Decizia nr. 5007/2023 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Acțiunea judiciară Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâții Guvernul României și Primul-Ministru B., solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța în cauză să dispună obligarea pârâtului Guvernul României la emiterea, în termen de 10 zile de la data pronunțării hotărârii, a hotărârii de Guvern prin care să stabilească și să declanșeze procedura de organizare a alegerilor parțiale, în principal, în localitatea reclamantei de domiciliu - Tănăsoaia, județul Vrancea, precum și, în subsidiar, în toate localitățile în care sunt evidențiate în cea mai recentă situație centralizată emisă de Autoritatea Electorală Permanentă; - obligarea pârâtului Primul-Ministru B., în baza art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, la plata de penalități în cuantum de 1.000 RON pentru fiecare zi de întârziere de la împlinirea termenului legal maximal de 90 de zile în care trebuiau organizate alegerile parțiale; - obligarea pârâților în solidar cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 28 din 06.03.2023: - a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Primul-Ministru B. și, în consecință, a respins acțiunea reclamantei formulată în contradictoriu cu acest pârât; - a respins, ca nefondată, excepția lipsei de interes în ceea ce privește capătul de cerere privind obligarea pârâtului Guvernul României la emiterea, în termen de 10 zile de la data pronunțării hotărârii, a hotărârii de Guvern prin care să stabilească și să declanșeze procedura de organizare a alegerilor parțiale, în principal, în localitatea reclamantei de domiciliu - Tănăsoaia, județul Vrancea; - a admis, în parte, acțiunea reclamantei; - a obligat pârâtul Guvernul României să emită în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a prezentei sentințe o hotărâre de Guvern privind organizarea alegerilor parțiale pentru funcția de primar a comunei Tănăsoaia, județul Vrancea; - a admis excepția lipsei de interes cu privire la celelalte capete de cerere și le-a respins în consecință.

Calea de atac exercitată Împotriva sentinței au declarat recurs pârâții Guvernul României și Ministerul Afacerilor Interne, care au solicitat casarea acesteia și, în urma rejudecării cauzei, respingerea acțiunii reclamantei, ca neîntemeiată. Având în vedere împrejurarea că recurenții au formulat motive de casare comune, instanța va proceda la prezentarea și analizarea acestora în mod grupat. 3.1. În primul motiv de recurs, încadrat în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., recurenții arată că soluția primei instanțe a fost dată cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești. În dezvoltarea acestui motiv de recurs, părțile susțin că instanța nu a ținut seama de faptul că existența condițiilor legale pentru demararea procedurilor necesare exercitării drepturilor electorale este analizată de autoritățile desemnate de legiuitor pentru fiecare caz în parte, iar inițierea și adoptarea hotărârilor solicitate de intimată trebuie să respecte, suplimentar, dispozițiile Legii nr. 115/2015 pentru alegerea autorităților administrației publice locale, pentru modificarea Legii administrației publice locale nr. 215/2001, precum și pentru modificarea și completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali. În concret, este necesar ca, în prealabil, să fie elaborat instrumentul de prezentare și motivare (în cazul hotărârilor de Guvern este vorba despre nota de fundamentare, studiul de impact) care să cuprindă impactul socio-economic, financiare, precum și, după caz, ale aspecte, în funcție de conținutul reglementării (art. 31 din Legea nr. 24/2000, republicată). Mai mult, instanța a eludat faptul că stabilirea datei alegerilor locale parțiale reprezintă o atribuție exclusivă a Guvernului, stabilită prin lege organică, emisă cu respectarea dispozițiilor art. 73 alin. (2) din Constituția României. Astfel, raportat la fluxul continuu al cazurilor de încetare a mandatelor de primar, ceea ce imprimă necesitatea și utilitatea organizării alegerilor parțiale la aceeași dată, stabilirea datei alegerilor se impune a fi decisă cu luarea în considerare a complexității operațiunilor electorale, precum și a costurilor considerabile pe care le implică organizarea separată a alegerilor. Prin urmare, soluționarea pe fond a cererii reclamantei, grefate pe un aparent control de legalitate a refuzului nejustificat, nu aparține instanței de contencios administrativ. Altfel spus, instanța de fond, prin implicarea în rezolvarea unui astfel de raportul de conflict, putea cel mult să constate refuzul nejustificat de îndeplinire a operațiunii administrative ori omisiunea dea răspunde la cerere, iar nu să rezolve conflictul de o manieră care ar presupune substituirea în competențele altor autorități publice. 3.2. În cel de-al doilea motiv de recurs, încadrat în drept în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenții susțin faptul că este greșită soluția pronunțată de prima instanță cu privire la excepția lipsei de interes a intimatei în organizarea alegerilor pentru funcția de primar în localitatea de domiciliu. Pe acest aspect, recurenții arată faptul că intimata nu a probat că ar fi un candidat independent sau un candidat susținut de un partid politic. O altă critică subsumată acestui motiv de casare este aceea că instanța de fond a pronunțat hotărârea cu aplicarea greșită a normelor de drept material și în ceea ce privește fondul cauzei. Recurenții menționează că prerogativa Guvernului României de a stabili data alegerilor este una care decurge chiar din rolul său constituțional de a pune în executare legea. În raport de prevederile art. 160 alin. (11) din Codul Administrativ, cu modificările și completările ulterioare, data organizării alegerilor pentru funcția de primar se stabilește de către Guvern, la propunerea autorităților cu atribuții în organizarea alegerilor, pe baza solicitării prefectului; acestea se organizează în termen de maximum 90 de zile de la expirarea termenului prevăzut la alin. (9) sau de la data pronunțării hotărârii instanței, în condițiile alin. (10). Recurenții susțin că trebuiau avute în vedere de către instanță și dispozițiile art. 10 alin. (1) și (2) din Legea nr. 115/2015, cu modificările și completările ulterioare, în care se menționează că în situația unor alegeri parțiale, organizate în cazurile prevăzute de Legea nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, precum și de Legea nr. 393/2001 privind Statutul aleșilor locali, cu modificările și completările ulterioare, data desfășurării acestora se stabilește prin hotărâre a Guvernului cu cel puțin 35 de zile înaintea votării. În opinia recurenților, atunci când trebuie să analizeze caracterul justificat sau nejustificat al refuzului de rezolvare a unei cereri, instanța de contencios administrativ nu se limitează la un control de legalitate formală, ci trebuie să evalueze conduita autorității din perspectiva scopului legii, printr-o interpretare rațională a acesteia. În atare condiții, instanța de fond trebuia să rețină că nestabilirea datei alegerilor nu s-a făcut în mod nejustificat, cu exces de putere, Guvernul îndeplinindu-și obligațiile privind realizarea drepturilor electorale strict în raport cu atribuțiile și competențele legale în marja de apreciere permisă de legiuitor. Cu alte cuvinte, nu sunt îndeplinite condițiile de oportunitate/legalitate din punct de vedere social, politic, bugetar, care să permită aplicarea dispozițiilor art. 10 alin. (1) și (2) din Legea nr. 115/2015, cu modificările și completările ulterioare. Așadar, în mod eronat, la fundamentarea soluției de admitere a acțiunii, instanța de fond a omis aspectele ce vizau faptul că oportunitatea organizării și desfășurării alegerilor locale parțiale este stabilită în funcție de mai multe elemente care au în vedere complexitatea operațiunilor electorale, fluxul continuu al cazurilor de încetare a mandatelor de primar, utilitatea organizării și desfășurării alegerilor locale parțiale la aceeași dată în toate localitățile care îndeplinesc condițiile prevăzute de lege pentru organizarea acestora, costurile considerabile pe care le implică organizarea separată și frecventă alegerilor locale parțiale.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. Așa cum s-a prezentat la pct. 1 din decizia de față, obiectul acțiunii deduse judecății în contencios administrativ constă în obligarea recurentului Guvernul României la emiterea, în termen de 10 zile de la data pronunțării hotărârii, a hotărârii de Guvern prin care să stabilească și să declanșeze procedura de organizare a alegerilor parțiale, în principal, în localitatea intimatei de domiciliu - Tănăsoaia, județul Vrancea, precum și, în subsidiar, în toate localitățile în care sunt evidențiate astfel de cazuri în cea mai recentă situație centralizată emisă de Autoritatea Electorală Permanentă. Prima instanță a admis acțiunea reclamantei, apreciind că recurentul Guvernul României a omis să adopte actul administrativ cu caracter normativ, în realizarea competențe stabilite de prevederile art. 160 alin. (11) din Codul Administrativ, cu modificările și completările ulterioare. Această pasivitate guvernamentală are un real impact în ceea ce privește structura și activitatea Primăriei Tănăsoaia, județul Vrancea, întrucât atribuțiile primarului sunt exercitate de aproximativ 2 ani de o altă persoană care nu a fost aleasă prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat pentru această funcție și, în consecință, nu exprimă voința cetățenilor comunei respective în exercitarea autorității executive. Totodată, situația de față este de natură să creeze prejudicii intimatei care este împiedicată să fie aleasă în funcția de primar înainte de momentul organizării alegerilor la nivel național. Instanța a precizat că impactul financiar asupra bugetului general și a celui local generate de organizarea anticipată alegerilor pentru funcția de primar nu este de natură să justifice pasivitatea guvernamentală. Înalta Curte nu împărtășește soluția pronunțată de prima instanță și apreciază că sunt fondate motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ. Cu titlu prealabil, instanța de control judiciar, reține că situația de fapt care a condus la promovarea prezentului litigiu, astfel cum a fost descrisă în sentința recurată, este următoarea: Prin Ordinul nr. 548/21.12.2020, comunicat numitului C. la data de 23.12.2020, Prefectul județului Vrancea a constatat, începând cu data de 07.12.2020, încetarea de drept a mandatului de primar exercitat de acesta. Măsura adoptată prin ordin a fost luată în baza dispozițiilor art. 160 alin. (1) lit. d) și f) din Codul Administrativ, cu modificările și completările ulterioare, ca urmare a faptului că, prin sentința penală nr. 107/10.08.2020, definitivă prin decizia penală nr. 1067/07.12.2020 a Curții de Apel Galați, secția Penală, numitul C. a fost condamnat la o pedeapsă privativă de libertate, cu suspendarea executării acestei pedepse. Prin sentința nr. 566/02.12.2021 (definitivă), pronunțată de Tribunalul Vrancea în dosarul nr. x/2021, a fost respinsă, ca neîntemeiată, acțiunea reclamantului C. având ca obiect anularea Ordinul nr. 548/21.12.2020 emis de Prefectul județului Vrancea. Intimata A. a depus la Cancelaria Primul-Ministru cererea înregistrată sub nr. x/22.08.2022 prin care a solicitat demararea procedurilor de organizare a alegerilor parțiale, respectiv identificarea autorităților administrativ-teritoriale în care funcția de primar este vacantă sau în care consiliul local a fost dizolvat, precum și luarea măsurilor în vederea adoptării hotărârii de Guvern privind stabilirea datei alegerilor locale parțiale pentru primarii/consiliile locale în circumscripțiile electorale în care se impune acest lucru. Intimata a primit răspuns la cerere, însă acesta are un conținut lipsit de substanță, întrucât nu precizează pașii pe care Guvernul urmează să îi facă pentru organizarea alegerilor locale parțiale pentru funcția de primar . Prin urmare, instanța de fond a apreciat că este investită să analizeze nesoluționarea în termenul legal a cererii intimatei, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Cu toate acestea, în cadrul aceleași sentințe, prima instanță a arătat faptul că nu este investită să se pronunțe asupra oportunității organizării alegerilor parțiale, ci doar să verifice dacă termenul stabilit printr-o normă juridică cu caracter imperativ, respectiv art. 160 alin. (11) din Codul Administrativ, cu modificările și completările ulterioare, a fost respectat de către Guvernul României. Cu alte cuvinte, instanța s-a considerat investită cu refuzul nejustificat al recurentului Guvernul României de a soluționa cererea intimatei având ca obiect adoptarea hotărârii de Guvern prin care să se stabilească și să se declanșeze procedura de organizare alegerilor locale parțiale. În raport de aspectele anterior prezentate, Înalta Curte consideră că în sentința recurată au fost inserate considerente contradictorii, ceea ce atrage incidența cazului de casare reglementată de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Totodată, Înalta Curte apreciază că prima instanță a încălcat principiul rolului activ al judecătorului, reglementat de dispozițiile art. 22 C. proc. civ., în raport de argumentele ce vor fi prezentate în continuare. Conform alin. (2) din norma anterior indicată: "Judecătorul are îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greșeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor și prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunțării unei hotărâri temeinice și legale. În aplicarea acestei dispoziții normative, prima instanță trebuia să stabilească obiectul acțiunii deduse judecății, respectiv dacă se invocă de către parte nesoluționarea în termenul legal a unei cereri (conform art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004) sau refuzul nejustificat de soluționare a cererii (potrivit art. 2 alin. (1) lit. i) din aceeași lege) și să se pronunțe motivat asupra acestuia. În consecință, Înalta Curte apreciază că este fondat motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. Instanța de control judiciar, va dispune trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, pentru a se asigura părților accesul la dublul grad de jurisdicție, ca garanție a legalității și temeiniciei hotărâre judecătorești ce va fi dată în cauză. Prin urmare, instanța de trimitere urmează să procedeze la stabilirea și analizarea obiectului acțiunii intimatei. În raport cu această soluție, Înalta Curte apreciază că nu se mai impune analizarea criticilor de nelegalitate subsumate motivelor de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 și 8 C. proc. civ., acestea urmând a fi avute în vedere de către instanța de trimitere cu ocazia judecării cauzei.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.