ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2384/2024

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 7 februarie 2023, pe rolul Curții de Apel Craiova – Secția contencios administrativ și fiscal, reclamantul A, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat obligarea pârâtului la plata unei despăgubiri egale cu sumele reținute cu titlu de contribuție la Asigurările Sociale de Sănătate (CASS), în procent de 10% aplicat asupra valorii din pensie care depășește limita de 4.000 lei, respectiv în total suma de 1908 lei (159 lei lunar x 12 luni), sumă reținută cu titlu de CASS din pensie, aferentă perioadei ianuarie - decembrie 2022, sume care vor fi actualizate cu indicele de inflație si cu dobânda legală penalizatoare, începând de la data fiecărei rețineri si până la data restituirii efective.

1.2. La data de 20 februarie 2023, reclamantul A a formulat cerere modificatoare, prin care a arătat că înțelege să cheme în judecată, alăturat pârâtului Guvernul României, și pe pârâții Ministerul Finanțelor Publice, Agenția Națională de Administrare Fiscală („ANAF”), Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova („DGRFP Craiova”), Administrația Județeană a Finanțelor Publice Gorj („AJFP Gorj”) și Casa Județeană de Pensii Gorj („CJP Gorj”) și a completat acțiunea cu solicitarea de obligare a pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentința civilă nr. 144 din 24 aprilie 2023, Curtea de Apel Craiova – Secția contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile (excepția lipsei de obiect a cererii, excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Casa Teritorială de Pensii Gorj, excepțiile lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Finanțelor – Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova – Administrația Județeană a Finanțelor Publice Gorj și a Agenției Naționale de Administrare Fiscală), a admis acțiunea precizată formulată de reclamantul A, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Finanțelor Publice, Agenția Națională de Administrare Fiscală, Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova, Administrația Județeană a Finanțelor Publice Gorj și Casa Județeană de Pensii Gorj, a obligat pârâții la plata despăgubirilor aferente contribuțiilor de 10% CASS actualizate cu inflația și dobânda legală și a obligat pârâții în solidar la 190 lei cheltuieli de judecată în favoarea reclamantului.

3.1. Împotriva sentinței civile nr. 144 din 24 aprilie 2023, pronunțată de Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal, pârâtul Guvernul României a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de obligare a Guvernului României la plata către reclamant a despăgubirilor constând în plata indexării cu rata inflației a sumelor ce urmează a fi restituite conform O.U.G. nr. 4/2023 și a dobânzilor legale aferente sumelor reținute calculate începând cu data reținerii și până la data restituirii efective.

În motivarea recursului, pârâtul susține că prima instanță a dispus în mod greșit în sarcina sa o obligație de plată, atât timp cât Guvernul României nu are capacitate juridică civilă, putând sta în judecată, în calitate de pârât, doar în litigiile de contencios administrativ în care se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă, astfel cum rezultă din prevederile art. 102 și 108 din Constituție. Raporturile juridice la care participă Guvernul României nu pot avea natură civilă, ci doar administrativă, prin aceasta înțelegându-se raporturi care se nasc, se modifică sau se sting prin manifestarea unilaterală de voință a acestui organ al administrației publice centrale, realizate în exercitarea atribuțiilor și competențelor stabilite de lege, cu scopul de a produce efecte juridice. Astfel fiind, Guvernul României, ca organ colegial, nu are capacitate juridică civilă, iar în situația în care ar cădea în pretenții, fiind obligat la plata unor sume de bani către reclamant, titlul executoriu nu va putea fi dus la îndeplinire.

Susține recurentul-pârât că Guvernul României nu are atribuții în calcularea și reținerea din pensii a contribuției de asigurări sociale de sănătate și nu poate fi obligat să plătească despăgubirile solicitate prin acțiune, câtă vreme sumele au fost calculate și reținute de casele teritoriale de pensii sau de casele de pensii sectoriale. Competența restituirii sumelor reținute este dată prin lege, în mod expres, în sarcina caselor de pensii, conform O.U.G. nr. 4/2023, astfel că Guvernul României nu poate fi obligat nici la restituirea sumelor reținute, nici a accesoriilor constând în actualizarea cu rata inflației și dobânda legală, în condițiile în care, potrivit art. 1 alin. (4) din O.G. nr. 13/2011, debitorului obligației bănești principale îi revine și sarcina îndeplinirii obligației subsecvente.

Mai învederează recurentul-pârât că, odată cu intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 4/2023, cererea reclamantului este lipsită de interesul susținerii sale, care, conform art. 32 alin. (1) C. proc. civ., trebuie să îndeplinească cerința de a fi actual atât la data promovării, cât și pe parcursul soluționării acțiunii.

Cererea este lipsită și de obiect, câtă vreme intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 4/2023 transpune obligația dispusă în sarcina pârâtului prin titlul executoriu, neputându-se susține că solicitarea de către reclamant a penalităților ar mai avea obiect.

3.2. Pârâtul Ministerul Finanțelor și pârâta DGRFP Craiova au declarat recurs împotriva sentinței civile nr. 144 din 24 aprilie 2023, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și respingerea acțiunii față de pârâții Ministerul Finanțelor, DGRFP Craiova și AJFP Gorj.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., susțin recurenții că, deși a obligat toți pârâții la plata despăgubirilor, prima instanță nu a motivat considerentele avute în vedere când a reținut obligația de a-l despăgubi pe reclamant în sarcina Ministerului Finanțelor, ANAF, DGRFP Craiova și AJFP Gorj. Pentru angajarea răspunderii patrimoniale a Statului Român, prin organele fiscale, este necesară îndeplinirea cumulativă a condițiilor deduse din prevederile art. 1349 și art. 1357 C. civ., în corelație cu normele contenciosului administrativ, respectiv existența unei fapte ilicite, producerea unui prejudiciu, dovada legăturii de cauzalitate între fapta ilicită și prejudiciul suferit. În cauză, declararea neconstituționalității O.U.G. nr. 130/2021 nu reprezintă un temei pentru angajarea răspunderii patrimoniale a statului român, adoptarea ordonanței de urgență neputând fi calificată drept faptă ilicită, ci reprezintă exercitarea dreptului constituțional al Guvernului, în temeiul art. 115 alin. (4) din Constituție, manifestat în marja de apreciere, în realizare a politicii fiscale a statului în domeniul asigurărilor sociale. Dreptul de apreciere a fost manifestat cu bună-credință și a vizat toate categoriile de pensii, iar aplicarea actelor normative reprezentate de ordonanțele Guvernului nu conduce la crearea de prejudicii, ci doar se asigură respectarea legii în vigoare.

Arată recurenții-pârâți că decizia Curții Constituționale nr. 650/2022 este general obligatorie și are putere numai pentru viitor, iar la data efectuării reținerilor din pensie cu titlu de CASS, O.U.G. nr. 130/2021 era în vigoare, producând efectele pentru care a fost emisă. Prin urmare, contrar celor reținute de instanța de fond, decizia de neconstituționalitate nu poate sta la baza obligării Ministerului Finanțelor și organelor subordonate acestuia în sensul celor solicitate de reclamant.

Din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenții-pârâți invocă greșita respingere a excepției lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Finanțelor, DGRFP Craiova și AJFP Gorj. Susțin că instanța de fond a aplicat greșit prevederile art. 265 alin. (2) din Legea nr. 95/2006, câtă vreme pârâții Ministerul Finanțelor, ANAF și organele fiscale subordonate acestuia au atribuții doar în ceea ce privește colectarea și administrarea creanțelor fiscale datorate bugetului de stat, iar reclamantul solicită restituirea sumelor reținute cu titlu de contribuții la asigurările sociale de sănătate.

Totodată, arată recurenții, raportat la obiectul acțiunii, Ministerul Finanțelor nu are calitatea de emitent al O.U.G. nr. 130/2021, nu a emis niciun act a cărui anulare se cere, astfel că raporturile juridice nu s-au creat între reclamant și minister, conform art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004. Din cererea de chemare în judecată rezultă că se solicită despăgubiri ca urmare a emiterii O.U.G. nr. 130/2021 de către Guvernul României și nu rezultă care este actul administrativ emis de Ministerul Finanțelor care să fi produs reclamantului o vătămare într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, astfel că Ministerul Finanțelor nu are calitate procesuală pasivă în cauză.

Printr-un alt rând de critici, recurenții-pârâți susțin greșita reținere a prezumției de culpă procesuală a pârâtului Ministerul Finanțelor fără argumentarea îndeplinirii cumulative a condițiilor prevăzute de art. 1357 C. civ. Instanța de fond nu a arătat care este fapta ilicită săvârșită cu vinovăție de Ministerul Finanțelor, iar cu privire la existența și dovedirea prejudiciului, reclamantul nu a dovedit în concret producerea acestuia, respectiv nu a administrat un probatoriu serios, sens în care cererea sa apare ca fiind și lipsită de interes, nefiind suficientă simpla afirmație cu privire la calitatea de pensionar afectat de aplicarea O.U.G. nr. 130/2021. Mai mult, la data efectuării reținerilor din pensie de către casa teritorială de pensii, O.U.G. nr. 130/2021 era în vigoare, astfel că în mod legal au fost luate măsurile de punere în executare, declararea neconstituționalității sale producând efecte doar pentru viitor. Trebuie reținut și că Statul Român, prin Ministerul Finanțelor, nu are atribuții și competențe în stabilirea și acordarea pensiilor și nici obligația de reparare a prejudiciului referitor la eventuale rețineri din pensie.

Susțin că în mod greșit s-a reținut de către instanța de fond că pârâții nu au făcut dovada reparării prejudiciului produs reclamantului, respectiv că intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 4/2023 nu împiedică exercitarea acțiunii de față. Acest act normativ a fost adoptat în considerarea deciziei Curții Constituționale nr. 650/2022, stabilind măsuri de restituire a sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate. Prin intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 4/2023, cererea reclamantului nu are nici interes și nici obiect, casele de pensii teritoriale și sectoriale având sarcina restituirii sumelor reținute cu titlu de CASS, pretinse și prin cererea de chemare în judecată. Cum competența restituirii sumelor revine caselor de pensii, Statul Român prin Ministerul Finanțelor nu are atribuții și nu poate fi obligat la plata dobânzilor penalizatoare și/sau a diferențelor de sume rezultate din actualizarea sumei datorate în raport cu indicele de inflație.

Printr-un ultim motiv de recurs, se afirmă greșita obligare a pârâților la plata în solidar a cheltuielilor de judecată în sumă de 190 lei, recurenții apreciind, în esență, că nu erau îndeplinite condițiile prevăzute de lege pentru admiterea cererii accesorii a reclamantului.

3.3. Împotriva sentinței civile nr. 144 din 24 aprilie 2023 a declarat recurs și pârâta ANAF, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, respingerea cererii ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

În motivarea recursului, pârâta ANAF susține că sentința atacată a fost pronunțată cu greșita interpretare a dispozițiilor art. 10 alin. (1) și (4) din O.U.G. nr. 74/2013, art. 13 alin. (1) din H.G. nr. 520/2013, art. 1 pct. 2, 30 și 31 C. proc. fisc., art. 29 și 30, art. 153 alin. (1) lit. f și art. 169 C. fisc., invocate în susținerea lipsei calității sale procesuale pasive. Din aceste texte de lege rezultă că ANAF nu administrează contribuabilii, competența revenind organului fiscal teritorial din cadrul ANAF în a cărui rază teritorială se află domiciliul fiscal al contribuabilului, instituție cu personalitate juridică distinctă de Agenție.

Totodată, arată recurenta-pârâtă ANAF că nu are competențe în gestionarea sumelor din fondul de asigurări de sănătate, iar reținerea sumelor pretinse de reclamant s-a făcut de către casa de pensii, ulterior sumele fiind transferate către Casa Națională de Asigurări de Sănătate.

Ca urmare a lipsei calității sale procesuale pasive, consideră recurenta-pârâtă că este nelegală și dispoziția de obligare a sa la plata cheltuielilor de judecată.

3.4. Pârâta AJFP Gorj a declarat recurs împotriva aceleiași sentințe, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea excepției lipsei calității sale procesuale pasive și respingerea acțiunii în consecință.

În opinia recurentei-pârâte, instanța de fond a reținut calitatea procesuală a AJFP Gorj fără a observa că raportul juridic de drept material are ca părți Casa Națională de Pensii prin structura teritorială Gorj și reclamantul A, astfel că și raportul juridic procesual se derulează tot între aceste părți, AJFP Gorj nefiind implicată în procesul de calcul, reținere și virare a CASS. Susține că întreaga motivare a instanței de fond s-a bazat pe incidența în speță a deciziei Curții Constituționale nr. 650/2022, fără a se raporta la prevederile O.U.G. nr. 4/2023, care dispune restituirea sumelor reținute din pensie cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate din oficiu de către Casa Națională de Pensii, prin casele teritoriale de pensii, precum și de casele sectoriale de pensii.

Mai susține recurenta-pârâtă că obligarea sa la plata cheltuielilor de judecată este greșită, câtă vreme nu se află în culpă procesuală.

3.5. Împotriva sentinței civile nr. 144 din 24 aprilie 2023 a declarat recurs și pârâta Casa Județeană de Pensii Gorj, solicitând respingerea acțiunii ca rămasă fără obiect față de CJP Gorj.

Recurenta-pârâtă susține că, prin adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, cererea reclamantului a rămas fără obiect cu privire la plata despăgubirilor reprezentate de contribuțiile la asigurările sociale de sănătate. CJP Gorj a pus în aplicare acest act normativ și a procedat la acordarea în tranșe a sumelor reținute, urmând a continua virarea acestora.

Recurenta-pârâtă critică și soluția de obligare la plata despăgubirilor aferente contribuțiilor, cu indicele inflației și dobânda legală, apreciind că nu are nicio culpă în aplicarea dispozițiilor O.U.G. nr. 130/2021. Instanța de fond a interpretat greșit prevederile art. 1530 C. civ., despăgubirile acordate ca urmare a deciziei Curții Constituționale neputând reprezenta un prejudiciu în sensul acestui text de lege. În consecință, este greșită și soluția de obligare a CJP Gorj la plata cheltuielilor de judecată.

În dosarul Înaltei Curți nu a fost depusă întâmpinare față de recursurile declarate de pârâți.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința atacată, în raport de criticile de nelegalitate formulate, Înalta Curte constată că recursurile declarate de pârâți sunt fondate, în următoarele limite și pentru următoarele considerente:

Prealabil examinării recursurilor, Înalta Curte constată că, deși pârâții Ministerul Finanțelor și DGRFP Craiova au întemeiat recursul comun pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C. proc. civ., totuși criticile expuse se circumscriu doar prevederilor pct. 8 al textului de lege amintit.

Astfel, subsumat art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., caz de casare care vizează situația când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, recurenții-pârâți au susținut nemotivarea soluției în ceea ce privește obligarea acestora la plata despăgubirilor, din perspectiva neîndeplinirii condițiilor atragerii răspunderii patrimoniale. Or, din lecturarea sentinței atacate rezultă că, deși considerentele expuse sunt succinte, nu se poate susține nici lipsa motivării soluției și nici caracterul insuficient al acesteia, chiar dacă motivele pentru care pârâții au fost obligați la plata despăgubirilor au fost prezentate în cadrul unor considerente comune, aplicabile deopotrivă fiecărui pârât în cauză, iar nu prin raportare punctuală la fiecare autoritate chemată în judecată. Aceste considerente se completează cu cele expuse în soluționarea excepțiilor lipsei calității procesuale pasive a pârâților Ministerul Finanțelor, DGRFP Craiova, AJFP Gorj și ANAF, prin care instanța de fond a constatat, raportat la atribuțiile legale reflectate în textele de lege citate în sentință, că fiecare pârât poate fi obligat la plata de despăgubiri pentru prejudiciul pretins de reclamant.

Pe de altă parte, critica invocată de recurenții-pârâți ca reprezentând motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., referitoare la analiza pretins eronată a condițiilor răspunderii civile delictuale, privește modalitatea de aplicare în speță a prevederilor art. 1349 și art. 1357 C. civ., vizând, așadar, cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitor la încălcarea normelor de drept material incidente cauzei, urmând a fi analizate din această perspectivă.

În continuare, Înalta Curte reține că reclamantul A a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o acțiune formulată în condițiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Finanțelor Publice, Agenția Națională de Administrare Fiscală, Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova, Administrația Județeană a Finanțelor Publice Gorj și Casa Județeană de Pensii Gorj, repararea prejudiciului cauzat prin punerea în aplicare, începând cu data de 1 ianuarie 2022, a dispozițiilor art. XXIV pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021, prin care s-a introdus în Codul fiscal o nouă contribuție, constând în asigurări sociale de sănătate datorate de persoanele fizice care realizează venituri din pensii pentru partea care depășește suma lunară de 4.000 lei. Mai exact, reclamantul a solicitat obligarea pârâților la plata despăgubirilor constând în sumele reținute începând cu luna ianuarie 2022 din pensia reclamantului, cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, actualizate cu indicele de inflație și dobânda legală penalizatoare.

Prin sentința recurată, Curtea de Apel Craiova – Secția de contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile lipsei calității procesuale pasive a pârâților Ministerul Finanțelor Publice, Agenția Națională de Administrare Fiscală, Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova, Administrația Județeană a Finanțelor Publice Gorj și Casa Județeană de Pensii Gorj și a obligat toți pârâții la plata despăgubirilor aferente contribuțiilor de 10% CASS actualizate cu inflația și dobânda legală.

Înalta Curte constată că o problemă esențială în prezenta cauză o reprezintă calitatea procesuală pasivă a pârâților chemați în judecată, instanța de fond constatând că toate autoritățile pârâte justifică participarea în proces, soluție care a fost contestată în toate recursurile deduse judecății. Astfel, s-au conturat două poziții procesuale diferite ale pârâților și anume, pe de-o parte, poziția Guvernului României, care a susținut că doar casa teritorială de pensii poate fi obligată la plata despăgubirilor solicitate de reclamant, iar, pe de altă parte, poziția celorlalți pârâți – Ministerul Finanțelor, DGRFP Craiova, AJFP Gorj, ANAF și Casa Județeană de Pensii Gorj, care au opinat în sensul că numai pârâtul Guvernul României are calitate procesuală în raport de obiectul cererii și temeiul de drept al acesteia.

Potrivit art. 488 alin. (1) C. proc. civ. (Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată) „Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.”; totodată, potrivit art. 483 C. proc. civ. „(3) Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. (4) În cazurile anume prevăzute de lege, recursul se soluționează de către instanța ierarhic superioară celei care a pronunțat hotărârea atacată. Dispozițiile alin. (3) se aplică în mod corespunzător.” [s.n.].

Din interpretarea dispozițiilor citate în precedent, Înalta Curte reține că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformității sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoașterea posibilității părții interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate, iar nu și de netemeinicie.

Punctual, prin decizia Curții Constituționale nr. 650/15.12.2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 1262/28.12.2022, s-a admis excepția de neconstituționalitate a art. XXIV pct.11 [cu referire la art. 153 alin. (1) lit. f2 C. fisc.], pct. 12 [cu referire la art. 154 alin. (1) lit. h C. fisc. sintagma „de până la suma de 4.000 lei lunar inclusiv”], pct. 13 [cu referire la art. 155 alin. (1) pct. a1) C. fisc.], pct. 14 [cu referire la sintagma „venituri din pensii” din cuprinsul titlului secțiunii a 3-a capitolul III al titlului V „Contribuții sociale obligatorii” C. fisc.], pct. 16 [cu referire la art. 1573 C. fisc.], pct. 17 [cu referire la sintagma „precum și al veniturilor din pensii” din cuprinsul titlului secțiunii a 4-a capitolul III al titlului V „Contribuții sociale obligatorii” C. fisc.], pct. 18 [cu referire la art. 168 alin. (1) în privința trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f2 alin. (5) în privința trimiterii la art. 1573 și alin. (7) ind.1 C. fisc.] și pct. 19 [cu referire la alin. (1) lit. a în privința trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f2 C. fisc.] și art. XXV alin. (1) lit. c [cu referire la pct. 12, 13, 16, 18 în privința alineatelor (1) și (5) ale art. 168 C. fisc. și pct. 19] din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, dispozițiile mai sus menționate fiind declarate neconstituționale.

În esență, instanța de contencios constituțional a reținut că O.U.G. nr. 130/2021 a diminuat cuantumul pensiei prin instituirea unei contribuții la bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate; or, prin ordonanță de urgență nu se poate diminua cuantumul pensiei, nici prin instituirea de impozite, nici prin instituirea de alte contribuții, pentru că o asemenea măsură conduce la o afectare a dreptului la pensie prevăzut de art. 47 alin. (2) din Constituție, fiind astfel contrară art. 115 alin. (6) din Constituție, care interzice afectarea drepturilor și libertăților fundamentale prin ordonanțe de urgență.

Drept urmare, în Monitorul Oficial din data de 17.02.2023 a fost publicată O.U.G. nr. 4/2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuții de asigurări sociale de sănătate, act normativ ce reglementează modalitatea de restituire a CASS reținute pensionarilor cu venituri peste 4.000 de lei în temeiul prevederilor O.U.G. nr. 130/2021, declarate neconstituționale.

Potrivit art. 1 din O.U.G. nr. 4/2023, ,,(1) Sumele reținute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice, cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv, se restituie lunar în perioada 1 martie 2023 - 28 februarie 2024, după recalcularea venitului impozabil corespunzător lunilor pentru care se efectuează restituirea, în conformitate cu prevederile Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare, și reținerea diferențelor de impozit pe venit datorate. (2) Diferențele de impozit pe venit se calculează separat față de impozitul aferent drepturilor lunii curente, se rețin la data efectuării plății sumelor prevăzute la alin. (1) se plătesc și se declară până la data de 25 inclusiv a lunii următoare celei în care se face plata, prin depunerea declarației privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate. (3) Dispozițiile alin. (1) și (2) se aplică în mod corespunzător și sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate din pensiile private, respectiv pensiile facultative, pentru partea care depășește suma lunară de 4.000 de lei. (4) Procedura de plată eșalonată prevăzută la alin. (1) se aplică și în ceea ce privește plata sumelor prevăzute prin hotărâri judecătorești devenite executorii în perioada 28 decembrie 2022 - 1 martie 2023”.

Înalta Curte mai reține și prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu denumirea marginală „Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului”, care conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe considerate neconstituționale sau declarate ca atare posibilitatea promovării unei acțiuni în contencios administrativ, care potrivit alin. (5) „poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative”.

În acest context legislativ, Înalta Curte constată că recurenții-pârâți Ministerul Finanțelor, DGRFP Craiova, AJFP Gorj, ANAF și Casa Județeană de Pensii Gorj nu justifică o calitate procesuală pasivă în proces.

În acest sens, Înalta Curte are în vedere că acțiunea de față are ca obiect, în condițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanța declarată neconstituțională. Or, asemenea despăgubiri nu pot fi solicitate decât de la autorul faptei ilicite, emitent al ordonanței neconstituționale care a prejudiciat în mod direct reclamantul, respectiv Guvernul României.

Faptul că reținerile din pensie păgubitoare pentru reclamant au fost efectuate de Casa Județeană de Pensii Gorj nu îi conferă părții pârâte în discuție calitate procesuală pasivă în condițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004 pentru despăgubirile corespunzătoare prejudiciilor cauzate prin ordonanța declarată neconstituțională. Acțiunea de față nu are ca obiect plata pensiei ori a unor drepturi de pensie, pentru ca raportul juridic litigios să fie legat între reclamant și această pârâtă, referitor la atribuțiile conferite acesteia de lege, ci, așa cum s-a arătat, vizează despăgubiri pentru prejudicii cauzate printr-o ordonanță declarată neconstituțională, fapta ilicită, temei al angajării răspunderii, constând în emiterea respectivei ordonanțe de către Guvern, în timp ce casele de pensii au efectuat operațiuni materiale de aducere a acesteia la îndeplinire.

Nici faptul că prin O.U.G. nr. 4/2023 se prevede că restituirea sumelor reținute în temeiul ordonanței declarate neconstituționale se face prin intermediul acelorași case de pensii nu este de natură a fi conferit în proces calitate procesuală pasivă Casei Județene de Pensii Gorj, cu atât mai mult cu cât obiectul nu poartă asupra executării obligațiilor instituite prin actul normativ menționat.

Cât privește calitatea procesuală a pârâților Ministerul Finanțelor, DGRFP Craiova, AJFP Gorj și ANAF, Înalta Curte constată că sumele solicitate spre restituire de reclamant (atât principal, cât și accesoriu) reprezintă despăgubiri pretinse în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004, iar nu contribuții de asigurări sociale de sănătate a căror administrare cade în sarcina organului fiscal central/teritorial ori creanțe fiscale calculate ca urmare a emiterii unor acte administrativ fiscale de impunere, în condițiile Codului fiscal. Împrejurarea că prejudiciul produs reclamantului a fost determinat de reținerea din pensie a unor sume cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, iar despăgubirile solicitate sunt echivalente ale valorii cumulate ale acestor rețineri (la care se adaugă indexarea cu rata inflației și dobânda legală) nu modifică obiectul cererii de chemare în judecată și nici temeiul de drept al acesteia, în raport de care se stabilește și cadrul procesual pasiv.

Înalta Curte subliniază așadar că, raportat la obiectul pe care îl pot avea acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului, definit la art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, calitatea procesuală pasivă revine în mod exclusiv Guvernului României atunci când se solicită repararea unor prejudicii cauzate în mod direct prin ordonanța (de urgență) declarată neconstituțională, astfel de acțiuni fiind admisibile potrivit legii când vizează plata unor despăgubiri.

De asemenea, Curtea subliniază că art. 9 din Legea nr. 554/2004 reprezintă o normă cu caracter special în materia contenciosului administrativ, constituind o reflectare la nivelul legii organice a normei constituționale de la art. 126 alin. (6) teza finală din Constituția României, text potrivit căruia „Instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale.”.

Ca regulă generală, art. 2 alin. (1) lit. f din Legea nr. 554/2004 definește contenciosul administrativ ca fiind „activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim”.

În acest context, art. 9 din Legea nr. 554/2004 reglementează o categorie specială de acțiuni formulate în materia contenciosului administrativ, anume vizând „(i) acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, (ii) anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, (iii) obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative.” (alin. (5)

Se observă că, dintre acțiunile enumerate de textul legal anterior menționat, doar acelea referitoare la (ii) anularea actelor administrative ori (iii) obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative se circumscriu definiției de la art. 2 alin. (1) lit. f din Legea nr. 554/2004.

În schimb, acțiunea în (i) acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțele Guvernului prezintă un caracter atipic, putând fi formulată pe cale principală, deși în materia contenciosului administrativ, ca regulă generală, pretențiile bănești prezintă un caracter accesoriu sau subsidiar cererii în controlul de legalitate exercitat asupra unui act administrativ tipic sau asimilat.

Conchizând, Înalta Curte constată faptul că acțiunea în discuție, privind acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțele Guvernului, are atât un caracter atipic în materia contenciosului administrativ, cât și specificul unei reglementări speciale, ceea ce implică o aplicare / interpretare a sa strictă, limitativă.

În aceste condiții, din moment ce premisa de formulare a acțiunii o reprezintă „acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțele Guvernului”, admisibilitatea unei astfel de acțiuni în pretenții, formulată potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004, este limitată la cereri îndreptate împotriva Guvernului României, autoritate publică centrală de la care provine ordonanța sau ordonanța de urgență (pretins) vătămătoare, fără a fi permisă exercitarea sa în contradictoriu cu alte subiecte de drept public sau privat, care prin aplicarea unei ordonanțe / ordonanțe de urgență a Guvernului, ce ar fi neconstituțională, au prejudiciat partea reclamantă.

În acest din urmă caz, persoanei interesate îi revine să recurgă la acțiunea de drept comun / dreptul muncii / asigurărilor sociale / contencios administrativ etc. prevăzută de lege în raport de obiectul cererii de chemare în judecată, natura juridică a raportului litigios și calitatea părților, cadru procesual în care va putea formula o excepție de neconstituționalitate în condițiile art. 29 din Legea nr. 47/1992, în măsura în care apreciază că reglementarea legală aplicată în raportul juridic respectiv ar fi afectată de vicii de constituționalitate.

În consecință, Înalta Curte constată că soluția primei instanțe, de respingere a excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâților Ministerul Finanțelor, DGRFP Craiova, AJFP Gorj, ANAF și CJP Gorj, cu consecința obligării lor, alături de pârâtul Guvernul României, la plata despăgubirilor pretinse de reclamantul A ca urmare a emiterii O.U.G. nr. 130/2021, a fost dată cu greșita aplicare a prevederilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, sens în care, fiind incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8, raportat la art. 496 din același cod, se impune reformarea sentinței recurate, în sensul admiterii excepției lipsei calității procesuale pasive a acestor pârâți și respingerii în consecință a acțiunii formulate în contradictoriu cu aceștia, pentru lipsa calității procesuale pasive.

Pentru același raționament argumentativ înfățișat anterior, Înalta Curte constată că sunt nefondate susținerile recurentului-pârât Guvernul României, referitoare la lipsa calității sale procesuale pasive.

Înalta Curte constată că una dintre condițiile de exercițiu ale acțiunii în justiție este calitatea procesuală, ce presupune existența unei identități între persoana reclamantului și persoana care este titular al dreptului în raportul juridic dedus judecății – calitate procesuală activă, și, pe de altă parte, între persoana pârâtului și cel obligat în baza aceluiași raport juridic – calitate procesuală pasivă. Astfel, conform art. 36 C. proc. civ., calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părți și subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecății, în timp ce existența sau inexistența drepturilor și a obligațiilor afirmate constituie o chestiune de fond.

În speță, față de cauza juridică a acțiunii și față de dispozițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în temeiul cărora au fost solicitate despăgubirile ce fac obiectul cauzei de față, Înalta Curte constată că există identitate între debitorul raportului juridic dedus judecății și Guvernul României, astfel că acesta din urmă justifică o calitate procesuală pasivă în proces, în condițiile în care este emitentul actului vătămător, respectiv al ordonanței de urgență declarate neconstituțională în parte.

În ceea ce privește pretinsa lipsă a capacității juridice civile, recurentul Guvernul României a susținut, în esență, că nu poate sta în judecată, în calitate de pârât, decât în litigii de drept administrativ în care se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă.

Înalta Curte constată că prezentul litigiu este unul de natura contenciosului administrativ, despăgubirile fiind cerute de reclamant în temeiul art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe considerate neconstituționale sau declarate ca atare să solicite acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului.

Cum pretențiile reclamantului nu au natură civilă, ci vizează acoperirea prejudiciului suferit ca urmare a vătămării produse prin emiterea de către Guvernul României a unei ordonanțe de urgență declarate neconstituționale, Înalta Curte constată că acest pârât nu a fost chemat în judecată în virtutea invocatei capacități de drept civil, ci în considerarea capacității de drept administrativ ce-i revine în calitate de autoritate emitentă a actului vătămător.

În consecință, în raport de obiectul cauzei deduse judecății, întemeiat pe prevederile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, criticile vizând lipsa calității procesuale pasive și a capacității juridice civile a pârâtului Guvernul României vor fi respinse, ca nefondate.

Cu toate acestea, în ceea ce privește obligarea pârâtului Guvernul României la plata către reclamantul A a unei despăgubiri egale cu sumele reținute cu titlu de contribuție de asigurări sociale de sănătate în temeiul art. XXIV pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021, începând cu data primei rețineri și până la încetarea acesteia, Înalta Curte constată că această cerere a rămas fără interes.

Astfel, se constată că prin intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 4/2023, care prevede că sumele reținute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice, cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv, se restituie lunar în perioada 1 martie 2023-28 februarie 2024 și că restituirea sumelor se face, din oficiu, de către Casa Națională de Pensii Publice, prin casele teritoriale de pensii, precum și de către casele de pensii sectoriale și de către entitățile care plătesc venituri din pensii, casele de pensii au demarat procedura de restituire, conform acestei odonanțe. A se încadrează în situațiile de restituire vizate de actul normativ amintit, perspectivă din care condiția interesului procesual nu se mai verifică. Potrivit art. 33 C. proc. civ. „interesul trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut și actual”. Deși justificarea condiției interesului judiciar vizează, în principal, momentul sesizării instanței, această condiție trebuie să subziste pe tot parcursul judecății, în caz contrar nemaiputându-se vorbi despre caracterul „actual” al acestuia.

Cum legiuitorul a recunoscut îndreptățirea reclamantului la restituirea sumelor reținute din pensie cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, Înalta Curte constată că nu se mai justifică interesul reclamantului în promovarea petitului prin care a solicitat obligarea pârâtului Guvernul României la plata despăgubirilor constând în plata unor sume egale cu sumele reținute începând cu luna ianuarie 2022, rețineri făcute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate.

În consecință, constatând că soluția de obligare a pârâtului Guvernul României la plata despăgubirilor aferente sumelor reținute cu titlu de CASS este dată cu greșita aplicare a art. 33 C. proc. civ., raportat la dispozițiile O.U.G. nr. 4/2023, fiind incidente prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va casa și această soluție a sentinței și, în rejudecare, va respinge petitul privind debitul principal ca rămas fără interes.

Înalta Curte reține, așadar, că pretențiile rămase în litigiu, după adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, vizează doar despăgubirile solicitate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004 sub forma dobânzii legale și a actualizării sumelor restituite cu indicele de inflație. În raport cu acestea, pârâții Ministerul Finanțelor, DGRFP Craiova, AJFP Gorj, ANAF și CJP Gorj nu au calitate procesuală pasivă, în condițiile în care răspunderea pentru despăgubirile solicitate, cauzate intimatului-reclamant prin adoptarea O.U.G. nr. 130/2021, declarată ulterior neconstituțională, aparține emitentului, în speță Guvernului României, iar această răspundere privește atât debitul principal, cât și accesoriile acestuia. De altfel, Înalta Curte a constatat anterior lipsa calității procesuale pasive a acestor pârâți cu privire la debitul principal, astfel că răspunderea lor nu poate fi antrenată nici pentru pretențiile accesorii.

Nu poate fi primită critica Guvernului României potrivit căreia, prin adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, cererea pendinte a rămas fără obiect, câtă vreme prin această ordonanță s-a dispus doar restituirea sumelor reținute, actul normativ neavând în vedere asigurarea unei reparații integrale a prejudiciului, reprezentat nu numai de pierderea efectivă (damnum emergens), ci și de beneficiul nerealizat (lucrum cessans), constând în dobânda legală, la care se adaugă actualizarea cu rata inflanției, pentru conservarea valorii reale a obligațiilor bănești.

Câtă vreme pârâtul Guvernul României nu a reglementat o modalitate de restituire a sumelor reținute care să cuprindă și actualizarea cu rata inflației și acordarea dobânzii legale de la data reținerii nelegale și până la restituirea integrală, reparația prejudiciului nu este integrală, așa cum impun prevederile art. 1381 art. 1385 art. 1531 art. 1535 C. civ. și O.G. nr. 13/2011.

În consecință, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile pârâtului Guvernul României, referitoare la obligarea sa la plata accesoriilor, menținând, astfel, soluția primei instanțe.

Raportat la caracterul fondat al criticilor de nelegalitate, valorificate de instanța de recurs, cu privire la lipsa calității procesuale pasive a pârâților Agenția Națională de Administrare Fiscală, Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova, Administrația Județeană a Finanțelor Publice Gorj și Casa Județeană de Pensii Gorj, Înalta Curte constată că se impune și reformarea soluției din sentință referitoare la obligația solidară de plată a cheltuielilor de judecată, aceasta urmând a fi restrânsă doar la persoana pârâtului Guvernul României, singura autoritate care justifică participarea în proces, respectiv al cărei act a determinat prejudiciul a cărui reparație se solicită în condițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004. Cum Înalta Curte a constatat, în considerentele prezentei decizii, că Guvernul României este singura parte obligată la plata despăgubirilor ce fac obiectul litigiului, atunci și obligația accesorie de plată a cheltuielilor de judecată revine, în condițiile art. 453 C. proc. civ., doar acestui pârât, ca parte care a pierdut procesul.

În consecință, față de considerentele anterior expuse, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile declarate de recurenții-pârâți Guvernul României, Ministerul Finanțelor, Agenția Națională de Administrare Fiscală, Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova, Administrația Județeană a Finanțelor Publice Gorj și Casa Județeană de Pensii Gorj împotriva sentinței pronunțate de Curtea de Apel Craiova – Secția de contencios administrativ și fiscal, va casa în parte sentința recurată și, rejudecând: va admite excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Ministerul Finanțelor, Agenția Națională de Administrare Fiscală, Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova, Administrația Județeană a Finanțelor Publice Gorj și Casa Județeană de Pensii Gorj, respingând în consecință acțiunea față de acești pârâți; va respinge capătul de cerere privind obligarea pârâtului Guvernul României la plata către reclamantul A a unei despăgubiri egale cu sumele reținute cu titlu de contribuție de asigurări sociale de sănătate în temeiul art. XXIV pct.13 din O.U.G. 130/2021, începând cu data primei rețineri și până la încetarea acesteia, ca rămas fără interes; va menține sentința recurată în ceea ce privește soluția de obligare a pârâtului Guvernul României la plata cu titlu de despăgubiri a dobânzii legale și a actualizării cu indicele de inflație, aferente sumelor ce se restituie în condițiile O.U.G. nr. 4/2023, precum și soluția de obligare la plata cheltuielilor de judecată doar în sarcina pârâtului Guvernul României.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E :

Admite recursurile declarate de pârâții Guvernul României, Ministerul Finanțelor, Agenția Națională de Administrare Fiscală, Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova, Administrația Județeană a Finanțelor Publice Gorj și Casa Județeană de Pensii Gorj împotriva sentinței civile nr. 144 din 24 aprilie 2023, pronunțată de Curtea de Apel Craiova – Secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează în parte sentința recurată și, rejudecând:

Admite excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Ministerul Finanțelor, Agenția Națională de Administrare Fiscală, Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova, Administrația Județeană a Finanțelor Publice Gorj și Casa Județeană de Pensii Gorj.

Respinge acțiunea formulată de reclamantul A, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor, Agenția Națională de Administrare Fiscală, Direcția Generală Regională a Finanțelor Publice Craiova, Administrația Județeană a Finanțelor Publice Gorj și Casa Județeană de Pensii Gorj, ca fiind formulată împotriva unor persoane lipsite de calitate procesuală pasivă.

Respinge capătul de cerere privind obligarea pârâtului Guvernul României la plata către reclamantul A a unei despăgubiri egale cu sumele reținute cu titlu de contribuție de asigurări sociale de sănătate în temeiul art. XXIV pct. 13 din O.U.G. 130/2021, începând cu data primei rețineri și până la încetarea acesteia, ca rămas fără interes.

Menține sentința recurată în ceea ce privește soluția de obligare a pârâtului Guvernul României la plata cu titlu de despăgubiri a dobânzii legale și a actualizării cu indicele de inflație, aferente sumelor ce se restituie în condițiile O.U.G. nr. 4/2023, precum și soluția de obligare la plata cheltuielilor de judecată doar în sarcina pârâtului Guvernul României.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 24 aprilie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței.