ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4272/2025

Ședința publică din data de 25 septembrie 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 30.08.2024, sub nr. x/2024, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâții: Guvernul României, Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România, solicitând:

- în principal, ca prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună obligarea pârâților la includerea în Lista cuprinzând denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 720/2008, în regim de compensare 100%, a medicamentului Cabozantinib (denumire comercială Cabometyx) pentru indicația terapeutică carcinom medular tiroidian;

- în subsidiar, obligarea pârâtei Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale să inițieze, din oficiu, procedura de evaluare a tehnologiilor medicale în vederea includerii sau neincluderii medicamentului cabozantinib (denumire comercială cabometyx) în Lista cuprinzând denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații pe bază de prescripție medicală pentru indicația terapeutică carcinom medular tiroidian.

Prin sentința nr. 262/F-CONT din 5 noiembrie 2024, Curtea de Apel Pitești:

- a admis excepția inadmisibilității, invocată din oficiu;

- a respins cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale, ca inadmisibilă.

Împotriva sentinței de fond a declarat recurs reclamanta A., în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe, întrucât soluția instanței de fond este nelegală, fiind pronunțată cu încălcarea normelor de procedură și cu aplicarea greșită a normelor de drept material.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., susține că instanța de fond a admis excepția inadmisibilității acțiunii în mod nejustificat, fără a analiza în mod real existența unui refuz din partea autorităților pârâte de a include medicamentul Cabozantinib (denumire comercială Cabometyx) în Lista medicamentelor compensate, aprobată prin H.G. nr. 720/2008, pentru indicația terapeutică carcinom tiroidian medular. Refuzul autorităților este dovedit prin înscrisurile atașate cererii de chemare în judecată, respectiv scrisoarea medicală care atestă că medicamentul nu este decontat, precum și prin hotărârile judecătorești pronunțate în cauze similare de către alte instanțe de contencios administrativ, care au obligat autoritățile competente să inițieze procedura de includere a medicamentului în lista menționată. În acest context, instanța de fond a ignorat existența unui refuz implicit și repetat al autorităților, refuz care rezultă nu doar din lipsa demersurilor administrative, ci și din pozițiile procesuale exprimate în întâmpinările formulate în cauză. Prin urmare, considerarea acțiunii ca inadmisibilă pe motivul neparcurgerii procedurii prealabile apare ca fiind formalistă și excesivă, afectând în mod substanțial dreptul de acces la instanță al reclamantei, garantat de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arată că instanța de fond a aplicat greșit dispozițiile Legii nr. 554/2004, ignorând faptul că acțiunea reclamantei vizează realizarea unui interes legitim privat, respectiv dreptul la sănătate și la viață, precum și un interes legitim public, în sensul art. 2 alin. (1) lit. r) din legea contenciosului administrativ, având în vedere că includerea medicamentului în lista de compensare ar profita tuturor persoanelor aflate într-o situație medicală similară. Refuzul autorităților de a iniția procedura de includere a medicamentului în regimul de compensare reprezintă o încălcare a obligației constituționale prevăzute de art. 34 din Constituția României, potrivit căreia statul este obligat să ia măsuri pentru ocrotirea sănătății publice și organizarea sistemului de asigurări sociale de sănătate. În acest sens, invocă jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, care a statuat că dreptul de acces la instanță trebuie să fie practic și efectiv, nu teoretic sau iluzoriu, iar formalismul excesiv în interpretarea normelor de procedură poate constitui o barieră nejustificată în calea exercitării acestui drept. Prin urmare, soluția instanței de fond de a respinge acțiunea ca inadmisibilă, fără a analiza fondul cauzei, este nelegală și disproporționată, motiv pentru care se impune casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare.

4.1. Intimatul-pârât Ministerul Sănătății a formulat o întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, pentru apărările dezvoltate la filele x/verso dosar.

4.2. Intimata-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la dosar.

4.3. Intimata-pârâtă Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, pentru apărările dezvoltate la dosar.

4.4. Intimatul-pârât Guvernul României nu a depus întâmpinare în dosarul de recurs.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este fondat.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.

În cauză, reclamanta, având în vedere situația sa medicală, a solicitat obligarea pârâților la includerea în Lista cuprinzând denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamantelor de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 720/2008, în regim de compensare 100%, a medicamentului Cabozantinib (denumire comercială Cabometyx), pentru indicația terapeutică carcinom medular tiroidian.

Din cuprinsul cererii de chemare în judecată rezultă că reclamanta și-a întemeiat acțiunea în drept, pe dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. i) și art. 8 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Potrivit art. 8 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, "...se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri (...)". Refuzul nejustificat de a soluționa o cerere este definit la art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 ca fiind "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat și nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluționării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile". Față de conținutul acestor texte de lege, Înalta Curte reține că este necesar ca reclamantul să facă dovada existenței premisei refuzului nejustificat și anume adresarea unei cereri către autoritatea/autoritățile chemate în judecată, în caz contrar acțiunea fiind inadmisibilă pentru lipsa procedurii prealabile.

Înalta Curte constată că sintagma de "procedură prealabilă" vizează, în acest context, condiția depunerii unei cereri în legătură cu care se invocă pretinsul refuz nejustificat, iar nu recursul grațios prevăzut de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

În speță nu se poate vorbi de parcurgerea procedurii prealabile constând în solicitarea adresată autorității pârâte de revocare a actului administrativ vătămător, întrucât această procedură vizează un act administrativ tipic, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, pe când în cadrul prezentului demers judiciar se află în discuție un act administrativ asimilat, contrar aprecierii judecătorului fondului, constând în refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, definit de art. 2 alin. (1) lit. i) și alin. (2) din Legea nr. 554/2004. În acest din urmă caz, procedura prealabilă se referă la depunerea cererii administrative care să conțină solicitarea persoanei interesate adresate autorității competente, iar nu recursul grațios formulat împotriva unui act administrativ considerat nelegal.

Instanța de fond a admis excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată, motivându-și soluția pronunțată pe faptul că reclamanta nu a făcut dovada că anterior formulării acțiunii care face obiectul prezentului dosar s-a adresat autorităților publice pârâte cu o cerere administrativă privind drepturile și interesele pretinse în cauza de față, iar aceste autorități au refuzat în mod nejustificat să soluționeze cererea respectivă sau nu i-au răspuns în termenul legal.

Deși raționamentul primei instanțe este legal și temeinic, reclamanta a făcut dovada formulării cererii administrative și a refuzului nejustificat de soluționare a ei în fața instanței de recurs. Într-adevăr, potrivit art. 492 alin. (1) C. proc. civ., "în instanța de recurs nu se pot produce noi probe, cu excepția înscrisurilor noi, care pot fi depuse, sub sancțiunea decăderii, odată cu cererea de recurs, respectiv odată cu întâmpinarea".

Astfel, potrivit înscrisurilor anexate cererii de recurs în condițiile art. 492 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă s-a adresat autorităților pârâte cu o cerere administrativă în sensul anterior menționat, astfel încât sancțiunea constatării inadmisibilității cererii de chemare în judecată apare ca fiind nelegală, judecătorul fondului lăsând nesoluționat fondul cauzei, în sensul că nu a stabilit dacă refuzul pârâților este justificat ori nejustificat, respectiv dacă autoritatea pârâtă a lezat sau nu drepturile sau interesele legitime ale reclamantei.

Totodată, se are în vedere că prezenta cauză nu poate fi analizată strict din perspectiva normelor de drept interne invocate de pârâți prin întâmpinările depuse în cauză. Aceasta întrucât cauza se situează și în sfera de aplicare a Convenției Europene a Drepturilor Omului, atât a respectării dreptului la viață, garantat de art. 2 al Convenției EDO, cât și a art. 6 paragraful 1 din Convenția EDO, care garantează accesul efectiv la o instanță.

Astfel, prin Hotărârea din 21 februarie 1975, pronunțată în Cauza Golder contra Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat importanța deosebită pe care o atribuie principiului liberului acces la justiție pentru însăși existența unei societăți democratice. Acestei hotărâri îi poate fi atribuit un dublu merit: pe de o parte, acela de a fi tranșat problema privind sfera de aplicabilitate a art. 6 paragraful 1 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, în sensul în care acesta reglementează nu numai condițiile necesare desfășurării unui proces echitabil, ci și dreptul de a accede la un astfel de proces pentru apărarea drepturilor prevăzute de lege, în acest caz a dreptului la viață, iar, pe de altă parte, acela de a fi subliniat importanța exercitării unui asemenea drept în contextul unei societăți democratice și al unui stat de drept.

În sensul considerentelor expuse anterior, în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a statuat că scopul Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale este "să apere nu drepturi teoretice sau iluzorii, ci concrete și efective", în acest sens fiind Hotărârea din 12 iulie 2001, pronunțată în Cauza Prințul Hans-Adam II de Liechtenstein împotriva Germaniei, și Hotărârea-pilot din 12 octombrie 2010, pronunțată în Cauza Maria Atanasiu și alții împotriva României.

Tot în lumina celor statuate în jurisprudența Curții de la Strasbourg, instanța de recurs reține că asigurarea unui drept de acces efectiv la justiție trebuie analizată și prin prisma efectelor pe care hotărârea judecătorească le are asupra drepturilor persoanei care s-a adresat justiției. În acest sens, prin Decizia Curții Constituționale nr. 17 din 17 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 261 din 13 aprilie 2017, paragraful 42, s-a reținut că un drept de acces la justiție efectiv "nu se caracterizează doar prin posibilitatea instanței de judecată de a examina ansamblul mijloacelor, argumentelor și probelor prezentate și de a pronunța o soluție, ci și prin faptul că soluția pronunțată determină înlăturarea încălcării denunțate și a consecințelor sale pentru titularul dreptului încălcat".

În aceste condiții, instanța de control judiciar constată că o eventuală admitere a excepției inadmisibilității ar avea un caracter exclusiv dilatoriu pentru reclamantă, raportat la natura specială a situației factuale care a determinat conduita reclamantei de a acționa cu celeritate pentru prezervarea drepturilor garantate de Convenția Europeană a Drepturilor Omului, respectiv dreptul la viață și accesul efectiv la o instanță, astfel că se impune respingerea acestei excepții.

Așa fiind, casarea cu trimitere se impune pentru soluționarea în mod efectiv a fondului cauzei, cu respectarea principiului contradictorialității și a accesului părților la dublul grad de jurisdicție.

2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, reținând incidența cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicție și asigurarea tuturor garanțiilor procesuale pe care judecata în primă instanță le conferă părților, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de recurenta-reclamantă A., va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinței nr. 262/F-CONT din data de 5 noiembrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 25 septembrie 2025.