ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2545/2025

Ședința publică din data de 14 mai 2025

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 11 septembrie 2024, pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate ("CNAS") și Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România ("ANMDM"), a solicitat, pe cale de ordonanță președințială, fără somație și fără trecerea vreunui termen, obligarea pârâților să-i asigure combinația de medicamente Nab Paclitaxel (denumirea comercială Abraxane) pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100 % (fără contribuție personală), până la soluționarea definitivă a dosarului de fond aflat pe rolul acestei instanțe.

Prin sentința civilă nr. 348 din 10 octombrie 2024, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

(i) a respins excepțiile lipsei calității procesuale pasive a pârâților Guvernul României, Ministerul Sănătății, Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România, Casa Națională de Asigurări de Sănătate invocate prin întâmpinările depuse la dosar;

(ii) a respins excepțiile inadmisibilității cererii de ordonanță președințială, invocate prin întâmpinările depuse la dosar;

(iii) a admis cererea de ordonanță președințială formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România;

(iv) a obligat pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății, Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România și Casa Națională de Asigurări de Sănătate să asigure reclamantului medicamentul Nab Paclitaxel (denumire comercială Abraxane), pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2024 aflat pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

3.1. Împotriva sentinței civile nr. 348 din 10 octombrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, pârâtul Guvernul României a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate și, în rejudecare, admiterea excepțiilor lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României și inadmisibilității acțiunii, iar în subsidiar respingerea cererii de ordonanță președințială, ca neîntemeiată.

În ceea ce privește modalitatea de soluționare de către instanța de fond a excepției lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României, recurentul-pârât reiterează argumentele expuse în fața instanței de fond, considerând că nu sunt întrunite condițiile răspunderii juridice administrative referitoare la adoptarea unui act administrativ nelegal sau la nesoluționarea în termen a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege.

Solicită recurentul-pârâtă a fi avute în vedere dispozițiile art. 4 din H.G. nr. 720/2008, art. 219 alin. (7) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, republicată, art. 2 lit. a) și lit. i) din H.G. nr. 144/2010 privind organizarea și funcționarea Ministerului Sănătății, art. 220 alin. (3) și (4) și art. 280 lit. i) din Legea nr. 95/2006, precum și împrejurarea că Guvernul României este un organ colegial, care are în structura sa autorități de specialitate/de resort, în speță Ministerul Sănătății, care la rândul său are în subordine Casa Națională de Asigurări de Sănătate.

Prin urmare, având în vedere că raportul de drept procesual nu subzistă decât între titularii dreptului ce rezultă din raportul de drept material dedus judecății, calitatea procesuală pasivă fiind condiționată de existența identității dintre pârât și cel obligat în raportul juridic, adică subiectul pasiv, susține recurentul-pârât că Guvernul României este lipsit de calitate procesuală pasivă, autoritatea executivă neavând atribuții și competențe în sensul solicitat, o eventuală soluție de admitere a acțiunii fiind imposibil de valorificat direct/nemijlocit față de Guvernul României.

Referitor la excepția inadmisibilității acțiunii, susține recurentul-pârât că acțiunea de fond trebuie să aibă obiect identic cu ordonanța președințială, iar astfel cum este formulată pretenția reclamantului, ea nu se circumscrie activității de contencios administrativ. Obiectul acțiunii de fond se circumscrie Legii nr. 554/2004, pe când ordonanța președințială are ca temei dispozițiile art. 997-1002 din C. proc. civ., astfel că, în materia contenciosului administrativ, procedura ordonanței președințiale este inadmisibilă.

Pe fondul cauzei, susține recurentul-pârât că instanța de fond a constatat greșit îndeplinirea în cauză a prevederilor art. 997 alin. (1) și (5) din C. proc. civ.. Instanța avea obligația de a verifica dacă medicamentul este inclus în Lista de decontare și dacă are protocol terapeutic aprobat, iar în condițiile în care cererea s-a judecat în regim de urgență, fără analizarea acestor elemente de fond, pârâtul a fost prejudiciat de dreptul la un proces echitabil.

Susține că, în vederea includerii în Listă a unui medicament, solicitantul trebuie să depună o cerere adresată ANMDM, conform Anexei nr. 3 la Ordinul ministrului Sănătății nr. 861/2014, legislația națională nepermițând rambursarea medicamentelor ale căror indicații terapeutice nu au fost aprobate de ANMDM sau de Agenția Europeană a Medicamentului. Ministerul Sănătății are competența de a realiza actualizarea Listei, iar Guvernul de a o aproba, doar după parcurgerea etapelor legale de evaluare a medicamentului și, în cazul celor pentru care s-a emis decizie de includere condiționată în listă, doar după încheierea unui contract de tip cost-volum de deținătorii autorizației de punere pe piață.

Consideră recurentul-pârât că, prin admiterea cererii reclamantului, instanța de fond a depășit competențele puterii judecătorești, etapa de evaluare a medicamentului fiind imperativă și neputându-se deroga de la parcurgerea ei.

3.2. Pârâtul Ministerul Sănătății a declarat recurs împotriva sentinței civile nr. 348 din 10 octombrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de ordonanță președințială ca inadmisibilă.

În motivarea recursului, pârâtul susține că, deși dosarul având obiect ordonanță președințială este formulat prin raportare la acțiunea de fond, din dispozițiile C. proc. civ. referitoare la procedura ordonanței președințiale nu rezultă că măsura vremelnică trebuie dispusă împotriva tuturor părților pârâte în dosarul de fond, fiind incidente prevederile Legii nr. 95/2006 cu privire la separația de atribuții ale autorităților pârâte în ceea ce privește derularea programelor naționale de sănătate. Numai în ceea ce privește alcătuirea Listei de medicamente toți pârâții din dosarul de fond au atribuții partajate, însă acțiunea Ministerului Sănătății depinde de decizia ANMDMR, iar ulterior adoptarea hotărârii de guvern depinde de acțiunea Ministerului Sănătății și a CNAS. În ceea ce privește derularea programelor naționale de sănătate pârâții din dosarul de fond au atribuții individuale care nu pot fi exercitate decât exclusiv de autoritatea căreia îi aparțin programele conform legii. Ministerul Sănătății nu poate derula un program de sănătate al CNAS și nici invers, iar Guvernul și ANMDMR nu derulează nici un program de sănătate. Apreciază că singura autoritate care poate pune în executare această sentință este CNAS, conform atribuțiilor sale în derularea programului național de oncologie.

Susține recurentul-pârât că, chiar dacă medicamentul are indicație în RCP, acesta nu poate fi decontat de CNAS atâta timp cât nu este cuprins în Listă și nu are protocol terapeutic aprobat pentru indicația terapeutică în cauză. În plus, O.G. nr. 37/2022 nu permite Ministerul Sănătății să suporte din bugetul propriu alte medicamente decât cele menționate la art. 16

alin. (1

1

) din Legea nr. 95/2006, iar decontarea unui medicament din programul național de oncologie derulat de CNAS nu face parte din această categorie.

Recurentul-pârât arată că, raportat la dispozițiile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și la prevederile C. proc. civ., prevederile procedurii ordonanței președințiale sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte. Invocă dispozițiile art. 1 alin. (1) și art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, arătând că norma specială nu poate fi completată tot cu o normă specială, în sensul că procedura contenciosului administrativ, având caracter special, nu poate fi completată cu procedura ordonanței președințiale, care are de asemenea caracter special.

Mai arată că art. 14 din Legea 554/2004 prevede posibilitatea suspendării efectelor unui act administrativ, or, în cauză, este vorba de un refuz pretins nejustificat de soluționare a unei cereri privind un drept sau un interes legitim, iar acest articol nu prevede posibilitatea suspendării efectelor unui refuz pretins nejustificat de soluționare a unei cereri, o asemenea acțiune fiind inadmisibilă.

Consideră neîntemeiate și argumentele privind încălcarea dreptului la viață al reclamantului, raportat la dispozițiile dispozițiile art. 22 și art. 34 din Constituție, apreciind că nu se poate afirma că neincluderea unui medicament în Lista medicamentelor compensate afectează viața și integritatea psihică a unui cetățean, câtă vreme, prin procedurile adoptate privind sistemul de compensare a medicamentelor, statul român a adoptat toate directivele europene și nu poate fi acuzat că, prin neincluderea în listă a unor medicamente care nu au parcurs întreaga procedură de evaluare, se încalcă dreptul la viață al asiguraților.

3.3. Împotriva sentinței civile nr. 348 din 10 octombrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a declarat recurs, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de emitere a ordonanței președințiale.

În motivarea recursului, pârâta învederează cu caracter prioritar că prin O.G. nr. 37/2022 a fost modificată Legea nr. 95/2006, prin care a fost completat art. 241 cu două alineate, respectiv art. 241 alin. (1

1

) și art. 241 alin. (1

2

), prevederi legale prin care s-a stipulat că din bugetul FNUASS se suportă contravaloarea medicamentelor doar pentru indicațiile terapeutice autorizate și incluse în rezumatul caracteristicilor produsului, cuprinse în lista de medicamente prevăzută de art. 242 în urma evaluării efectuate de Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România.

Sub un prim aspect, recurenta-pârâtă critică soluția de respingere a excepției lipsei calității sale procesuale pasive, susținând că nu are legitimare procesuală pasivă în cauză, în raport de atribuțiile sale legale, prevăzute de art. 280 din Titlul VIII din Legea nr. 95/2006, arătând că nu are nicio atribuție în ceea ce privește includerea/neincluderea sau extinderea indicațiilor unui medicament existent în Lista de medicamente aprobată prin H.G. nr. 720/2008, această atribuție revenind ANMDM.

Invocă dispozițiile art. 3 din Anexa 1 la Ordinul nr. 861/2014, precum și prevederile art. 241-243 din Legea nr. 95/2006, astfel cum au fost modificate și completate prin O.G. nr. 37/2022, arătând că CNAS intervine în ultima etapă a procedurii de introducere în listă a medicamentului, având competența: de a încheia cu deținătorii autorizației de punere pe piață, după negocieri, contractele cost-volum/cost-volum-rezultat, doar pentru cazul în care ANMDM a emis o decizie de includere condiționată în Listă; de a deconta medicamentul în situația în care acesta a fost inclus în Listă, iar indicațiile terapeutice sunt prevăzute în protocolul terapeutic aprobat conform Ordinul ministrului sănătății și al președintelui CNAS nr. 564/499/2021.

Pe fondul cauzei, recurenta-pârâtă CNAS susține că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 997 din C. proc. civ. pentru admiterea ordonanței președințiale.

Consideră că reclamantul nu justifică aparența dreptului în favoarea sa, în raport de dispozițiile art. 241, art. 230 alin. (2) lit. d) și art. 242

6

din Legea nr. 95/2006, art. 52 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, art. 7 alin. (6) din H.G. nr. 206/2015, art. 3 alin. (3) din H.G. nr. 720/2008, art. 16 lit. g) din Legea nr. 95/2006 și art. 10 pct. 1 și art. 2 din Anexa 2 la Ordinul ministrului sănătății nr. 398/2013 privind înființarea comisiilor consultative ale Ministerului Sănătății. Acesta nu a dovedit că are dreptul în temeiul legii la acordarea și decontarea de către sistemul public de asigurări sociale de sănătate, în regim de compensare 100%, a medicamentului Nab Paclitaxel (denumire comercială Abraxane), câtă vreme indicația terapeutică de care suferă nu se regăsește printre indicațiile terapeutice pentru care medicamentul este rambursat, astfel cum prevăd dispozițiile art. 241 alin. (1

1

) din Legea nr. 95/2006.

Arată că medicamentul Paclitaxelum concentrația 5mg/ml este inclus în Lista aprobată prin H.G. nr. 728/2008, dar nu a fost inclus în Lista prețurilor de decontare aprobată prin Ordinul ministrului sănătății și al președintelui CNAS nr. 1605/875/2014 în vederea prescrierii și rambursării din bugetul FNUASS, având în vedere, inițial, discontinuitate temporară și, ulterior, discontinuitatea permanentă a punerii pe piață. Însă, în proiectul CVANAMED valabil cu 01.10.2024, urmează a fi aprobate niveluri maximale de preț pentru un medicament autorizat pentru punere pe piață cu DCI Paclitaxelum concentrația 5mg/ml, respectiv Naveruclif, care va fi inclusă în Lista de decontare.

Cu privire la condiția neprejudecării fondului, recurenta-pârâtă susține că, în procedura ordonanței președințiale, judecătorul face un examen sumar al cauzei, în urma căruia nu se poate pronunța asupra obligării CNAS la decontarea din bugetul FNUASS a medicamentului solicitat de reclamant, pentru care nu există un temei legal de decontare. Solicitarea reclamantului de acordare în mod provizoriu a medicamentului în litigiu presupune administrarea unui probatoriu complex, propriu acțiunii de fond.

În speță, se solicită instanței să exercite un control de legalitate obiectiv cu privire la refuzul pretins nejustificat al autorităților pârâte de a proceda la includerea unei indicații terapeutice a medicamentului în discuție în protocolul terapeutic și de a-i asigura reclamantului, pe bază de prescripție medicală, medicamentul respectiv, însă o astfel de analiză reprezintă, în opinia recurentei-pârâte, o prejudecare a fondului.

Mai arată recurenta-pârâtă că nu poate fi obligată la acordarea medicamentului Nab Paclitaxel (denumire comercială Abraxane), câtă vreme cadrul legal nu permite o astfel de soluție.

3.4. Recursul incident declarat de pârâta Agenția Națională a Medicamentului și Dispozitivelor Medicale din România a fost întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ., solicitându-se casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtei ANMDM, iar pe fond respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Intimații-pârâți Ministerul Sănătății și Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România au depus întâmpinări, solicitând admiterea recursurilor declarate în cauză.

II. Soluția instanței de recurs

II.1. Examinând cu prioritate, conform art. 248 din C. proc. civ., excepția inadmisibilității recursului incident declarat de pârâta Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România, Înalta Curte constată că excepția este întemeiată.

Potrivit art. 472 alin. (1) din C. proc. civ. "Intimatul este în drept, după împlinirea termenului de apel, să formuleze apel în scris, în cadrul procesului în care se judecă apelul făcut de partea potrivnică, printr-o cerere proprie care să tindă la schimbarea hotărârii primei instanțe", iar conform art. 494 din același Cod "Dispozițiile de procedură privind judecata în primă instanță și în apel se aplică și în instanța de recurs, în măsura în care nu sunt potrivnice celor cuprinse în prezenta secțiune".

În cauză, pârâta ANMDM a declarat recurs incident în cadrul procesului în care se judecă recursurile declarate de pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și CNAS, situație care nu se subsumează ipotezei legale reglementate de art. 472 alin. (1) din C. proc. civ.

Textul de lege prevede că formularea căii de atac incidente trebuie făcută în procesul ce are ca obiect calea de atac făcută de "partea potrivnică", sintagmă prin care se înțelege partea cu poziție procesuală diferită (în fond) de titularul recursului incident.

Or, în speță, recursurile principale au fost declarate de Guvernul României, Ministerul Sănătății și CNAS, care au aceeași poziție procesuală cu cea a ANMDM, respectiv dețin calitatea de pârâți chemați în judecată de reclamantul A..

Așadar, Înalta Curte constată că recursul incident declarat de pârâta ANMDM nu respectă condiția prevăzută de art. 472 alin. (1) din C. proc. civ., nefiind formulat în procesul vizând recursul declarat de partea potrivnică (reclamantul A.), ci în procesul referitor la recursurile declarate de părți având aceeași calitate procesuală.

Deși fiecare dintre pârâții chemați în judecată a înțeles să își protejeze drepturile și interesele proprii prin formularea de apărări specifice, vizând în parte invocarea lipsei calității procesuale pasive deduse din lipsa competențelor legale administrative de a îndeplini cererea reclamantului, acest aspect nu conduce la concluzia că Guvernul României, Ministerul Sănătății și CNAS sunt părți "potrivnice" față de copârâta ANMDM. Pozițiile potrivnice ale părților cauzei se raportează la subiectul activ, respectiv pasiv, al raportului juridic dedus judecății, reclamantul fiind subiectul activ care solicită subiectelor pasive chemate în judecată realizarea unei prestații la care se consideră îndreptățit; așadar, raportul litigios ființează între reclamant, pe de-o parte, și pârâți, pe de cealaltă parte, aceștia din urmă fiind toți părți potrivnice reclamantului.

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte constată că excepția inadmisibilității este întemeiată, iar recursul incident declarat de pârâta ANMDM este inadmisibil, în raport de prevederile art. 472 alin. (1) din C. proc. civ., calea de atac nefiind declarată în procesul în care se judecă recursul principal declarat de partea potrivnică, ci în recursurile declarate de părți având aceeași poziție procesuală cu titulara recursului incident.

II.2. Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile principale declarate de pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 488 alin. (1) din C. proc. civ. "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material."; totodată, potrivit art. 483 din C. proc. civ. "(3) Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile." [s.n.].

Înalta Curte observă că recurenții-pârâți Ministerul Sănătății și Guvernul României au prezentat critici cu privire la soluția instanței de fond de respingere a excepției inadmisibilității cererii de ordonanță președințială din perspectiva incompatibilității acestei proceduri cu dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, argumente care se circumscriu cazului de casare/nelegalitate reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., sub care vor fi analizate.

Prin urmare, având în vedere similaritatea criticilor formulate de pârâți, prin care au invocat greșita soluționare a excepției inadmisibilității cererii de ordonanță președințială, a excepției lipsei calității procesuale pasive, precum și neîndeplinirea condițiilor de admitere a ordonanței președințiale, Înalta Curte va proceda la o analiză grupată a recursurilor, sistematizată în raport de problemele de drept invocate, circumscrise cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ.

II.2.1. Referitor la excepția inadmisibilității acțiunii, Înalta Curte constată că prima instanță a dat o corectă dezlegare acestei excepții, criticile din recurs ale pârâților Ministerul Sănătății și Guvernul României fiind nefondate.

Recurenții-pârâți au susținut această excepție în raport de o pretinsă incompatibilitate între procedura ordonanței președințiale, reglementată de dispozițiile art. 997 și urm. din C. proc. civ., și procedura contenciosului administrativ, reglementată de Legea nr. 554/2004, cu referire specială la dispozițiile art. 14-15 și art. 28 din această lege.

În acord cu jurisprudența constantă a Înaltei Curți, instanța de recurs reține că procedura ordonanței președințiale nu este incompatibilă de plano cu specificul raporturilor juridice specifice contenciosului administrativ, cererea fiind admisibilă în raport cu prevederile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora dispozițiile acestei legi se completează cu prevederile C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.

În cauză, obiectul dedus judecății nu privește suspendarea executării unui act administrativ, caz în care ar fi aplicabile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, care conțin dispoziții specifice proprii, cu aplicare exclusivă în materia suspendării executării actelor administrative.

Mai bine spus, câtă vreme starea de fapt nu se circumscrie art. 14-15 din Legea nr. 554/2004, neavând ca obiect suspendarea unui act administrativ, partea reclamantă poate uza de prevederile ordonanței președințiale reglementate de dispozițiile art. 997 și urm. din C. proc. civ. pentru a obține dispunerea unor măsuri provizorii, respectiv impunerea unei obligații vremelnice în sarcina pârâților, până la dezlegarea fondului cauzei.

În consecință, nefiind incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile recurenților-pârâți Ministerul Sănătății și Guvernul României referitoare la greșita soluționare a excepției inadmisibilității acțiunii.

II.2.2. În ceea ce privește calitatea procesuală pasivă a pârâților Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Înalta Curte constată că prima instanță a pronunțat o soluție legală, ce va fi menținută de instanța de control judiciar.

În prezenta cauză, obiectul cererii de ordonanță președințială privește obligarea autorităților pârâte la asigurarea către reclamant a tratamentului cu medicamentul Nab Paclitaxel (denumirea comercială Abraxane), în regim de compensare integrală, până la judecarea în fond a cererii vizând includerea acestui medicament în Lista medicamentelor compensate. Cadrul procesual al prezentei cereri de luare a unei măsuri vremelnice este același cu cel al cauzei de fond, reclamanta chemând în judecată autoritățile pârâte cu competență legală în elaborarea listei medicamentelor compensate.

Înalta Curte apreciază că prima instanță a reținut în mod legal că, în procedura de introducere pe Listă a medicamentelor de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală, sunt implicate mai multe autorități publice, competența fiind, astfel, partajată între Ministerul Sănătății, ANMDM și CNAS, cărora le revine dreptul și obligația de a elabora Lista, respectiv Guvernul României, care se pronunță asupra aprobării acesteia prin hotărâre, conform art. 242 din Legea nr. 95/2006.

Astfel, recurentul-pârât Ministerul Sănătății are calitate procesuală pasivă în cauză în raport de prevederile Legii nr. 95/2006 și de atribuțiile ce îi revin în procedura de includere a unor medicamente în lista medicamentelor compensate.

Susținerile recurentului-pârât Ministerul Sănătății cu privire la lipsa calității sale procesuale pasive nu sunt fondate, această parte întemeindu-și criticile pe împrejurarea că gestionarea FNUASS și derularea programului național de oncologie revine în competența recurentei-pârâte CNAS, astfel că ministerul nu poate îndeplini o obligație ce cade în sfera de competență a altei autorități, instituții sau persoane juridice de drept privat. Însă, Înalta Curte reține că Ministerul Sănătății elaborează programele naționale de sănătate în colaborare cu CNAS, care, la rândul său, are atribuții în gestionarea Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, din care se suportă contravaloarea serviciilor medicale, a medicamentelor, materialelor sanitare și a dispozitivelor medicale, a tehnologiilor și dispozitivelor asistive.

Potrivit art. 242 din Legea nr. 95/2006, lista cu medicamentele de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală se elaborează de către Ministerul Sănătății și CNAS, cu consultarea CFR, și se aprobă prin hotărârea a Guvernului, iar art. 251 din același act normativ prevede că Ministerul Sănătății are atribuția elaborării programelor de sănătate, în colaborare cu CNAS. În dezvoltarea acestor competențe, prevederile art. 2 - 4 din H.G. nr. 144/2010, privind organizarea Ministerului Sănătății, stabilesc atribuțiile principale și obiectivele urmărite în activitatea autorității ministeriale.

Totodată, prevederile art. 9 din Legea nr. 95/2006 dispun că "(1) Programele naționale de sănătate reprezintă cadrul implementării obiectivelor politicii și strategiei sănătății publice de către Ministerul Sănătății, ca autoritate centrală a domeniului de sănătate publică. (...) (5) Programele naționale de sănătate sunt elaborate de către Ministerul Sănătății, cu participarea CNAS; derularea acestora se realizează de către Ministerul Sănătății și/sau CNAS, după caz.".

Având în vedere aceste atribuții, precum și obiectul cererii de ordonanță președințială, prin care reclamantul solicită, cu caracter provizoriu, obligarea pârâților la protejarea dreptului său la viață, prin decontarea gratuită, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală) a medicamentului Nab Paclitaxel (denumirea comercială Abraxane), nu se poate contesta legitimarea procesuală pasivă a Ministerului Sănătății, autoritate căreia îi revine responsabilitatea primară de a proteja sănătatea populației, prin stabilirea celor mai eficiente mecanisme de asistență medicală și tratament, adaptate nevoilor pacienților.

Argumentele referitoare la inexistența unui cadru normativ care să permită reclamantului decontarea din FNUASS a tratamentului cu medicamentul în discuție, respectiv la incidența dispozițiilor O.G. nr. 37/2022 care nu permit efectuarea de plăți de către Ministerul Sănătății decât în condițiile strict prevăzute de Legea nr. 95/2006, vizează fondul cauzei, neavând relevanță în privința calității procesuale pasive a Ministerului Sănătății.

În ceea ce privește calitatea procesuală pasivă a pârâtei Casa Națională de Asigurări de Sănătate, instanța de control judiciar reține că, potrivit art. 276 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate este organ de specialitate al administrației publice centrale, care administrează și gestionează sistemul de asigurări sociale de sănătate, fiind în măsură să ducă la îndeplinire pretenția reclamantului de a i se asigura tratamentul necesar în regim de compensare 100%, împrejurare ce fundamentează calitatea procesuală pasivă în prezenta cauză.

În esență, prezentul litigiu vizează regimul de decontare a serviciilor medicale din Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, reclamantul solicitând decontarea provizorie din acest buget a costului tratamentului cu medicamentul Nab Paclitaxel (denumirea comercială Abraxane), pentru afecțiunea de care suferă. Or, aspectele invocate de pârâtă, referitoare la piedicile legale de decontare a unui medicament neinclus în lista medicamentelor compensate (respectiv care are decizie de includere condiționată în listă, emisă de ANMDM, însă nu este inclus în Lista de decontare din cauza discontinuității de punere pe piață), vizează, în realitate, fondul cauzei, iar nu o problemă de calitate procesuală pasivă a CNAS, gestionar al FNUASS.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte reține că, în contextul în care totalitatea demersurilor (ce intră, potrivit sus indicatelor prevederi legale, în competențele restului autorităților recurente) nu poate avea o finalitate concretă decât urmare a exercitării atribuțiilor ce revin Guvernului României, de aprobare, prin hotărâre, a listei cu medicamente de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală, nu poate fi reținută teza unei lipse a calității procesuale pasive a Guvernului României, acesta fiind una dintre instituțiile implicate în procedura de eliberare și decontare a medicamentelor pentru asigurații în sistemul public de asigurări de sănătate.

Înalta Curte reține că nu se poate face abstracție de împrejurarea că litigiul de față este generat de refuzul de acordare a medicamentului în regim de decontare 100%, pe motivul neautorizării și neincluderii în listă a tratamentului solicitat de reclamant pentru indicația terapeutică de care suferă. Prin urmare, cum toți pârâții și fiecare în parte au atribuții în ceea ce privește procedura de stabilire a listei medicamentelor de care beneficiază asigurații în sistemul de asigurări sociale de sănătate, este justificată includerea lor în cadrul procesual pasiv al pricinii de față, în care se urmărește obținerea cu caracter provizoriu a tratamentului, în regim de gratuitate totală, până la soluționarea definitivă a acțiunii de fond, care se judecă în același cadru procesual subiectiv.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile de nelegalitate formulate de recurenții-pârâți Ministerul Sănătății, CNAS și Guvernul României cu privire la calitatea procesuală pasivă în prezenta cauză, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

II.2.3. Înalta Curte constată că sunt nefondate și restul criticilor din recurs, ce vizează condițiile de admisibilitate a ordonanței președințiale, subsumate prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., instanța de fond făcând o corectă interpretare și aplicare în cauză a prevederilor art. 997 și urm. din C. proc. civ., precum și a dispozițiilor H.G. nr. 720/2008, OMS nr. 861/2014 și Legii nr. 95/2006.

În esență, pârâții au criticat sentința recurată susținând că nu sunt îndeplinite unele dintre condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 997 din C. proc. civ., respectiv aparența de drept și neprejudecarea fondului.

Referitor la cerința aparenței de drept, s-a invocat inexistența unui cadru legal corespunzător pretențiilor reclamantului, care solicită decontarea în regim de compensare integrală a tratamentului cu medicamentul Nab Paclitaxel (denumirea comercială Abraxane), pentru indicația terapeutică "adenocarcinom pancreatic".

Este de menționat că acest medicament este inclus în lista aprobată prin H.G. nr. 720/2008, însă pentru alte afecțiuni decât cea de care suferă reclamantul, prin urmare acesta nu poate beneficia de compensarea integrală a tratamentului.

Înalta Curte are în vedere faptul că, spre deosebire de acțiunea de fond, procedura ordonanței președințiale nu presupune dovedirea, de către reclamant, a temeiniciei pretenției formulate. Aparența de drept este în favoarea reclamantului dacă poziția acestuia, în cadrul raportului juridic generator al pretențiilor sale, este preferabilă din punct de vedere legal, în condițiile unei analize sumare a situației de fapt și a temeiurilor de drept incidente speței.

În speță, Înalta Curte constată că reclamantul a probat aparența de drept, dovedind că starea sa medicală impune tratamentul cu acest medicament, conform indicațiilor medicului specialist cuprinse în Scrisoarea medicală emisă la 12.08.2024 de medicul primar B., însă costul lui este unul semnificativ. Reglementarea condițiilor de acordare a tratamentului solicitat, respectiv conformarea legislației interne cu prevederile constituționale și convenționale invocate de reclamant, urmează a fi examinate în cadrul acțiunii de fond, unde vor fi avute în vedere și apărările pârâților referitoare la inexistența unui cadru legal care să permită decontarea integrală a acestui tratament. Însă, pentru admiterea prezentei ordonanțe președințiale este suficient a se constata, la o analiză sumară, afectarea drepturilor fundamentale ale pacientului într-o manieră suficient de gravă pentru a se dispune, cu caracter provizoriu, o anumită conduită în sarcina pârâților.

Este real faptul că indicatiile terapeutice pentru medicamente nu se pot autoriza decât în condițiile Ordinului ministrului sănătății nr. 861/23.07.2014, prin depunerea unei documentații la Agenția Națională a Medicamentelor și a Dispozitivelor Medicale, din care să rezulte îndeplinirea criteriilor prevăzute în cuprinsul ordinului, urmată de emiterea unei decizii favorabile din partea acestei instituții. Procedura este însă una laborioasă, care implică o perioadă lungă de timp; or, timpul este elementul care lipsește intimatului-reclamant, întrucât orice întârziere poate avea consecințe deosebit de grave, punând în pericol chiar dreptul la viață al acestuia.

Așadar, drepturile care s-ar păgubi prin întârziere, la care se referă dispozițiile art. 997 alin. (1) din C. proc. civ., sunt dreptul la viață și dreptul la ocrotirea sănătății, drepturi garantate de art. 22 alin. (1), art. 34 din Constituția României și de art. 2 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale.

Astfel, art. 22 alin. (1) din Constituția României stabilește că "Dreptul la viață, precum și dreptul la integritate fizică și psihică ale persoanei sunt garantate", iar art. 34 dispune că "(1) Dreptul la ocrotirea sănătății este garantat. (2) Statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea igienei și a sănătății publice. (3) Organizarea asistenței medicale și a sistemului de asigurări sociale pentru boală, accidente, maternitate și recuperare, controlul exercitării profesiilor medicale și a activităților paramedicale, precum și alte măsuri de protecție a sănătății fizice și mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii".

De asemenea, art. 2 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale prevede că "Dreptul la viață al oricărei persoane este protejat prin lege".

În acest context, instanța de recurs constată că, prin refuzul acordării, cu titlu provizoriu, până la o pronunțare definitivă asupra fondului pretențiilor, a unui tratament medical prescris de medicul specialist s-ar leza dreptul intimatului-reclamant la sănătate și implicit la viață, acesta fiind de altfel și dreptul clamat prin cererea de emitere a ordonanței președințiale.

Față de toate aceste aspecte, instanța de control judiciară consideră că în mod corect judecătorul fondului a admis cererea de ordonanță președințială, câtă vreme medicamentul solicitat beneficiază de decizie de includere condiționată în Listă pentru boala de care suferă reclamantul, iar acest tratament i-a fost prescris reclamantului de medicul specialist (eficiența unui astfel de tratament neputând fi reconsiderată de către instanța de judecată). Or, o neacordare provizorie a acestuia, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), ar genera o lezare a dreptului la sănătate și a dreptului la viață, fiind în discuție și îndeplinirea obligației de asigurare a unei asistențe medicale adecvate pacienților, ce incumbă Statului Român prin autoritățile cu competențe într-o astfel de materie (pârâții), obligație la care face referire și jurisprudența CEDO.

Este de observat că măsura solicitată de reclamant are caracter provizoriu, fiind limitată în timp până la rezolvarea fondului litigiului. Din această perspectivă, nu pot fi primite nici argumentele referitoare la încălcarea dispozițiilor Legii nr. 500/2002 și O.G. nr. 37/2022 (prin care au fost modificate dispozițiile Legii nr. 95/2006), atât timp cât măsura dispusă are caracter provizoriu și urmărește prezervarea unei situații de fapt, în absența căreia ar exista un risc real de afectare a dreptului la viață și sănătate.

Recurenții-pârâți au mai susținut a nu fi îndeplinită cea de-a doua condiție de admisibilitate a ordonanței președințiale, referitoare la neprejudecarea fondului, întrucât nu poate fi acceptată o solicitare de asigurare a tratamentului în discuție, în mod provizoriu, atât timp cât cadrul normativ nu permite o asemenea soluție.

Înalta Curte constată că această susținere se referă, de fapt, tot la neîndeplinirea condiției privind existența aparenței dreptului în favoarea reclamantului, fiind reiterate aspectele vizând lipsa cadrului legal care să-i permită reclamantului asigurarea compensării tratamentului în procent de 100%, aspecte care au fost invocate și în cadrul criticii privind neîndeplinirea primei condiții și au fost analizate de instanța de control judiciar în paragrafele anterioare.

Înalta Curte reține că, în cadrul prezentului litigiu, instanța de contencios administrativ nu are de cercetat fondul dreptului disputat de părți (includerea în lista medicamentelor compensate cu consecința dreptului reclamantului la decontarea gratuită, în regim de compensare 100% a tratamentului solicitat), acesta urmând a fi stabilit în cadrul litigiului ce face obiectul dosarului nr. x/2024, aflat pe rolul Curții de Apel Cluj. Măsura solicitată de reclamant are caracter provizoriu, fiind limitată în timp până la rezolvarea fondului litigiului.

Concluzionând, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile recurenților-pârâți referitoare la neîntrunirea condițiilor de admisibilitate a ordonanței președințiale, sentința recurată fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor art. 997 din C. proc. civ.

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ., în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile declarate de pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul incident declarat de recurenta-pârâtă Agenția Națională a Medicamentului și Dispozitivelor Medicale din România împotriva sentinței civile nr. 348 din 10 octombrie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca inadmisibil.

Respinge recursurile declarate de recurenții-pârâți Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate împotriva aceleiași sentințe, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 14 mai 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței.