3ra-965/22 — contestarea actului administrativ

3ra-965/22 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2022)

Dosarul nr. 3ra-965/22

2-19052008-01-3ra-19092022

Prima instanță: Judecătoria Hîncești, sediul Ialoveni (jud: D.Corlăteanu)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud: Gh.Mîra, A.Bostan, Gr.Dașchevici)

Î N C H E I E R E

26 octombrie 2022 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Iurie Bejenaru

Aliona Miron

examinând admisibilitatea recursului depus de Cooperativa de Producție

,,Gloria-Bit”, reprezentată de avocatul Veronica Pascal,

în cauza de contencios administrativ, la acțiunea depusă de Cooperativa de

Producție ,,Gloria-Bit” către Primarul satului Buțeni și Consiliul satului Buțeni,

r-nul Hîncești privind anularea actelor administrative individuale defavorabile, a

deciziei de soluționare a cererii prealabile și obligarea autorității publice de a emite

acte administrative individuale favorabile,

împotriva deciziei din 14 iunie 2022 a Curții de Apel Chișinău, prin care a fost

respins apelul depus de Cooperativa de Producție ,,Gloria-Bit”, reprezentată de

avocatul Veronica Pascal și a fost menținută hotărârea din 20 decembrie 2021 a

Judecătoriei Hîncești, sediul Ialoveni,

c o n s t a t ă:

La data de 31 mai 2019 Cooperativa de Producție ,,Gloria-Bit” (în continuare

CP ,,Gloria-Bit”) a depus cerere de chemare în judecată în ordinea contenciosului

administrativ împotriva Primarului satului Buțeni și a Consiliului satului Buțeni,

r-nul Hîncești privind anularea actelor administrative individuale defavorabile, a

deciziei de soluționare a cererii prealabile și obligarea autorității publice de a emite

acte administrative individuale favorabile.

În motivarea acestei acțiuni, CP ,,Gloria-Bit” a indicat că în baza contractului

de vânzare-cumpărare din 14 decembrie 1989, înregistrat în Registrul bunurilor

imobile la 3 februarie 2017, a devenit proprietarul construcției cu nr. cadastral xxxx

amplasată în s. xxxx, r-nul xxxx, iar proprietar al terenului aferent construcției cu

suprafața de 0,2083 ha, este administrația publică locală.

Din considerentul că terenul aferent construcției este în folosința și posesia

reclamantei CP ,,Gloria-Bit”, la data de 15 decembrie 2017 a depus în adresa

1

Consiliului local Buțeni, cerere prin care a solicitat emiterea deciziei cu privire la

vânzarea-cumpărarea terenului aferent construcției cu suprafața de 0,2083 ha.

Prin decizia nr. 7/8 din 18 decembrie 2017 a Consiliului local Buțeni ,,Cu

privire la examinarea cererii Cooperativei ,,Gloria-Bit”, a fost dispusă

împuternicirea Primarului s. Buțeni de a întocmi planul cadastral al terenului aferent,

de a completa borderoul de calcul al prețului de vânzare-cumpărare al terenului, de

a întocmi proiectul contractului de vânzare-cumpărare al terenului aferent

construcției, precum și de a prezenta Consiliului local Buțeni documentele pentru

adoptarea deciziei privind vânzarea terenului respectiv.

Având în vedere că pe parcursul anului 2018 Primarul s. Buțeni nu a executat

decizia nr. 7/8 din 18 decembrie 2017 a Consiliului local Buțeni, la data de 21

decembrie 2018 reclamanta a depus cerere prealabilă, solicitând aprobarea deciziei

de vânzare-cumpărare a terenului aferent construcției cu suprafața de 0,2083 ha, însă

aceasta a fost lăsată fără răspuns.

În acest context, CP ,,Gloria-Bit” a specificat că la data de 24 ianuarie 2019 a

depus în adresa Consiliului local Buțeni, cerere solicitând aprobarea deciziei de

vânzare-cumpărare a terenului aferent construcției cu suprafața de 0,2083 ha.

Ulterior, la data de 1 martie 2019, urmare a scrisorii Primarului s. Buțeni nr. 4

din 15 ianuarie 2019, prin care s-a solicitat prezentarea unor documente

suplimentare, reclamanta a prezentat extrasul din Registrul bunurilor imobile, Planul

geometric și Proiectul de fezabilitate.

La data de 1 aprilie 2019, prin scrisoarea nr.42, reclamanta a fost informată că

Primăria s. Buțeni urmează de a obține avize de la diverse autorități pentru a permite

vânzarea-cumpărarea terenului aferent, iar termenul de examinare a cererii a fost

prelungit cu 30 de zile.

Iar prin răspunsul din 2 mai 2019, reclamantei i-a fost adus la cunoștință că

Primăria și Consiliul local Buțeni se află în imposibilitate de a emite decizia cu

privire la vânzarea-cumpărarea terenului aferent construcției cu suprafața de 0,2083

ha, deoarece Institutul Național de Cercetări și Proiectări în Domeniul Amenajării

Teritoriului, Urbanismului și Arhitecturii, cu funcții teritoriale ,,URBANPROIECT”

și Oficiul Cancelariei de Stat nu au emis avizele solicitate în acest sens, astfel fiind

suspendată examinarea petiției.

În opinia sa, aceste amânări, cu o ulterioară suspendare a examinării cererii,

constituie o încălcare a dreptului de examinare a cererii în termen rezonabil, precum

și a dreptului reclamantei de procurare a terenului aferent construcției, motiv pentru

care CP ,,Gloria-Bit” a depus prezenta acțiune în contencios administrativ, solicitând

în urma concretizării acțiunii, declararea ilegalității refuzului Primarului s. Buțeni

exprimat prin răspunsul nr. 53 din 2 mai 2019, adoptat în procedura prealabilă,

privind refuzul emiterii actului administrativ de vânzare-cumpărare a terenului

aferent construcției; anularea deciziei Consiliului s. Buțeni nr. 6/1 din 1 septembrie

2011 ,,Cu privire la aprobarea planului geometric, atribuirea terenurilor în

proprietate privată proprietarilor caselor de locuit, grădini și proprietate publică”,

prin care s-a aprobat lista terenurilor proprietate publică a unității administrativ

teritoriale, conform anexei 3, (terenul cu suprafața de 0,2083 ha, nr. cadastral xxxx,

fiind atribuit domeniului public); anularea deciziei Consiliului s. Buțeni nr. 4/4 din

7 iunie 2021 ,,Cu privire la atribuirea domeniului unui teren”, prin care terenul cu

2

suprafața de 0,2083 ha, nr. cadastral xxxx, s-a atribuit domeniului public; obligarea

Primarului s. Buțeni de a completa borderoul de calcul al prețului de vânzare-

cumpărare a terenului aferent cu suprafața de 0,2083 ha, nr. cadastral xxxx, amplasat

în s. xxxx r-nul xxxx; obligarea Primarului s. Buțeni de a prezenta Consiliului local

documentele necesare pentru adoptarea deciziei privind vânzarea-cumpărarea

terenului aferent cu suprafața de 0,2083 ha, nr. cadastral xxxx; obligarea Primarului

s. Buțeni, după adoptarea deciziei de către Consiliul local, de a semna contractul de

vânzare-cumpărare a terenului aferent și compensarea cheltuielilor de judecată

suportate pe marginea prezentului litigiu.

Prin hotărârea din 20 decembrie 2021 a Judecătoriei Hîncești, sediul Ialoveni,

acțiunea în contencios administrativ depusă de CP ,,Gloria-Bit” a fost respinsă ca

fiind neîntemeiată.

A fost admisă cererea Primăriei s. Buțeni, r-nul Hîncești cu privire la

compensarea cheltuielilor de judecată, fiind dispusă încasarea din contul CP

,,Gloria-Bit” în beneficiul Primăriei s. Buțeni, r-nul Hîncești a sumei de 3 500 de lei,

cu titlu de cheltuieli de judecată.

Nefiind de acord cu hotărârea instanței de fond, la data de 23 decembrie 2021,

CP ,,Gloria-Bit”, reprezentată de avocatul Veronica Pascal a depus apel, care ulterior

la data de 12 ianuarie 2022 a fost completat cu motivare, solicitând admiterea

apelului, casarea actului judecătoresc contestat și emiterea unei decizii noi, de

admiterea a acțiunii.

Judecătoria Hîncești, sediul Ialoveni a pronunțat dispozitivul hotărârii

contestate la data de 20 decembrie 2021 (f.d.169), iar hotărârea motivată a fost

notificată reprezentantei apelantei CP ,,Gloria-Bit”, avocatul Veronica Pascal în data

de 28 decembrie 2021 (f.d.200). Astfel, depunerea apelului nemotivat în data de 23

decembrie 2021 (f.d.172) cât și motivarea acestuia prezentată la data de 12 ianuarie

2022 (f.d.201) sunt în termen.

Prin decizia din 14 iunie 2022 a Curții de Apel Chișinău, a fost respins apelul

depus de CP ,,Gloria-Bit”, reprezentată de avocatul Veronica Pascal și a fost

menținută hotărârea din 20 decembrie 2021 a Judecătoriei Hîncești, sediul Ialoveni.

A fost încasat din contul CP „Gloria-Bit” în beneficiul Primăriei s. Buțeni,

r-nul Hîncești, cheltuielile de asistență juridică în sumă de 1000 lei.

Pentru a decide astfel, instanța de apel a constatat că categoria terenului aferent

construcției asupra căruia reclamanta solicită vânzarea-cumpărarea terenului este cu

modul de folosință învățământ și educație și face parte din domeniul public al unității

administrativ teritoriale, motiv pentru care fondul corect a ajuns la concluzia

respingerii acțiunii, or, doar în cazul în care bunul nu este folosit conform destinației,

poate fi aplicată metodologia aprobată prin Hotărârea de Guvern nr. 314 din 11

aprilie 2018.

În speță, CP ,,Gloria-Bit” cunoștea că terenul solicitat pentru a fi cumpărat, face

parte din domeniul public al autorității publice locale, însă nu a solicitat consiliului

local trecerea acestuia din domeniul public în domeniul privat, care la rândul său să

purceadă la efectuarea raportului de expertiză în sensul prevederilor Hotărârii

Guvernului nr. 314 din 11 aprilie 2018, ca ulterior să poată pretinde la înstrăinarea

terenului aferent în condițiile legii.

3

Mai mult, materialele dosarului conțin proiectul de formare prin separare la

nivel de teren cu construcții elaborat de SRL ,,Cadser Company” la 15 mai 2019,

aprobat de titularul de drepturi, APL Buțeni, în persoana primarului, care a indicat

caracteristicile tehnice ale bunurilor imobile inițiale și a bunurilor imobile formate,

cu catalogul coordonatelor. Acest înscris confirmă suplimentar că, autoritatea

publică locală, în vederea separării la nivel de teren cu construcții, a purces la

elaborarea unui proiect de formare prin separare a bunurilor imobile.

Or, deși a fost adoptată decizia Consiliului local Buțeni nr. 7/8 din 18 decembrie

2017 ,,Cu privire la examinarea cererii Cooperativei ,,Gloria-Bit”, cooperativa de

producție nu a ținut cont de faptul că pentru a solicita executarea acesteia, urmează

a fi respectată o anumită procedură.

Astfel, în lipsa unor argumente coerente și convingătoare, precum și a unui

suport probator de natură să răstoarne soluția adoptată pe caz, instanța de apel a

conchis că instanța de fond corect a respins pretenția privind declararea ilegalității

refuzului Primarului s. Buțeni, r-nul Hîncești nr. 53 din 2 mai 2019. Or, acesta nu

poate constitui un act administrativ, deoarece reprezintă un răspuns cu titlu de

informare care cuprinde prelungirea termenului de examinare a cererii,

imposibilitatea emiterii de consiliul local în lipsa unor acte solicitate de autoritățile

de resort în vederea înstrăinării terenului, precum și date despre suspendarea

examinării petiției prin dispoziția nr. 30 din 12 august 2020 ,,Cu privire la

suspendarea procedurii administrative” și decizia nr. 6/5 din 26 august 2020 ,,Cu

privire la suspendarea procedurii administrative”.

Fondul corect a apreciat că, dreptul de proprietate publică asupra terenului cu

nr. cadastral xxxx amplasat în r-nul xxxx, s. xxxx, a fost dobândit de administrația

publică locală prin efectul unui act administrativ, dat fiind că la efectuarea tranzacției

din 14 decembrie 1989, CP ,,Gloria-Bit” cunoștea cu certitudine că procură

construcție - încăperea școlii de pe lângă Școala medie din s. xxxx construită în 1974,

cu suprafața de 249.7 mp, cu nr. cadastral xxxx, care a fost supusă înregistrării de

stat la 17 iulie 2013, confirmat prin extrasul din Registrul bunurilor imobile, nu și

terenul aferent cu suprafața de 0,2083 ha, care are o suprafață proporțional mai mare

decât construcția aflată în proprietatea privată a reclamantului/apelant.

La fel, Curtea de Apel Chișinău a constatat că nu există nici un temei care ar

produce în condițiile legii, apariția obligației Consiliului și Primarului s. Buțeni de

a satisface pretențiile reclamantei/apelante ce țin de obligarea transmiterii terenului

aferent, fără a respecta procedura instituită de lege, or, substituirea integrală a

autorității și obligarea autorităților de a perfecta setul de acte în vederea înstrăinării

terenului aferent construcției, ar reprezenta o depășire a atribuțiilor, constituind o

imixtiune în activitatea Consiliului s. Buțeni, r-nul Hîncești.

La rândul său, aceste circumstanțe în plus justifică netemeincia acțiunii CP

,,Gloria-Bit”, motiv ce impune să se ajungă la concluzia că autoritatea publică și-a

exercitat dreptul discreționar, cu luarea în considerare a tuturor faptelor relevante,

cu respectarea limitelor legale și conform scopului acordat prin lege, iar temeiuri de

nulitate nu au fost stabilite.

Din considerentele enunțate, instanța de apel a ajuns la concluzia respingerii

apelului depus de CP ,,Gloria-Bit”, reprezentată de avocatul Veronica Pascal cu

menținerea hotărârii din 20 decembrie 2021 a Judecătoriei Hîncești, sediul Ialoveni.

4

La data de 20 iunie 2022, CP ,,Gloria-Bit”, reprezentată de avocatul Veronica

Pascal, a depus recurs nemotivat împotriva deciziei din 14 iunie 2022 a Curții de

Apel Chișinău, iar la data de 13 septembrie 2022 a prezentat motivarea recursului,

invocând dezacordul cu actul judecătoresc contestat, considerându-l neîntemeiat

prin faptul că au fost încălcate normele de drept procedural, precum și nu au fost

constatate și elucidate pe deplin toate circumstanțele importante pentru soluționarea

cauzei.

În acest context, CP ,,Gloria-Bit”, reprezentată de avocatul Veronica Pascal a

invocat că instanțanțele de judecată au confundat obiectul litigiului, nu s-au expus

în niciun fel asupra pretențiilor din cererea de majorare a acțiunii și nu au dat

apreciere cuvenită deciziei nr. 7/8 din 18 decembrie 2017 a Consiliului s. Buțeni.

La rândul său, instanța de apel s-a eschivat de la exercitarea obligației impusă

prin lege, de înfăptuire a actului de justiție, a examinat superficial circumstanțele

cauzei, nu a intrat în esența litigiului, nu a verificat legalitatea hotărârii instanței de

fond și nu a apreciat toate circumstanțele și probele existente ale cauzei, pronunțând

decizie neîntemeiată de menținere a hotărârii primei instanțe.

Respectiv, având în vedere că administrația publică locală a încălcat dreptul de

examinare a cererii în termen rezonabil, precum și dreptul reclamantei-recurente de

procurare a terenului aferent construcției, a fost depus prezentul recurs, CP ,,Gloria-

Bit”, reprezentată de avocatul Veronica Pascal, solicitând admiterea acestuia,

casarea actului judecătoresc ce constituie obiectul recursului – decizia din 14 iunie

2022 a Curții de Apel Chișinău, cu restituirea cauzei la rejudecare în instanța de apel,

în alt complet de judecată.

La data de 21 septembrie 2022, Curtea Supremă de Justiție a expediat în adresa

participanților la proces copia motivării recursului depus de CP ,,Gloria-Bit”,

reprezentată de avocatul Veronica Pascal împotriva deciziei din 14 iunie 2022 a

Curții de Apel Chișinău, cu înștiințarea despre posibilitatea depunerii referinței.

Deși au recepționat corespondența în data de 28 septembrie 2022, până la data

examinării admisibilității recursului, Primarul satului Buțeni și Consiliul satului

Buțeni, r-nul Hîncești, nu au formulat referință.

În conformitate cu art. 244 alin. (1) din Codul administrativ, hotărârile curții de

apel ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu

recurs.

În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) din Codul administrativ, recursul se

depune la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței

de apel, dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă

Curții Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței

de apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se

depune la instanța de apel.

Curtea de Apel Chișinău a pronunțat decizia contestată în data de 14 iunie 2022

(vol.II,f.d.12), fiind notificată reprezentantei recurentei CP ,,Gloria-Bit”, avocatul

Veronica Pascal în data de 1 septembrie 2022 (vol.II,f.d.29).

Astfel, depunerea recursului nemotivat la data de 20 iunie 2022 (vol.II,f.d.31),

cât și motivarea acestuia prezentată la data de 13 septembrie 2022 (vol.II,f.d.43) sunt

în termen.

5

Examinând admisibilitatea recursului depus de CP ,,Gloria-Bit”, reprezentată

de avocatul Veronica Pascal, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție îl consideră drept inadmisibil.

În motivarea concluziei enunțate se rețin următoarele argumente.

În conformitate cu art. 246 alin. (1) din Codul administrativ, Curtea Supremă

de Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2)

din art. 246 din același cod, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile

enumerate la literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că

admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la

temeiurile menționate ci urmează să însușească în condițiile Codului administrativ

exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri

concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține că sintagma „în special” denotă caracterul neexhaustiv al temeiurilor

de inadmisibilitate și în același timp oferă un drept exclusiv al instanței de recurs de

a filtra cererile de recurs care nu prezintă o motivare suficient de serioasă și care pe

cale de consecință nu pot însuși un eventual succes rezultat din examinarea cererii

în completul de 5 judecători.

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul

nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva

invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile

să răstoarne decizia instanței de apel contestată într-o eventuală examinare în fond

și invocare ex officio a erorilor de drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină

o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest

argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în

Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245 alin.

(2) din Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în

circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească

cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină

cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de

ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces

la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în

6

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa

necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o

anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de

caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de

totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic

superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996,

Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu

privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de

drept, și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea

Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara

inadmisibil recursul depus de CP ,,Gloria-Bit”, reprezentată de avocatul Veronica

Pascal.

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului

civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

dispune:

Recursul depus de Cooperativa de Producție ,,Gloria-Bit”, reprezentată de

avocatul Veronica Pascal se declară inadmisibil.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Iurie Bejenaru

Aliona Miron

7