ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 733/2025

Ședința publică din data de 13 februarie 2025

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal la data de 20.05.2024 sub nr. x/2024, reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România, solicitând instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța să dispună obligarea pârâților la asigurarea către reclamant, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100%, fără contribuție personală, a medicamentului Bevacizumab (denumire comercială Avastin), până la soluționarea definitivă a dosarului de fond aflat pe rolul Curții de Apel Brașov, iar în temeiul art. 997 alin. (3) din C. proc. civ., reclamantul a solicitat ca executarea ordonanței să se dacă fără somație sau fără trecerea unui termen.

Prin sentința civilă nr. 73 din 6 iunie 2024 pronunțată de Curtea de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal a fost respinsă excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate.

A fost respinsă excepția autorității de lucru judecat, invocată de pârâtul Ministerul Sănătății.

A fost respinsă excepția inadmisibilității acțiunii, invocată de pârâții Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate.

Au fost respinse excepția lipsei de interes și excepția rămânerii fără obiect a cererii, invocate de pârâtul Guvernul României prin întâmpinare.

A fost admisă cererea de ordonanță președințială formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate.

Au fost obligați pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate să asigure reclamantului A. medicamentul Bevacizumab (denumire comercială Avastin), pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100 % (fără contribuție personală), în doza și pe durată prescrisă de medic, până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2024 aflat pe rolul Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal.

A fost admisă excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România și, în consecință, a fost respinsă acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România, ca fiind formulată împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond au formulat recurs pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate.

3.1 Pârâtul Guvernul României a declarat recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea acestuia, casarea sentinței civile, iar în rejudecare admiterea excepției lipsei calității sale procesuale pasive, excepției inadmisibilității acțiunii, iar pe fond respingerea cererii ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, a arătat că, în mod vădit nelegal, instanța a admis acțiunea față de Guvernul României obligând această autoritate la asigurarea către reclamant, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100%, fără contribuție personală, a medicamentului Bevacizumab (denumire comercială Avastin) până la soluționarea definitivă a dosarului de fond.

A susținut că în cauză nu sunt întrunite condițiile răspunderii juridice administrative a Guvernului României, referitoare la adoptarea unui act administrativ nelegal sau la nesoluționarea în termen a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege întrucât Guvernul României este un organ colegial, care are în structura sa autorități de specialitate/de resort, în speță Ministerul Sănătății, care la rândul său are în subordine Casa Națională de Asigurări de Sănătate.

A solicitat recurentul-pârât a fi avute în vedere dispozițiile art. 4 din H.G. nr. 720/2008, art. 219 alin. (7) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, republicată, art. 2 lit. a) și lit. i) din H.G. nr. 144/2010 privind organizarea și funcționarea Ministerului Sănătății, art. 220 alin. (3) și (4) și art. 280 lit. i) din Legea nr. 95/2006.

Prin urmare, având în vedere că raportul de drept procesual nu subzistă decât între titularii dreptului ce rezultă din raportul de drept material dedus judecății, calitatea procesuală pasivă fiind condiționată de existența identității dintre pârât și cel obligat în raportul juridic, adică subiectul pasiv, susține că Guvernul României este lipsit de calitate procesuală pasivă, autoritatea executivă neavând atribuții și competențe în sensul solicitat, o eventuală soluție de admitere a acțiunii fiind imposibil de valorificat direct/nemijlocit față de Guvernul României.

Consideră că nu are calitate procesuală pasivă în cauză și nici capacitate juridică civilă în raport cu pretențiile formulate, astfel că nu poate asigura plata medicamentului către reclamant, iar soluția instanței de fond are în vedere exclusiv opozabilitatea relativă, Guvernul României neavând pârghiile necesare pentru executarea acesteia.

Concluzia care se desprinde este aceea că, în fapt, Guvernul României este lipsit de calitate procesuală pasivă, autoritatea executivă neavând atribuții și competențe în sensul solicitat, o eventuală soluție de admitere a acțiunii sub acest aspect fiind imposibil de valorificat, pentru motivele anterior menționate.

În ceea ce privește dispozițiile instanței de fond privind respingerea excepției inadmisibilității acțiunii invocată de Guvernul României, a apreciat că acestea au fost pronunțate cu încălcarea normelor de specialitate în vigoare.

Pornind de la interpretarea literală și logică a legii, este evident că acțiunea de fond trebuie sa aibă obiect identic cu ordonanța președințială. Dar, astfel cum este formulată pretenția dedusă soluționării, ea se circumscrie activității de contencios administrativ.

În speță, pretenția afirmată în cererea reclamantei nu poate deroga de la aplicarea legii speciale, litigiul fiind unul eminamente de contencios administrativ. Prin urmare, raportat la prevederile art. 28 din legea nr. 554/2004, a apreciat că ordonanța președințială, în materia contenciosului administrativ, este inadmisibilă.

A mai precizat că legislația națională, în prezent, nu permite rambursarea medicamentelor ale căror indicații terapeutice nu au fost aprobate național sau de către Agenția Europeană a Medicamentului, iar Ministerul Sănătății are competența de a realiza actualizarea Listei doar după ce aceasta este prezentată de către ANMDMR după parcurgerea etapelor legale ale procesului de evaluare a medicamentelor și, în cazul medicamentelor pentru care s-a emis decizie de includere condiționată în Listă, după încheierea unui contract de tip cost-volum cu deținătorii autorizațiilor de punere pe piață.

În speță, Guvernul nu are decât aptitudinea de a aproba prin act administrativ o Listă de medicamente, ulterior parcurgerii unor etape prevăzute de legislația de specialitate, de către autoritățile de resort în domeniul medical.

O altă critică adusă hotărârii judecătorești atacate prin prezenta cerere de recurs are în vedere faptul că, prin admiterea cererii intimatului-reclamant, astfel cum a fost formulată, instanța de fond a depășit competența conferită puterii judecătorești, etapa de evaluare administrativ-științifică a documentației medicamentului pentru care se solicită includerea în Lista medicamentelor compensate este obligatorie, are caracter imperativ și, ca atare, nu se poate deroga de la aceasta.

3.2 În dezvoltarea recursului său, pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii recurate și respingerea ordonanței președințiale, ca neîntemeiată.

A arătat că, prin O.G. nr. 37/2022 pentru modificarea și completarea Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății și a Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, precum și pentru stabilirea altor măsuri în domeniul sănătății, a fost completat art. 241 din Legea nr. 95/2006 cu două alineate, din care rezultă că din bugetul FNUASS se suportă contravaloarea medicamentelor numai pentru indicațiile terapeutice autorizate și incluse în rezumatul caracteristicilor produsului, pentru care acestea, în urma evaluării efectuate de ANMDMR, au fost cuprinse în lista de medicamente prevăzută la art. 242. Agenția Europeană a Medicamentului a autorizat, în conformitate cu Regulamentul Consiliului și Parlamentului European nr. 726/2004 prin procedura centralizată, punerea pe piață a medicamentului Bevacizumab (denumire comercială Avastin) pentru indicațiile terapeutice prevăzute expres în rezumatul caracteristicilor produsului în litigiu (RCP), rezumat elaborat și emis deținătorului de autorizație de punere pe piață de către Agenția Europeană a Medicamentulul în conformitate cu art. 11 din Directiva 2001/83/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 6 noiembrie 2001 de instituire a unui cod comunitar cu privire la medicamentele de uz uman.

A criticat soluția dată asupra excepției lipsei calității sale procesuale pasive, apreciind că legitimarea procesuală pasivă nu-i aparține raportat la obiectul cauzei și atribuțiile CNAS expres reglementate de art. 280 - Titlul VIII din Legea nr. 95/2006.

Aceasta, deoarece nu are atribuții stabilite cu privire la extinderea indicațiilor unui medicament existent în Lista de medicamente aprobată prin H.G. nr. 720/2008; nu intră în raporturi juridice cu persoanele asigurate, furnizorii de servicii medicale, medicamente și dispozitive medicale, deținătorii de autorizație de punere pe piață a medicamentelor și nu are competența să efectueze plata către asigurați a sumelor pentru contravaloarea serviciilor medicale, medicamentelor și dispozitivelor de care aceștia au beneficiat sau urmează să beneficieze.

De asemenea, nu are competența și nici temeiul legal în baza căruia să poată proceda la decontarea contravalorii medicamentului în discuție, întrucât acesta poate fi prescris pacienților cu alte afecțiuni, conform prevederilor protocolului terapeutic aprobat prin ordin al ministrului sănătății, și nici nu încheie cu furnizorul de servicii medicale, medicamente și dispozitive medicale al căror obiect să îl constituie decontarea contravalorii serviciilor medicale, medicamentelor și dispozitivelor medicale acordate asiguraților. În justificarea competenței exclusive a deținătorului de autorizație de punere pe piață a invocat aplicabilitatea art. 704 alin. (3) și art. 706 alin. (1) și alin. (4) din Legea nr. 95/2006, art. 4 și art. 51 din Anexa nr. 2 la ordinul invocat anterior, Anexei nr. 4 și Anexei nr. 6 la Ordinul Ministrului Sănătății nr. 861/2014.

Concluzionând, a arătat că, pentru a avea calitate procesuală pasivă, este necesar și suficient ca autoritatea publică respectivă să aibă competență, însă, în prezenta cauză, aceasta nu-i aparține atât timp cât nu are raporturi juridice cu asigurații sau cu furnizorii de servicii medicale, medicamente și dispozitive medicale, iar în sfera sa de competență nu intră nicio atribuție cu privire la extinderea indicațiilor unui medicament existent în Lista de medicamente aprobată prin H.G. nr. 720/2008, legiuitorul reglementând în mod expres la art. 2 și art. 3 din Anexa 1 la OMS nr. 861/2014 că aceste atribuții aparțin Agenției Naționale a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România.

În ceea ce privește fondul ordonanței președințiale, a apreciat că în mod greșit a reținut prima instanță că sunt întrunite condițiile de admisibilitate a ordonanței președințiale prevăzute de art. 997 din C. proc. civ., respectiv condițiile urgenței, caracterului vremelnic și neprejudecării fondului cauzei.

A susținut că prima instanță a ignorat cadrul normativ invocat, din care rezultă că, în cadrul sistemului public de asigurări sociale de sănătate din România, persoanele asigurate pot beneficia de tratament cu medicamentele prevăzute în H.G. nr. 720/2008 și în OMS/CNAS nr. 564/499/2021. Totodată, solicitarea reclamantului este inadmisibilă în contextul în care urmărește obligarea autorităților pârâte să-i deconteze în regim de compensare de 100% medicamentul Bevacizumabum (denumire comercială Avastin) pentru altă indicație terapeutică decât cele autorizate de lege, această solicitare reprezentând, în fapt, o prejudecare a fondului cauzei și, practic, o soluționare a dosarului de fond.

Referitor la aparența dreptului ca o condiție de admisibilitate a cererii de ordonanță președințială, a subliniat faptul că reclamantul nu a dovedit că are dreptul în temeiul legii la acordarea și decontarea de către sistemul public de asigurări sociale de sănătate, în regim de compensare 100%, a medicamentului Bevacizumab (denumire comercială Avastin) pentru indicația terapeutică de care suferă.

Pentru asigurarea și acordarea către intimatul-reclamant a medicamentului în litigiu ar fi trebuit ca acest medicament să aibă o indicație terapeutică autorizată prin decizie emisă de Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România, la solicitarea scrisă a deținătorului de autorizație de punere pe piață a medicamentului respectiv și ar fi trebuit să existe indicația terapeutică pentru tratamentul pacienților diagnosticați cu afecțiunea de care suferă reclamantul și să fie inclusă în Protocolul prevăzut de Ordinul Ministrului Sănătății și al Președintelui CNAS nr. 564/499/2021.

Prima instanță a nesocotit faptul că, potrivit protocolului terapeutic prevăzut în Anexa 1 la Ordinul Ministrului Sănătății și al Președintelui CNAS nr. 564/499/2021, prescrierea și decontarea tratamentului cu medicamentul Avastin și indicațiile pentru care acest medicament se rambursează în sistemul de asigurări de sănătate sunt altele decât indicația terapeutică în discuție în prezenta cauză.

În cauză nu este îndeplinită cerința existenței aparenței de drept în favoarea intimatului-reclamant, având în vedere că nu sunt îndeplinite criteriile de includere în tratament prevăzute de OMS și Președintelui CNAS nr. 564/499/2021.

Astfel, CNAS nu poate fi obligată la acordarea medicamentului în condițiile în care aceasta s-ar realiza în afara cadrului legal, cu încălcarea protocolului terapeutic privind prescrierea acestui medicament.

Cerința neprejudecării fondului nu este îndeplinită, neputând fi acceptată solicitarea de asigurare a tratamentului în mod provizoriu, atât timp cât cadrul normativ nu permite o asemenea soluție, în cauză nefiind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 997 din C. proc. civ.

Prescripțiile medicale care se pot deconta din FNUASS se eliberează numai pentru indicațiile autorizate ale medicamentului de către medicii care sunt în contract cu o casă de asigurări de sănătate, medicii având obligația să respecte schemele terapeutice prevăzute de protocoalele obligatorii stabilite în sistemul public de asigurări sociale de sănătate.

3.3 Recurentul-pârât Ministerul Sănătății a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, admiterea excepțiilor invocate, iar pe fondul cauzei, respingerea cererii de ordonanță președințială ca neîntemeiată, apreciind că este incident motivul de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În esență, a arătat că deși dosarul având obiect ordonanță președințială este formulat prin raportare la acțiunea de fond, nu se desprinde de nicăieri din dispozițiile C. proc. civ. referitoare la procedura ordonanței președințiale că măsura vremelnică trebuie dispusă împotriva tuturor părților pârâte în dosarul de fond, C. proc. civ. neoperând nicio distincție devine obligatorie raportarea la prevederile Legii nr. 95/2006 cu privire la separația de atribuții ale autorităților pârâte în ceea ce privește derularea programelor naționale de sănătate.

Prin prisma prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, a considerat că ordonanța președințială este inadmisibilă de plano în materia contenciosului administrativ. Art. 14 din Legea nr. 554/2004 prevede posibilitatea suspendării efectelor unui act administrativ. Or, este pretins un refuz nejustificat de soluționare a unei cereri privind un drept sau un interes legitim. Art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu dă posibilitatea suspendării efectelor unui refuz pretins nejustificat de soluționare a unei cereri, o acțiune având obiect suspendarea efectelor unui răspuns pretins nejustificat fiind inadmisibilă potrivit Legii nr. 554/2004. Așadar, dacă, în virtutea legii aplicabile litigiului ivit între o autoritate publică și o persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, acțiunea întemeiată pe art. 14 din Legea nr. 554/2004 este inadmisibilă, ea nu poate fi admisibilă în virtutea prevederilor procesuale de drept comun.

Chiar dacă s-ar admite că procedura ordonanței președințiale ar fi compatibilă cu contenciosul administrativ, singura autoritate dintre cele pârâte în dosarul "de fond" care poate fi obligată în mod vremelnic să asigure medicamentul în cauză este CNAS prin casele județene, deoarece medicamentul este indicat pentru afecțiuni gastroenterologie, iar subprogramul de gastroenterologie pediatrică este gestionat de CNAS care este singura care derulează FNUASS.

Totodată, medicamentul solicitat în cauză este un medicament off-label. Medicamentele off-label se utilizează pentru o indicație neaprobată, neasumată de producător și care nu apare în prospect pentru o grupă de vârstă, doză sau cale de administrare. Indicația terapeutică a reclamantului nu coincide cu indicațiile cuprinse în RCP-ul medicamentului și nici cu cea pentru care a fost întocmit raportul de evaluare, nici la nivel european și nici la nivel național.

În cauza de față, aparența de drept nu profită reclamantului. În primul rând, reclamantul nu a probat fără nici un dubiu că a fost supus un timp rezonabil tratamentului medicamentos menționat în acțiune pentru observarea evoluției sale clinice favorabile urmare a unei combinații de medicamente precum cele menționate în acțiune și că medicii săi curanți își asumă fără nicio îndoială o concluzie științific argumentată că, în cazul reclamantului, medicamentul are în mod clar un răspuns pozitiv al pacientului.

A considera în sens contrar ar însemna ca instanța să valideze implicit, fără nici un suport probator, o schemă de tratament propusă de reclamant și nevalidată științific cu un minimum probatoriu. În plus, nicio probă nu demonstrează că reclamantului i s-a prescris acest tratament (ci doar că i s-a recomandat, neexistând o documentație solidă anterioară biletului de externare din care să rezulte opinia științifică favorabilă medicamentului solicitat).

Intimatul-reclamant nu a depus întâmpinare la dosarul cauzei.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., invocat de către recurentul-pârât Guvernul României, Înalta Curte constată că în susținerea acestuia, a învederat că prin admiterea cererii de chemare în judecată, instanța de fond a depășit competența conferită puterii judecătorești.

Înalta Curte reține că motivul de casare referitor la depășirea atribuțiilor puterii judecătorești privește nerespectarea unor competențe jurisdicționale în cadrul organizării statale, potrivit principiului separației și echilibrului puterilor, respectiv săvârșirea, de către instanța de judecată, a unor acte aflate în sfera de competență a organelor puterii executive sau legislative, situație care nu se regăsește în speță.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ. se întemeiază pe conceptul de "exces de putere" ce derivă din principiul constituțional al separației puterilor în stat și vizează imixtiunea instanțelor judecătorești în domeniul atribuțiilor puterii legislative sau executive, respectiv încălcarea principiului separației puterilor în stat, ceea ce în speță nu se constată.

Astfel, în cauză, prin obligația stabilită în sarcina pârâților prin sentința recurată, nu poate fi decelat un caz de depășire a atribuțiilor puterii judecătorești, respectiv de imixtiune în atribuțiile puterii legislative ori executive.

Prin urmare, acest prim motiv de casare este nefondat.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., invocat de recurenta-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Înalta Curte constată că subsumat acestuia s-a invocat faptul că instanța de fond în mod greșit a apreciat că, în raport cu obiectul cererii de chemare în judecată, aceasta are calitate procesuală pasivă.

Înalta Curte reține că, sub imperiul acestei norme de drept, se pot include doar neregularități de ordin procedural, care atrag sancțiunea nulității sentinței în condițiile art. 174 din C. proc. civ., altele decât cele prevăzute expres în cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

În speță, însă, ceea ce se critică este soluția dată de către instanța de fond cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive a Casei Naționale de Asigurări de Sănătate, și nu încălcarea unor norme de procedură referitoare la această excepție.

Prin urmare, această critică se subsumează motivului de casare privind interpretarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, urmând a fi analizată în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de către toți recurenții, Înalta Curte constată că nici acesta nu este fondat.

Preliminar, întrucât criticile formulate prin cererile de recurs sunt similare, Înalta Curte va proceda la o analiză grupată a recursurilor, sistematizată în raport de problema de drept invocată de către recurenți.

În ceea ce privește soluția de respingere de către prima instanță a excepției lipsei calității procesuale pasive, invocată de toți recurenții, Înalta Curte constată că această critică este nefondată.

Înalta Curte constată că în procedura de introducere pe Listă a medicamentelor de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală, sunt implicate mai multe autorități publice, competența fiind partajată între Ministerul Sănătății și CNAS, cărora le revine dreptul și obligația de a elabora lista, respectiv Guvernului României care se pronunță asupra aprobării listei prin hotărâre. Totodată, pe baza listei aprobate, revine structurilor CNAS competența în legătură cu decontarea medicamentelor respective, respectiv pârâta CNAS gestionează sistemul de asigurări sociale de sănătate, astfel că, deși nu s-ar putea reține în sarcina sa o culpă pentru neincluderea medicamentelor pretinse în discuție în lista de care beneficiază asigurații, acestei autorități îi revine obligația de a aduce la îndeplinire solicitarea reclamantului de a i se asigura tratamentul necesar, fără contribuție personală.

Astfel, recurentul-pârât Ministerul Sănătății are calitate procesuală pasivă în cauză în raport de prevederile Legii nr. 95/2006 și de atribuțiile ce îi revin în procedura de includere a unor medicamente în lista medicamentelor compensate.

Susținerile recurentului-pârât Ministerul Sănătății cu privire la lipsa calității sale procesuale pasive nu sunt fondate, această parte întemeindu-și criticile pe împrejurarea că gestionarea FNUASS revine în competența recurentei-pârâte CNAS, astfel că ministerul nu poate îndeplini o obligație ce cade în sfera de competență a altei autorități, instituții sau persoane juridice de drept privat.

Însă, Înalta Curte reține că Ministerul Sănătății elaborează programele naționale de sănătate în colaborare cu CNAS, care, la rândul său, are atribuții în gestionarea Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, din care se suportă contravaloarea serviciilor medicale, a medicamentelor, materialelor sanitare și a dispozitivelor medicale, a tehnologiilor și dispozitivelor asistive.

Potrivit art. 242 din Legea nr. 95/2006, lista cu medicamentele de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală se elaborează de către Ministerul Sănătății și CNAS, cu consultarea CFR și se aprobă prin hotărâre a Guvernului, iar art. 251 din același act normativ prevede că Ministerul Sănătății are atribuția elaborării programelor de sănătate, în colaborare cu CNAS. În dezvoltarea acestor competențe, prevederile art. 2 - 4 din H.G. nr. 144/2010, privind organizarea Ministerului Sănătății stabilesc atribuțiile principale și obiectivele urmărite în activitatea autorității ministeriale.

Totodată, prevederile art. 9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 95/2006 dispun că:

"(1) Programele naționale de sănătate reprezintă cadrul implementării obiectivelor politicii și strategiei sănătății publice de către Ministerul Sănătății, ca autoritate centrală a domeniului de sănătate publică. (...) (5) Programele naționale de sănătate sunt elaborate de către Ministerul Sănătății, cu participarea CNAS; derularea acestora se realizează de către Ministerul Sănătății și/sau CNAS, după caz."

Având în vedere aceste atribuții, precum și obiectul cererii de ordonanță președințială, prin care reclamantul solicită, cu caracter provizoriu, obligarea pârâților la protejarea dreptului său la viață, prin decontarea gratuită, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală) a medicamentului Bevacizumab (denumire comercială Avastin), până la soluționarea definitivă a dosarului de fond, nu se poate contesta legitimarea procesuală pasivă a Ministerului Sănătății, dar și a recurenților-pârâți Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Guvernul României, autorități cărora le revine responsabilitatea primară de a proteja sănătatea populației, prin stabilirea celor mai eficiente mecanisme de asistență medicală și tratament, adaptate nevoilor pacienților.

Susținerile recurentului-pârât Ministerul Sănătății, referitoare la atribuția gestionării FNUASS, nu au relevanță în stabilirea calității sale procesuale, această parte nefiind chemată în judecată în calitate de autoritate cu atribuții în gestionarea fondului din care se decontează medicamentul necesar afecțiunii de care suferă reclamantul, ci în calitate de organ central responsabil de organizarea, coordonarea și controlul activităților referitoare la sănătatea publică.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte reține că, în contextul în care totalitatea demersurilor (ce intră, potrivit sus indicatelor prevederi legale, în competențele restului autorităților recurente), nu poate avea o finalitate concretă decât urmare a exercitării atribuțiilor ce revin Guvernului României, de aprobare, prin hotărâre, a listei cu medicamente de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală, nu poate fi reținută teza unei lipse a calității procesuale pasive a Guvernului României, acesta fiind una dintre instituțiile implicate în procedura de eliberare și decontare a medicamentelor pentru asigurații în sistemul public de asigurări de sănătate.

Înalta Curte reține că nu se poate face abstracție de împrejurarea că litigiul de față este generat de refuzul de acordare a medicamentului solicitat în regim de decontare 100%, pe motivul neautorizării și neincluderii acestuia în listă pentru indicația terapeutică de care suferă. Prin urmare, cum toți pârâții și fiecare în parte au atribuții în ceea ce privește procedura de stabilire a listei medicamentelor de care beneficiază asigurații în sistemul de asigurări sociale de sănătate, este justificată includerea lor în cadrul procesual pasiv al pricinii de față, în care se urmărește obținerea cu caracter provizoriu a tratamentului, în regim de gratuitate totală, până la soluționarea definitivă a acțiunii de fond, care se judecă în același cadru procesual subiectiv.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile de nelegalitate formulate de recurenții-pârâți cu privire la calitatea procesuală pasivă în prezenta cauză, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. sub acest aspect.

Pe fondul cererii de ordonanță președințială, Înalta Curte constată că recurenții Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Ministerul Sănătății, Guvernul României au formulat critici cu privire la îndeplinirea condițiilor de admisibilitate ale cererii de ordonanță președințială, respectiv cu privire la condiția aparenței în drept, astfel că numai această condiție urmează a fi analizată de către instanța de recurs, întrucât dezlegarea dată cu privire la existența celorlalte condiții de admisibilitate a acțiunii formulate pe cale de ordonanță președințială a devenit definitivă, nefiind exercitat recurs de către recurenții-pârâți.

Sub aspectul aparenței dreptului, ținând cont de circumstanțele concrete ale cazului, mai exact de gravitatea bolii, iar medicul specialist i-a prescris medicamentul Bevacizumab (denumire comercială Avastin), dat fiind și costul foarte ridicat al tratamentului, Înalta Curte reține că, în esență, dreptul invocat de reclamant îl constituie dreptul la viață, drept care nu se poate realiza și conserva în concret decât prin urmarea tratamentului prescris și la care organismul reclamantului răspunde.

Este real faptul că tratarea indicatiilor terapeutice pentru medicamentul prescris nu se poate realiza decât în condițiile Ordinului MS nr. 861/23.07.2014, prin depunerea unei documentații către Agenția Națională a Medicamentelor și a Dispozitivelor Medicale, din care să rezulte îndeplinirea criteriilor prevăzute în cuprinsul ordinului, urmată de emiterea unei decizii favorabile din partea acestei instituții.

Aceasta pentru că procedura de mai sus este una laborioasă, care presupune adunarea de dovezi științifice, tehnice și financiare din surse multiple (spre exemplu, este necesară demonstrarea utilizării produsului pe scară largă la nivelul statelor membre ale Uniunii Europene și menținerea unei abordări unitare) ceea ce implică o perioadă lungă de timp.

Or, timpul este exact elementul care lipsește intimatului-reclamant, întrucât orice întârziere poate avea consecințe deosebit de grave, punând în pericol chiar dreptul la viață al acestuia.

Înalta Curte constată că înscrisurile de la dosar conțin indicii în sensul că solicitarea intimatului-reclamant de urmare a indicației terapeutice ar fi întemeiată (sau în orice caz, există argumente aparent pertinente în favoarea lui), întrucât acest tratament i-a fost prescris după ce s-a constatat caracterul grav al bolii și rata de mortalitate a acesteia, tratamentul cu medicamentul solicitat în prezenta cauză fiind prescris de medicul curant.

Aceste aspecte vin să contureze aparența de drept la care se referă art. 997 din C. proc. civ.

O soluție contrară ar constitui, în opinia Înaltei Curți, o lezare gravă a dreptului la viață și sănătate, imposibil de acceptat într-o societate ce se pretinde protectoare a unor drepturi și libertăți fundamentale.

În Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale, la articolul 2 din Titlul I - Drepturi și libertăți, este stipulat Dreptul la viață, care, conform Constituției și legilor în materie, este garantat și protejat și în România.

Unul din elementele esențiale ale asigurării dreptului la viață îl reprezintă asigurarea sănătății persoanei, prin sistemul instituțiilor de sănătate publică și cel al asigurărilor de sănătate.

Pactul internațional privind drepturile economice, sociale și culturale prevede de asemenea, în art. 12:

"Statele (...) recunosc dreptul pe care îl are orice persoană de a se bucura de cea mai buna sănătate fizică și mentală pe care o poate atinge."

De altfel, Rezoluția Parlamentului European din 10 aprilie 2008 privind combaterea cancerului în Uniunea Europeană extinsă a sesizat "diferențele surprinzătoare și inacceptabile la nivelul calității serviciilor oferite de centrele pentru tratarea cancerului, al centrelor de radioterapie și al accesului la medicamente împotriva cancerului" și a îndemnat, în art. 30 al acestei rezoluții, Comisia și statele membre să se asigure că medicamentele pentru tratarea cancerului să fie disponibile în egală măsură în toate statele membre, pentru toți pacienții care au nevoie de ele.

În speță, instanța de recurs apreciază că, prin refuzul acordării, cu titlu provizoriu, până la o pronunțare asupra fondului pretențiilor, a unor servicii medicale specializate, s-ar leza intimatului dreptul la sănătate și implicit la viață.

Relevante în prezenta cauză sunt și o parte dintre considerentele Hotărârii Panaitescu împotriva României, din 10 aprilie 2012, prin care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat încălcarea art. 2 din Convenție, sub aspect procedural, în cazul unui reclamant bolnav de cancer căruia Statul Român nu i-a decontat integral un medicament (Avastin), deoarece acesta nu era inclus în lista medicamentelor decontate:

"28. Curtea a admis faptul că nu este imposibil ca actele și omisiunile autorităților în materie de politica sănătății să angajeze, în anumite împrejurări, răspunderea acestora în temeiul art. 2. Cu toate acestea, în cazul în care un stat membru a luat măsuri corespunzătoare pentru a asigura înalte standarde profesionale în rândul angajaților din domeniul sănătății și protejarea vieților pacienților, Curtea nu poate accepta ideea că niște chestiuni precum eroarea de judecată a personalului din domeniul sănătății sau coordonarea neglijentă între membrii personalului din domeniul sănătății în tratamentul unui pacient sunt suficiente, în sine, să angajeze răspunderea unui stat contractant din perspectiva obligațiilor lui pozitive în temeiul art. 2 din convenție pentru apărarea vieții [a se vedea Powell împotriva Regatului Unit (dec.), nr. 45305/99, CEDO 2000-V și Öneryildiz împotriva Turciei (MC), nr. 48939/99, pct. 71, CEDO 2004-XII].

Cu privire la soluția instanței de fond privind respingerea excepției inadmisibilității cererii de ordonanță președințială, criticată de către recurenți prin cererile de recurs, Înalta Curte constată că prima instanță a dat o dezlegare corectă acestei excepții, în condițiile în care, deși obiectul cererii de ordonanță președințială nu este identic cu cel din acțiunea având ca obiect obligație de a face, finalitatea demersului reclamantului este aceeași, respectiv de asigurare a tratamentului gratuit cu medicamentul în litigiu, în vederea tratării afecțiunii de care aceasta suferă, în mod vremelnic pe calea ordonanței președințiale ori în mod permanent prin acțiunea având ca obiect obligație de a face.

Pe de altă parte, nu există nicio prevedere legală care să impună ca obiectul cererii de emitere a ordonanței președințiale să fie identic cu obiectul cererii care vizează fondul dreptului și nici nu este interzisă formularea unei cereri de ordonanță președințială în materia contenciosului administrativ, cu excepția cererilor având ca obiect suspendarea executării actelor administrative, pentru care contenciosul administrativ are prevederi speciale, reglementate prin art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004.

Totodată, recurentul-pârât Ministerul Sănătății a criticat raționamentul instanței susținând că pârâții nu pot fi obligați în solidar, ci doar la prestații diferite întrucât au atribuții și obligații diferite în procedura de includere a medicamentelor în listă și în procedura de decontare a medicamentelor introduse în listă.

Contrar susținerilor recurentului-pârât Ministerul Sănătății, Înalta Curte reține că intimatul-reclamant nu solicită obligarea pârâților în solidar la îndeplinirea obligației solicitate, ci fiecare este chemat în raport de atribuțiile care îi revin potrivit legii, astfel cum a fost prezentat anterior, Ministerul Sănătății stând în judecată în calitate de organ central responsabil de organizarea, coordonarea și controlul activităților referitoare la sănătatea publică.

Referitor la cealaltă perspectivă de inadmisibilitate analizată de instanța de fond, respectiv faptul că ordonanța președințială este inadmisibilă de plano în materia contenciosului administrativ, întrucât art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu dă posibilitatea suspendării efectelor unui refuz pretins nejustificat de soluționare a unei cereri, așa cum este cazul în speța de față, Înalta Curte reține că procedura ordonanței președințiale este aplicabilă în sfera litigiilor de contencios administrativ prin raportare la prevederile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora:

"Dispozițiile prezentei legi se completează cu prevederile C. civ. și cu cele ale C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte."

Or, în speță, nu s-a solicitat suspendarea executării vreunui act administrativ în conformitate cu prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004, ci dispunerea unor măsuri vremelnice în sarcina părților intimate, până la dezlegarea fondului cauzei care formează obiectul dosarului nr. x/2024 aflat pe rolul Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal.

Pentru toate aceste considerente, instanța de control judiciar reține că excepția inadmisibilității acțiunii a fost respinsă în mod corect de judecătorul fondului.

Referitor la hotărârile invocate de către părți cu titlu de jurisprudență, Înalta Curte constată că acestea nu sunt de natură să conducă la o altă concluzie. Este de reținut că în sistemul de drept românesc jurisprudența nu constituie izvor de drept, efectele lor neputând fi extinse la alte cauze, întrucât acestea au fost pronunțate ca urmare a aplicării normelor de drept material situației de fapt din cauza respectivă, în alte situații fiind pronunțate decizii ce pot avea soluții contrare.

Prin urmare, aspectele invocate de către recurenții-pârâți prin cererile de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluției pronunțate fiind confirmată de către instanța de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile formulate de pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, toate împotriva sentinței nr. 73 din 6 iunie 2024 pronunțate de Curtea de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, toate împotriva sentinței nr. 73 din 6 iunie 2024 pronunțate de Curtea de Apel Brașov, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 13 februarie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.