reclamanți au formulat întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursurilor ca nefondate. 1.

Procedura de soluționare a recursului În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererilor de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ. Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursurilor în ședință publică, la data de 15 ianuarie 2026, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs 2.1. Argumente de fapt și de drept relevante Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de criticile invocate de către recurenții-pârâți, Înalta Curte constată că este incident motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cu referire la soluția dată asupra excepției lipsei calității procesuale pasive a Președintelui Autorității Naționale Sanitare și pentru Siguranța Alimentelor. Înalta Curte constată că prin cererea de chemare în judecată (astfel cum a fost modificată și completată prin cererea adițională depusă la data de 11.03.2025), reclamanți au solicitat obligarea pârâților: Președintele Autorității Naționale Sanitare și pentru Siguranța Alimentelor (la petitul 1), respectiv Autoritatea Națională Sanitară și pentru Siguranța Alimentelor (la petitul 2), la emiterea ordinului de actualizare a cuantumului tarifelor unice aferente acțiunilor prevăzute la art. 15 din O.U.G. nr. 42/2004 în conformitate cu prevederile art. 152 din același act normativ, cu rata medie anuală a inflației, indicator definitiv, cunoscut la data de 1 ianuarie a fiecărui an, precum și cu procentul de indexare a salariului minim pe economie la data majorării acestuia, pentru anii 2022, 2023 și 2024. Cu alte cuvinte, s-a solicitat obligarea ambilor pârâți, atât a Președintelui Autorității Naționale Sanitare și pentru Siguranța Alimentelor, cât și a Autorității Naționale Sanitare și pentru Siguranța Alimentelor la emiterea aceluiași ordin, fiind invocată în fața instanței de fond excepția lipsei calității procesuale pasive a Președintelui Autorității Naționale Sanitare și pentru Siguranța Alimentelor, motivat de faptul că, în contenciosul administrativ, litigiile se nasc între persoana vătămată și autoritatea publică emitentă a actului administrativ pretind vătămător, respectiv cu Autoritatea Națională Sanitară și pentru Siguranța Alimentelor și nu cu persoana semnatară a actului atacat. Prima instanță a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a Președintelui Autorității Naționale Sanitare și pentru Siguranța Alimentelor, reținând, în esență, că norma juridică pe care se fundamentează acțiunea - art. 15^2 din O.G. nr. 42/2004 prevede în mod clar, lipsit de echivoc, că actualizarea cuantumului tarifelor unice aferente acțiunilor prevăzute la art. 15, stabilite prin hotărâre a Guvernului, după fundamentarea acestora în corelație cu valoarea muncii prestate, se face prin ordin al președintelui Autorității. A mai reținut că, în cazul concret dedus judecății, este incontestabilă capacitatea funcțională a pârâtului Președintele Autorității Naționale Sanitare și pentru Siguranța Alimentelor de emitere a actului administrativ cu caracter normativ pretins, partea fiind titularul raportului de drept administrativ și subiectul activ al obligației de emitere a ordinului, urmând să răspundă pentru actul administrativ asimilat sub forma refuzului pretins nejustificat dedus judecății, justificând calitatea procesual-pasivă. Înalta Curte nu subscrie argumentelor în baza cărora instanța de fond a soluționat excepția lipsei calității procesuale pasive a Președintelui Autorității Naționale Sanitare și pentru Siguranța Alimentelor, apreciind că au fost interpretate și aplicate greșit dispozițiile legale incidente speței. Se reține că la data de 25.11.2024 a fost înregistrată în cadrul Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor plângerea prealabilă formulată de reclamanți în sensul celor solicitate prin cererea de chemare în judecată, iar la data de 11.12.2024 această Autoritate a formulat răspuns, semnat de Președinte (adresa nr. x - dosar de fond) prin care a invocat dispozițiile art. 15 alin. (5) din O.G. nr. 42/2004 cu privire la necesitatea existenței unei hotărâri de guvern în ce privește acțiunile sanitar veterinare cuprinse în programul acțiunilor de supraveghere, prevenire și control al bolilor la animale și H.G. nr. 1417/2024. În contenciosul administrativ, litigiile se nasc între persoana care se consideră vătămată și autoritatea publică emitentă a actului pretins vătămător, aspect care reiese fără echivoc din dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât și public." Potrivit dispozițiilor art. 4 alin. (1) și (8) din H.G. nr. 1415/2009 privind organizarea și funcționarea Autorității Naționale Sanitare Veterinare și pentru Siguranța Alimentelor și a unităților din subordinea acesteia, cu modificările și completările ulterioare: "(1) Autoritatea este condusă de un președinte cu rang de secretar de stat, medic veterinar, numit prin decizie a prim-ministrului, pentru o perioadă de 5 ani, și de 3 vicepreședinți, din care minimum 2 medici veterinari, cu rang de subsecretar de stat, numiți prin decizie a prim-ministrului, pentru o perioadă de 5 ani, în condițiile legii. (8) Președintele reprezintă Autoritatea în raporturile cu ministerele, cu autoritățile administrației publice, cu alte autorități și instituții publice, cu persoanele fizice și juridice din țară sau din străinătate, precum și în justiție. Președintele participă ca invitat la ședințele Guvernului în care se dezbat probleme din domeniul sanitar-veterinar și al siguranței alimentelor." Prin urmare, în speță, actul administrativ unilateral asimilat sub forma refuzului pretins nejustificat dedus judecății (adresa nr. x/11.12.2024) a fost emis de Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor și semnat de Președintele Autorității, care nu a fost chemat în judecată în calitate de persoană fizică, ci ca reprezentant al autorității pe care o conduce. În ceea ce privește actul administrativ cu caracter normativ a cărui emitere se pretinde prin acțiune, respectiv ordinul de actualizare a tarifelor unice aferente acțiunilor prevăzute la art. 15 din O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activității sanitar-veterinare și pentru siguranța alimentelor, prezintă relevanță în stabilirea cadrului procesual pasiv, dispozițiile art. 6 6 alin. (2) care reglementează expres faptul că: "(2) În exercitarea atribuțiilor care îi revin președintele emite ordine și instrucțiuni, în condițiile legii." Așadar, și în această situație, președintele emite ordinele și instrucțiunile în exercitarea atribuțiilor care îi revin, iar prin art. 15 2 din O.G. nr. 42/2004 (norma juridică pe care se fundamentează acțiunea) se reglementează modul în care se actualizează cuantumul tarifelor unice aferente acțiunilor prevăzute la art. 15, "Cuantumul tarifelor unice aferente acțiunilor prevăzute la art. 15, stabilite prin hotărâre a Guvernului, după fundamentarea acestora în corelație cu valoarea muncii prestate, se actualizează, prin ordin al președintelui Autorității, în fiecare an, cu rata medie anuală a inflației, indicator definitiv, cunoscut la data de 1 ianuarie a fiecărui an în care se face actualizarea și comunicat de Institutul Național de Statistică, precum și cu procentul de indexare a salariului minim pe economie la data majorării acestuia. Dacă în urma actualizării rezultă un cuantum al tarifului mai mic, se păstrează cuantumul tarifului aflat în plată." Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor emite, în numele instituției, acte administrative prin organele sale de conducere (președintele), astfel că, instanța de fond în mod greșit a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a Președintelui și l-a obligat pe acesta să emită ordinul pentru actualizarea cuantumului tarifelor unice aferente acțiunilor sanitar veterinare pentru anii pentru anii 2022, 2023 și 2024, cu rata medie anuală a inflației comunicată de Institutul de Statistică și cu procentul de indexare a salariului minim pe economie la data majorării acestuia. Având în vedere că cel de-al doilea capăt de cerere (prin care s-a solicitat obligarea pârâtei Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor la emiterea Ordinului de actualizare a cuantumului tarifelor unice aferente acțiunilor prevăzute la art. 15 din O.U.G. nr. 42/2004, în conformitate cu art. 152 din același act normativ, cu rata medie anuală a inflației, indicator definitiv, cunoscut la data de 1 ianuarie a fiecărui an, precum și cu procentul de indexare a salariului minim pe economie la data majorării acestuia, pentru anii 2022, 2023 și 2024) a fost respins de instanța de fond ca urmare a admiterii primului capăt de cerere, cu aplicarea greșită a dispozițiilor legale, pentru motivele reținute anterior, se impune trimiterea cauzei spre rejudecare, în vederea soluționării cererii formulate împotriva pârâtei Autoritatea Națională Sanitar Veterinară și pentru Siguranța Alimentelor. Câr privește celelalte motive de recurs prin care se critică soluția dată capelelor de cerere 3, 4 și 5, Înalta Curte reține că nu se mai impune analizarea acestora în raport de soluția de casare cu trimitere, având în vedere caracterul subsidiar pe care îl au față de capătul de cerere privind emiterea ordinului. 2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va dispune admiterea recursului formulat de pârâți, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe.