3ra-1035/20 — contestarea actului administrativ

3ra-1035/20 — contestarea actului administrativ (Curtea Supremă de Justiție, 2020)

Dosarul nr. 3ra-1035/20

Prima instanță: Judecătoria Chișinău, sediul Rîșcani (jud: T.Avasiloaie)

Instanța de apel: Curtea de Apel Chișinău (jud: V.Negru, E.Palanciuc, A.Minciuna)

Î N C H E I E R E

4 noiembrie 2020 mun. Chișinău

Colegiul civil, comercial și de contencios administrativ

al Curții Supreme de Justiție,

în componența:

Președintele completului, judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Nina Vascan

Victor Burduh

examinând admisibilitatea recursurilor depuse de Serghei Musiuc reprezentat

de avocatul Dorel Rusu și de către Primarul General al municipiului Chișinău,

în cauza de contencios administrativ, la cererea de chemare în judecată depusă

de Serghei Musiuc împotriva Primarului General al municipiului Chișinău și a

Primăriei municipiului Chișinău, terți Agenția pentru Supraveghere Tehnică și

Tamara Ciochină cu privire la contestarea actului administrativ individual

defavorabil,

împotriva deciziei din 5 august 2020 a Curții de Apel Chișinău, prin care a fost

admis apelul depus de Primarul General al municipiului Chișinău, a fost casată

hotărârea din 17 decembrie 2019 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani și a fost

emisă o nouă hotărâre, de admitere parțială a acțiunii,

c o n s t a t ă:

La data de 13 noiembrie 2017 Serghei Musiuc a depus în Judecătoria Chișinău

cerere de chemare în judecată în ordinea contenciosului administrativ împotriva

Primăriei municipiului Chișinău, intervenient accesoriu Inspecția de Stat în

Construcții (actualmente Agenția pentru Supraveghere Tehnică) cu privire la

contestarea actului administrativ.

Pe parcursul examinării cauzei, reclamantul Serghei Musiuc și-a concretizat

cercul participanților la proces, solicitând atragerea în proces, în calitate de pârât, a

Primarului General al municipiului Chișinău, deoarece actul administrativ contestat

a fost emis unilateral de ultimul.

În motivarea acțiunii, reclamantul a indicat că prin dispoziția nr. 1005-d din 19

octombrie 2017 a Primarului General al municipiului Chișinău a fost dispusă sistarea

valabilității autorizației de construire nr. 310-c/17 din 14 august 2017 privind

reconstrucția accesoriei nr. 1 (04) din str. xxxx.

În opinia sa, actul administrativ enunțat este ilegal pe motiv că a fost emis cu

încălcarea competenței, or, în temeiul pct. 10 lit. q) din Regulamentul Inspecției de

Stat în Construcții, anexa nr.2), aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 360 din 25

iunie 1996 cu privire la controlul de stat al calității în construcții, anume Inspecția

1

de Stat în Construcții are atribuții de sistarea valabilității autorizațiilor de

construire/demolare, eliberate de autoritățile administrației publice locale, în caz de

depistare a faptelor de încălcare a legislației în vigoare și a procedurii de eliberare.

În continuare, a invocat că pentru pretinsa încălcare, Primăria municipiului

Chișinău de fapt a sancționat reclamantul, pe când ultimul nu a admis nici o încălcare

a legislației în partea ce se referă la eliberarea autorizației de construire, or,

autorizația de construire nr. 310-c/17 din 14 august 2017 nu a fost contestată, fiind

un act legal, care generează drepturi și obligații, fiind obligatorie pentru executare.

Din aceste considerente, prin cererea prealabilă din 20 octombrie 2017

reclamantul a solicitat pârâtei anularea dispoziției, considerând că aceasta este în

contradicție cu competența autorității publice locale, dat fiind faptul că legislatorul

a investit cu atribuția exclusivă, Inspecția de Stat în Construcții.

În susținerea opiniei enunțate, reclamantul a susținut că pentru încălcările

descrise precum devierea de la documentația de proiect, există răspundere

contravențională, astfel este doar de competența Inspecției de Stat în Construcții să

constate contravenții de astfel de gen.

Ținând cont de faptul că a anexat toate documentele impuse de lege pentru

obținerea autorizației de construcție, iar emiterea autorizației de construire de către

Primăria municipiului Chișinău i-a acordat o speranță legitimă precum că dânsul va

putea construi bunul respectiv, iar sistarea valabilității acestei autorizații de

construire pe motive neimputabile reclamantului ar constitui o ingerință în dreptul

său de proprietate, pentru care autoritatea publică pârâtă nu a oferit nici o justificare

rezonabilă și având în vedere că Inspecția de Stat în Construcții a permis continuarea

executării lucrărilor de construire, efectuând un control în acest sens, a fost depusă

prezenta cerere de contencios administrativ, Serghei Musiuc solicitând anularea

dispoziției nr. 1005-d din 19 octombrie 2017 a Primarului General Interimar privind

sistarea autorizației de construire nr. 310-c/17 din 14 august 2017.

Prin încheierea protocolară din 23 ianuarie 2019 a Judecătoriei Chișinău, sediul

Centru, a fost admisă cererea Tamarei Ciochină privind intervenirea în proces în

calitate de intervenient accesoriu.

Prin încheierea din 1 aprilie 2019, Judecătoria Chișinău, sediul Centru și-a

declinat competența de la examinarea prezentei cauze de contencios administrativ în

favoarea judecătorului specializat în materie de contencios administrativ.

Prin hotărârea din 17 decembrie 2019 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani,

cererea de chemare în judecată depusă de Serghei Musiuc a fost admisă integral,

fiind anulată dispoziția nr.1005-d din 19 octombrie 2017 a Primarului General

Interimar „Cu privire la sistarea lucrărilor de construcție demarate în baza

autorizației de construire nr.310-c/17 din 14 august 2017 și demolarea construcției

extinse neautorizat”.

Invocând ilegalitatea hotărârii instanței de fond, la data de 30 decembrie 2019,

Primarul General al municipiului Chișinău a contestat-o cu apel nemotivat, care

ulterior la data de 26 martie 2020 a fost completat cu motivare, solicitând casarea

hotărârii din 17 decembrie 2019 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, cu emiterea

unei noi hotărâri, prin care cererea de chemare în judecată să fie respinsă ca fiind

neîntemeiată.

2

Ulterior, la data de 2 martie 2020, Tamara Ciochină a depus apel împotriva

hotărârii din 17 decembrie 2019 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani, solicitând

admiterea apelului, casarea hotărârii instanței de fond cu remiterea cauzei la

rejudecare, iar prin încheierea irevocabilă din 27 mai 2020 a Curții de Apel Chișinău,

apelul enunțat a fost declarat inadmisibil în temeiul art. 236 Cod administrativ.

Prin decizia din 5 august 2020 a Curții de Apel Chișinău, a fost admis apelul

depus de Primarul General al municipiului Chișinău, a fost casată hotărârea din 17

decembrie 2019 a Judecătoriei Chișinău, sediul Rîșcani și a fost emisă o nouă

hotărâre, de admitere parțială a acțiunii, fiind anulate pct. 2 – 4 din dispoziția

Primarului General Interimar al mun. Chișinău nr. 1005-d din 19 octombrie 2017, în

partea ce ține de demolarea construcției. În rest, cerințele reclamantului au fost

respinse.

Pentru a pronunța această decizie, instanța de apel a reținut că în baza art. 15

alin. (1) pct. 3) lit. a) și b) din Legea privind statutul municipiului Chișinău nr. 136

din 17 iunie 2016, art. 32 alin. (1) din Legea privind administrația publică locală nr.

436-XVI din 28 decembrie 2006, Primarul general are dreptul de a suspenda sau

revoca din motive temeinic justificate autorizațiile și alte acte permisive.

La rândul său, faptul că, pct. 10 lit. q) al Regulamentului Inspecției de Stat în

Construcții, Anexa nr.2 la Hotărârea Guvernului nr. 360 din 25 iunie 1996, indică că

sistarea valabilității autorizațiilor de construire/demolare, eliberate de autoritățile

administrației publice locale, sunt atribuite în competența Inspecției de Stat în

Construcții, nu exclude atribuirea acelorași competențe și altor autorități, la caz, a

Primarului General al mun. Chișinău.

Respectiv, dispoziția Primarului General Interimar al municipiului Chișinău nr.

1005-d din 19 octombrie 2017, în partea în care s-a dispus sistarea autorizației de

construire nr. 310-c/17 din 14 august 2017 eliberată lui Serghei Musiuc, a fost emisă

cu respectarea competenței prevăzute de lege, autoritatea publică exercitându-și

dreptul discreționar conform scopului acordat de lege.

În partea ce ține de pct. 2 - 4 din dispoziția Primarului General Interimar al

municipiului Chișinău nr. 1005-d din 19 octombrie 2017, prin care s-a dispus ca

Serghei Musiuc în termen de 5 zile să demoleze construcția extinsă neautorizat cu

readucerea documentației de proiect în conformitate cu prevederile certificatului de

urbanism pentru proiectare nr. 135i/17 din 31 martie 2017 și remedierea construcției

afectate, iar în caz de neîndeplinire a pct. 2 din prezenta dispoziție, s-a dispus că

lucrările de demolare vor fi executate în mod forțat de către ÎMGFL nr. 8, conform

schemei de amplasare anexată la prezenta dispoziție, instanța de apel a notat că,

aceasta a fost emisă în lipsa competențelor legale în acest sens, adică de un organ ce

nu dispune de competență, motiv pentru care a fost anulată.

Or, prin prisma art. 15 alin. (1) pct. 3) lit. c) din Legea privind statutul

municipiului Chișinău nr. 136 din 17 iunie 2016, Primarul general este în drept de a

dispune demontarea unor construcții ușor-demontabile, cum ar fi panourilor

publicitare instalate în mod neautorizat, a unităților comerciale staționare provizorii

și unităților mobile.

Atribuții privind dispunerea demolării construcției capitale, atât în Legea

privind statutul municipiului Chișinău, cât și Legea privind administrația publică

locală, nu sunt prevăzute.

3

Nefiind de acord cu decizia din 5 august 2020 a Curții de Apel Chișinău, la data

de 4 septembrie 2020, Serghei Musiuc reprezentat de avocatul Dorel Rusu a

contestat-o cu recurs motivat, solicitând în urma completării recursului din 2

octombrie 2020 și, respectiv din 20 octombrie 2020 admiterea acestuia, casarea

integrală a actului judecătoresc ce constituie obiectul prezentului recurs cu

menținerea hotărârii primei instanțe.

În motivarea recursului s-au indicat motivele de drept și de fapt invocate în

cererea de chemare în judecată și referința asupra cererii de apel anexate la dosar,

suplimentar invocându-se că soluția adoptată de instanța de apel este neîntemeiată,

rezultată din interpertarea în mod eronat a legii materiale aplicabile la caz, iar

hotărârea instanței de fond de admitere integrală a acțiunii este justă.

Astfel, ilegalitățile de procedură comise de instanța de apel în susținerea

motivării deciziei denotă temeinicia recursului, or, Curtea de Apel Chișinău în

motivarea soluției sale a făcut referire la acte normative și legislative abrogate care

nu au nici o relevanță juridică la examinarea speței.

Totodată, instanța de apel la examinarea cauzei nu a asigurat respectarea

principiului disponibilității în drepturi a părților la proces, recurentul-reclamant

Serghei Musiuc fiind privat de posibilitatea de a-și formula, argumenta și dovedi

poziția procesuală în cadrul procesului de judecată, deoarece cauza în fond a fost

examinată în absența sa, care nu s-a prezentat în ședința de judecată din motive ce

nu-i pot fi imputate și anume pentru că nu a fost legal citat despre data, ora și locul

examinării cauzei.

Cu referire la fondul cauzei, a fost invocat că construcția edificată legal și

înregistrată în baza actelor permisive emise tot de Primăria municipiului Chișinău,

a fost demolată abuziv, reclamantul având înregistrat dreptul de proprietate asupra

acesteia la organul cadastral înainte de inițierea demolării.

Este de menționat că instanța de fond corect a reținut prevederile art. 178, 179

Cod contravențional, or, doar în cazul întocmirii unui proces verbal cu privire la

contravenție în temeiul normelor citate și constatarea vinovăției prin hotărâre

judecătorească definitivă și irevocabilă, se poate dispune de către instanță demolarea

construcțiilor neautorizate, acest fapt fiind expres prevăzut în art. 4394 Cod

contravențional. Or, demolarea construcțiilor neautorizate poate fi dispusă doar de

către instanța de judecată, ca măsură de siguranță, în baza unei hotărâri.

Cu atât mai mult și Curtea Constituțională în Decizia nr. 152a/2017 din 29

martie 2018 s-a expus la pct. 23 că “...demolarea construcțiilor neautorizate se

dispune la finalul unui proces judiciar, în cadrul căruia contravenientul își poate

exercita neîngrădit toate drepturile și garanțiile procesuale prevăzute de Codul

contravențional, beneficiind pe această cale, de garanțiile unui proces echitabil”.

Prin urmare, este cert faptul că Primarul municipiului Chișinău nu avea nici un

drept legal de a dispune demolarea construcției, or, prin dispoziția emisă, Primarul

pe lângă faptul că și-a depășit atribuțiile date prin lege, dar a și admis o încălcare

gravă a dreptului reclamantului la proprietate, fiind dispusă demolarea nu doar a

construcției considerate ca fiind efectuată cu depășirea limitelor admise în baza

autorizației de reconstruire, dar a întregului bun imobil, care aparținea cu titlu de

proprietate reclamantului.

4

La caz, emiterea autorizației de reconstrucție de către Primăria municipiului

Chișinău i-a acordat intimatului o speranță legitimă că el va putea construi bunul

respectiv, iar sistarea valabilității autorizației din motive neimputabile lui, a

constituit o ingerință în dreptul de proprietate al acestuia, fapt pentru care autoritatea

publică nu a oferit nici o justificare rezonabilă.

Astfel, acțiunile Primarului general al municipiului Chișinău contravin

Constituției și normelor internaționale ce reglementează protejarea dreptului de

proprietate a persoanei, motiv pentru care a solicitat admiterea recursului în sensul

declarat.

La data de 5 septembrie 2020, Primarul General al municipiului Chișinău a

depus recurs împotriva deciziei din 5 august 2020 a Curții de Apel Chișinău,

solicitând admiterea recursului, casarea parțială a actului contestat în partea

admiterii pretențiilor reclamantului, cu pronunțarea în această parte a unei noi

decizii, de respingere integrală a acțiunii.

În motivarea recursului, s-a invocat că dispoziția contestată de reclamant este

legală, deoarece a fost emisă de un organ competent, în conformitate cu legislația în

vigoare și cu respectarea procedurii stabilite. Or, motivele pentru sistarea autorizației

de construire inclusiv dispunerea demolării construcției neautorizate sunt temeinic

justificate, fapt probat prin argumentele menționate și înscrisurile anexate la

materialele cauzei.

Este evident că suspendarea autorizației de construire și dispunerea demolării

era o măsură inevitabilă, care urma să păstreze situația existentă asupra terenului

respectiv. Aceasta deoarece legiuitorul nu în zadar a acordat autorității publice locale

posibilitatea de a interveni promt în situații care sunt imposibil sau dificil de

remediat în lipsa unor acțiuni neîntreprinse la momentul potrivit.

Totodată, în opinia sa, acordarea unui termen reclamantului (pct. 2 din

dispoziția nr. 1005-d din 19.10.20174) pentru demolarea construcției extinse și

readucerea documentației în concordanță cu certificatul de urbanism și autorizația

de construire cu remedierea construcției afectate, șura nr. 2, proprietate municipală,

nu contravin unei norme legale, or, este inadmisibilă extinderea neautorizată pe teren

proprietate municipală, iar proprietarul dispune de dreptul de a solicita încetarea

încălcării dreptului de proprietate și stoparea abuzurilor.

Respectiv, având în vedere că demontarea, evacuarea și aducerea

terenului/construcției la forma inițială este de competența autorității publice locale

și reieșind din circumstanțele de fapt și de drept relatate, constatăm că dispoziția nr.

1005-d din 19 octombrie 2017 „Cu privire la sistarea lucrărilor de construire

demarate în baza autorizației de construire nr. 310-c/17 din 14 august 2017 și

demolarea construcției extinse neautorizat” este emisă în corespundere cu cadrul

legal în vigoare, iar prin emiterea actului administrativ contestat autoritatea publică

locală a acționat întru respectarea legislației în vigoare, precum și a satisfacerii

intereselor generale ale municipalității, din care considerent Primarul General al

municipiului Chișinău a solicitat admiterea recursului în sensul formulat.

Prin referința depusă la 3 noiembrie 2020, terțul Tamara Ciochină a solicitat

respingerea recursului depus de Serghei Musiuc reprezentat de avocatul Dorel Rusu

cu menținerea deciziei din 5 august 2020 a Curții de Apel Chișinău.

5

Prin Legea nr. 116 din 19 iulie 2018, a fost adoptat Codul administrativ al

Republicii Moldova, care în conformitate cu art. 257 alin. (1) Cod administrativ a

intrat în vigoare la 1 aprilie 2019.

În conformitate cu art. 258 alin. (3) din Codul administrativ, procedurile de

contencios administrativ inițiate până la intrarea în vigoare a prezentului cod se vor

examina în continuare, după intrarea în vigoare a prezentului cod, conform

prevederilor prezentului cod.

Din sensul normei de drept enunțate urmează că, legiuitorul a optat pentru

principiul aplicării imediate a noilor reglementări procedurale.

În conformitate cu art. 244 alin.(1) Cod administrativ, hotărârile curții de apel

ca instanța de fond, precum și deciziile instanței de apel pot fi contestate cu recurs.

În conformitate cu art. 245 alin. (1) și (2) Cod administrativ, recursul se depune

la instanța de apel în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de apel,

dacă legea nu stabilește un termen mai mic. Motivarea recursului se prezintă Curții

Supreme de Justiție în termen de 30 de zile de la notificarea deciziei instanței de

apel. Dacă se depune împreună cu cererea de recurs, motivarea recursului se depune

la instanța de apel.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține că recursurile motivate depuse la data de 4 septembrie 2020 de Serghei

Musiuc reprezentat de avocatul Dorel Rusu (vol.II,f.d.139) și la data de 5 septembrie

2020 de Primarul General al municipiului Chișinău (vol.II,f.d.155) sunt în termen,

or, decizia instanței de apel care se solicită a fi anulată a fost adoptată la 5 august

2020 (vol.II,f.d.126).

Examinând temeiurile invocate în recursurile depuse de Serghei Musiuc

reprezentat de avocatul Dorel Rusu și de către Primarul General al municipiului

Chișinău în raport cu materialele cauzei, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție le consideră inadmisibile.

În motivarea concluziei enunțate se rețin următoarele argumente.

În conformitate cu art. 246 alin. (1) Cod administrativ, Curtea Supremă de

Justiție examinează din oficiu admisibilitatea cererii de recurs. Dacă este

inadmisibil, recursul se declară ca atare printr-o încheiere, iar în acord cu alin. (2)

din art. 246 Cod administrativ, recursul se declară inadmisibil în special în cazurile

enumerate la literele a)-f). Din analiza acestor prevederi, rezultă că

admisibilitatea/inadmisibilitatea recursului, în special, nu se limitează doar la

temeiurile menționate ci urmează să însușească în condițiile Codului administrativ

exercitarea efectivă a unui control de legalitate, veritabil bazat pe temeiuri

concludente și serioase.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de

Justiție reține cu valoare de principiu jurisprudențial, că sintagma „în special” denotă

caracterul neexhaustiv al temeiurilor de inadmisibilitate și în același timp oferă un

drept exclusiv al instanței de recurs de a filtra cererile de recurs care nu prezintă o

motivare suficient de serioasă și care pe cale de consecință nu pot însuși un eventual

succes rezultat din examinarea cererii în completul de 5 judecători.

6

În această ordine de idei, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în

contencios administrativ reține că, Codul administrativ dezvoltă nu doar caracterul

nedevolutiv al recursului dar și cerința de seriozitate a cererii din perspectiva

invocării unor veritabile și esențiale încălcări de drept procedural și material capabile

să răstoarne deciziile instanței de apel contestate sau, după caz, hotărârile Curții de

Apel ca primă instanță într-o eventuală examinare în fond și invocare ex officio a

erorilor de drept.

Completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ

notează că pentru a trece testul de admisibilitate, cererea de recurs trebuie să conțină

o motivare convingătoare și întemeiată în condițiile nominalizate mai sus. Acest

argument rezultă și din particularitățile de formă ale reglementării recursului în

Codul administrativ și anume din sintagma „motivarea recursului” de la art. 245

alin.(2) din Codul administrativ. În consecutivitate, motivarea cererii de recurs în

circumstanțele expuse se referă la formalitățile pe care trebuie să le întrunească

cererea în vederea rezistării testului și filtrului de admisibilitate.

De asemenea, completul specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios

administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios administrativ al Curții

Supreme de Justiție accentuează că admisibilitatea recursului trebuie privită și în

contextul rolului și funcției legale a instanței judecătorești supreme care constă, în

special în asigurarea și interpretarea uniformă a legilor la examinarea cauzelor de

contencios administrativ. Astfel, motivarea oricărei cereri de recurs trebuie să țină

cont pentru a trece filtrul de admisibilitate și a avea succes, de aceste însușiri de

ordin legal fundamental.

În acest sens, CtEDO în jurisprudența sa constantă statuează că dreptul de acces

la instanțe nu este absolut. Există limitări implicit admise [Golder împotriva

Regatului Unit, pct. 38; Stanev împotriva Bulgariei (MC), pct. 230]. Acesta este în

special cazul condițiilor de admisibilitate a unui recurs, întrucât prin însăși natura sa

necesită o reglementare din partea statului, care se bucură în această privință de o

anumită marjă de apreciere (Luordo împotriva Italiei, pct. 85). Condițiile de

admisibilitate ale unui recurs pot fi mai stricte decât pentru un apel (Levages

Prestations Services împotriva Franței, pct. 45). Curtea a mai reiterat că modul de

aplicare a articolului 6 procedurilor în fața instanțelor ierarhic superioare depinde de

caracteristicile speciale ale procedurilor respective, urmând de ținut cont de

totalitatea procedurilor în sistemul de drept național și de rolul instanțelor ierarhic

superioare în acest sistem. (Botten v. Norway, hotărâre din 19 februarie 1996,

Reports 1996-1, p. 141, § 39). La fel, conform jurisprudenței CtEDO, procedurile cu

privire la admisibilitatea căii de atac și procedurile care implică doar chestiuni de

drept și nu chestiuni de fapt, pot fi conforme cu cerințele articolului 6 § 1 (a se vedea

Helmers c. Suediei 9 octombrie 1991, § 31, Seria A, nr. 212-A).

În circumstanțele menționate, completul specializat pentru examinarea

acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului civil, comercial și de contencios

administrativ al Curții Supreme de Justiție ajunge la concluzia de a declara

inadmisibile recursurile depuse de Serghei Musiuc reprezentat de avocatul Dorel

Rusu și de către Primarul General al municipiului Chișinău.

7

În conformitate cu art. 230 și art. 246 din Codul administrativ, completul

specializat pentru examinarea acțiunilor în contencios administrativ al Colegiului

civil, comercial și de contencios administrativ al Curții Supreme de Justiție

dispune:

Recursurile depuse de Serghei Musiuc reprezentat de avocatul Dorel Rusu și

de către Primarul General al municipiului Chișinău, se declară inadmisibile.

Încheierea este irevocabilă.

Președintele completului,

judecătorul Tamara Chișca-Doneva

judecătorii Nina Vascan

Victor Burduh

8