ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 204/2025

Ședința publică din data de 22 ianuarie 2025

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov la data de 18.06.2024, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România, solicitat instanței ca, pe calea ordonanței președințiale, să oblige pârâții la asigurarea către reclamantă, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), a combinației de medicamente NAB Paclitaxel (denumire comercială Abraxane) și Atezolizumab (denumire comercială Tecentriq) până la soluționarea definitivă a dosarului aflat pe rolul Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal.

Prin sentința civilă nr. 86 din data de 27 iunie 2024, Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal a decis astfel:

- a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate;

- a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România;

- a respins excepția inadmisibilității acțiunii;

- a admis cererea de ordonanță președințială formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate;

- a obligat pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate să asigure reclamantei A. medicamentul NAB PACLITAXEL (denumire comercială ABRAXANE) pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100 % (fără contribuție personală), în asociere cu medicamentul ATEZOLIZUMAB (denumire comercială TECENTRIQ), până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2024 aflat pe rolul Curții de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal.

3.1. Împotriva sentinței civile menționate anterior pârâtul Guvernul României a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate și, în rejudecare, admiterea excepțiilor lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României și inadmisibilității acțiunii, iar în subsidiar respingerea cererii de ordonanță președințială, ca neîntemeiată.

În ceea ce privește modalitatea de soluționare de către instanța de fond a excepției lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României, recurentul-pârât reiterează argumentele expuse în fața instanței de fond, considerând că nu sunt întrunite condițiile răspunderii juridice administrative referitoare la adoptarea unui act administrativ nelegal sau la nesoluționarea în termen a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege.

Solicită recurentul-pârâtă a fi avute în vedere dispozițiile art. 4 din H.G. nr. 720/2008, art. 219 alin. (7) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, republicată, art. 2 lit. a) și lit. i) din H.G. nr. 144/2010 privind organizarea și funcționarea Ministerului Sănătății, art. 220 alin. (3) și (4) și art. 280 lit. i) din Legea nr. 95/2006, precum și împrejurarea că Guvernul României este un organ colegial, care are în structura sa autorități de specialitate/de resort, în speță Ministerul Sănătății, care la rândul său are în subordine Casa Națională de Asigurări de Sănătate.

Prin urmare, având în vedere că raportul de drept procesual nu subzistă decât între titularii dreptului ce rezultă din raportul de drept material dedus judecății, calitatea procesuală pasivă fiind condiționată de existența identității dintre pârât și cel obligat în raportul juridic, adică subiectul pasiv, susține recurentul-pârât că Guvernul României este lipsit de calitate procesuală pasivă, autoritatea executivă neavând atribuții și competențe în sensul solicitat, o eventuală soluție de admitere a acțiunii fiind imposibil de valorificat direct/nemijlocit față de Guvernul României.

Referitor la excepția inadmisibilității acțiunii, susține recurentul-pârât că acțiunea de fond trebuie să aibă obiect identic cu ordonanța președințială, iar astfel cum este formulată pretenția reclamantei, ea nu se circumscrie activității de contencios administrativ. Obiectul acțiunii de fond se circumscrie Legii nr. 554/2004, pe când ordonanța președințială are ca temei dispozițiile art. 997-1002 din C. proc. civ., astfel că, în materia contenciosului administrativ, procedura ordonanței președințiale este inadmisibilă.

Pe fondul cauzei, susține recurentul-pârât că instanța de fond a constatat greșit îndeplinirea în cauză a prevederilor art. 997 alin. (1) și (5) din C. proc. civ.. Instanța avea obligația de a verifica dacă medicamentul este inclus în Lista de decontare și dacă are protocol terapeutic aprobat, iar în condițiile în care cererea s-a judecat în regim de urgență, fără analizarea acestor elemente de fond, pârâtul a fost prejudiciat de dreptul la un proces echitabil.

Susține că, în vederea includerii în Listă a unui medicament, solicitantul trebuie să depună o cerere adresată ANMDMR, conform Anexei nr. 3 la Ordinul ministrului Sănătății nr. 861/2014, legislația națională nepermițând rambursarea medicamentelor ale căror indicații terapeutice nu au fost aprobate de ANMDMR sau de Agenția Europeană a Medicamentului. Ministerul Sănătății are competența de a realiza actualizarea Listei, iar Guvernul de a o aproba, doar după parcurgerea etapelor legale de evaluare a medicamentului și, în cazul celor pentru care s-a emis decizie de includere condiționată în listă, doar după încheierea unui contract de tip cost-volum de deținătorii autorizației de punere pe piață.

Consideră recurentul-pârât că, prin admiterea cererii reclamantei, instanța de fond a depășit competențele puterii judecătorești, etapa de evaluare a medicamentului fiind imperativă și neputându-se deroga de la parcurgerea ei.

3.2. Pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a declarat recurs, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, respingerea cererii de emitere a ordonanței președințiale.

În motivarea recursului, pârâta învederează cu caracter prioritar că prin O.G. nr. 37/2022 a fost modificată Legea nr. 95/2006, prin care a fost completat art. 241 cu două alineate, respectiv art. 241 alin. (1

1

) și art. 241 alin. (1

2

), prevederi legale prin care s-a stipulat că din bugetul FNUASS se suportă contravaloarea medicamentelor doar pentru indicațiile terapeutice autorizate și incluse în rezumatul caracteristicilor produsului, cuprinse în lista de medicamente prevăzută de art. 242 în urma evaluării efectuate de Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România.

Pe fondul cauzei, recurenta-pârâtă CNAS susține că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 997 din C. proc. civ. pentru admiterea ordonanței președințiale.

Consideră că reclamanta nu justifică aparența dreptului în favoarea sa, în raport de dispozițiile art. 241, art. 230 alin. (2) lit. d) și art. 242

6

din Legea nr. 95/2006, art. 52 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, art. 7 alin. (6) din H.G. nr. 206/2015, art. 3 alin. (3) din H.G. nr. 720/2008, art. 16 lit. g) din Legea nr. 95/2006 și art. 10 pct. 1 și art. 2 din Anexa 2 la Ordinul ministrului sănătății nr. 398/2013 privind înființarea comisiilor consultative ale Ministerului Sănătății. Aceasta nu a dovedit că are dreptul în temeiul legii la acordarea și decontarea de către sistemul public de asigurări sociale de sănătate, în regim de compensare 100%, a medicamentului Nab Paclitaxel (denumire comercială Abraxane) în câtă vreme indicația terapeutică de care suferă nu se regăsește printre indicațiile terapeutice pentru care medicamentul este rambursat, astfel cum prevăd dispozițiile art. 241 alin. (1

1

) din Legea nr. 95/2006.

Susține că medicamentul Atezolizumab este inclus în lista de medicamente compensate și gratuite din sistemul de asigurări sociale de sănătate, conform H.G. nr. 720/2008. Acesta face parte din Secțiunea C2, dedicată medicamentelor utilizate în cadrul Programului Național de Oncologie (PNS 3), pentru indicațiile terapeutice prevăzute în mod expres, printre care se numără și cea de cancer mamar triplu negativ (care face obiectul unui contract cost volum). Astfel, tratamentul Atezolizumab în asociere cu nab-paclitaxel este indicat în tratamentul cancerului mamar triplu negativ (TNBC) nerezecabil, local avansat sau metastazat, la pacienți adulți, ale căror tumori prezintă o expresie a PD-L1 mai mare sau egal cu 1% și care nu au primit anterior tratament cu chimioterapie pentru boală metastatică.

Medicamentul Paclitaxelum în concentrație 5mg/ml (DC Pazenir) este inclus în Lista aprobată prin H.G. nr. 728/2008, dar nu a fost inclus în Lista prețurilor de decontare aprobată prin Ordinul ministrului sănătății și al președintelui CNAS nr. 1605/875/2014 în vederea prescrierii și rambursării din bugetul FNUASS, având în vedere, inițial, discontinuitate temporară și, ulterior, discontinuitatea permanentă a punerii pe piață. Având în vedere raportul HTA ce a stat la baza includerii medicamentului Paclitaxelum în concentrație 5mg/ml în Lista aprobată prin H.G. nr. 720/2008, precum și prețurile maximale din CANAMED, prin raportare la prevederile art. 15 alin. (3) lit. b) din H.G. nr. 423/20222, medicamentul Abraxane nu poate fi inclus în lista prețurilor de decontare. În măsura în care ANMDMR în calitate de autoritate competentă va aduce la cunoștința CNAS încetarea discontinuității temporare pentru medicamentul Pazenir, acesta va fi inclus începând cu data de întâi a lunii următoare celei în care a fost făcută informarea, în lista prețurilor de decontare aprobată prin Ordinul MS și al Președintelui CNAS nr. 1605/875/2014.

Cu privire la condiția neprejudecării fondului, recurenta-pârâtă susține că, în procedura ordonanței președințiale, judecătorul face un examen sumar al cauzei, în urma căruia nu se poate pronunța asupra obligării CNAS la decontarea din bugetul FNUASS a medicamentului solicitat de reclamantă, pentru care nu există un temei legal de decontare. În speță, se solicită instanței să exercite un control de legalitate obiectiv cu privire la refuzul pretins nejustificat al autorităților pârâte de a proceda la includerea unei indicații terapeutice a medicamentului în discuție în protocolul terapeutic și de a-i asigura reclamantei, pe bază de prescripție medicală, medicamentul respectiv, însă o astfel de analiză reprezintă, în opinia recurentei-pârâte, o prejudecare a fondului.

Mai arată recurenta-pârâtă că nu poate fi obligată la acordarea medicamentului Nab Paclitaxel (denumire comercială Abraxane), câtă vreme cadrul legal nu permite o astfel de soluție.

3.3. Împotriva sentinței instanței de fond, a declarat recurs și pârâtul Ministerul Sănătății, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5,6,8 din C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, admiterea excepțiilor procesuale invocate.

În susținerea motivului de recurs întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., recurentul-pârât a invocat încălcarea prevederilor art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, arătând că în situația acțiunii privind obligarea autorității publice la emiterea unui act administrativ sau îndeplinirea unei operațiuni administrative, calitatea procesuală pasivă se raportează la capacitatea de drept public, respectiv capacitatea administrativă a autorității chemate în judecată de a emite un act administrativ sau de a îndeplini o operațiune administrativă.

În speță, obiectul cererii de ordonanță președințială constă în solicitarea reclamantului ca pârâții să-i asigure, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100%, fără contribuție personală, medicamentul Nab Paclitaxel (Abraxane) până la soluționarea fondului cauzei. Or, această pretenție excedează contenciosului administrativ, care poate privi doar contestarea unui act administrativ sau nesoluționarea în termen a unei cereri referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, precum și refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri sau de efectuare a unor operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului său legitim.

În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., a susținut că prima instanță a pronunțat sentința atacată cu încălcarea preverilor art. 32 lit. b) din C. proc. civ., raportat la art. 16 alin. (1)

1

din Legea nr. 95/2016 privind reforma în domeniul sănătății, introdus prin Ordonanța nr. 37/2022. Ministerul Sănătății nu are atribuții în gestionarea FNUASS, fond din care se derulează și pe cale de consecință, nici calitate procesuală pasivă în cauză. Ministerul Sănătății nu poate să efectueze plăți legale din bugetul propriu decât pentru mediamentele prevăzute la art. 16 alin. (1)

1

din Legea nr. 95/2016. Întrucât medicamentul solicitat prin prezenta acțiune nu este inclus în categoria prevăzută de lege pentru care ministerul poate suporta plata contravalorii acestuia, angajarea unor cheltuieli în lipsa unui angajament legal în sensul art. 2 lit. l), pct. 3 din Legea nr. 500/2002 ar fi ilegală.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității cererii din perspectiva răspunderii civile solidare, recurentul-pârât susține că instanța de fond a reținut existența unei solidarități pasive între pârâți, contrar dispozițiilor art. 1443 C. civ.. De esența solidarității pasive este faptul că toți pârâții sunt obligați la aceeași prestație, însă în cauza de față pârâții au atribuții diferite în procedura de includere a medicamentului în Listă și în procedura de decontare a medicamentelor, astfel că nu ar putea fi obligați decât la prestații diferite.

Printr-un alt rând de critici, recurentul-pârât susține că sentința recurată a fost dată cu nerespectarea dispozițiilor art. 56 lit. d) din Legea nr. 95/2006, care stabilește atribuțiile CNAS în domeniul programelor de sănătate. Invocă prevederile art. 1 art. 6 alin. (4) din H.G. nr. 423/2022 care stabilesc competența CNAS de a asigura finanțarea programelor naționale de sănătate curative, concluzionând că Ministerul Sănătății nu are atribuții privind acordarea către pacienți de medicamente în regim de compensare 100%.

Mai arată că asigurații beneficiază de medicamente cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, pentru medicamentele cuprinse în lista de medicamente elaborată de Ministerul Sănătății și CNAS și aprobată prin hotărârea a Guvernului, numai pentru acele medicamente care au indicațiile terapeutice autorizate și incluse în rezumatul caracteristicilor produsului, condiții neîndeplinite de medicamentul în discuție la acest moment, pentru indicația terapeutică de care suferă reclamanta.

Circumscris motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurentul-pârât a susținut că sentința recurată prejudecă fondul cauzei și că nu sunt îndeplinite nici condițiile de admisibilitate ale cererii de ordonanță președințială prevăzute de art. 997 din C. proc. civ., referitoare la aparența de drept în favoarea reclamantei. Instanța de fond a reținut că în favoarea reclamantei există aparența dreptului și a admis cererea aplicând cauzei o ipoteză străină de natura acesteia, respectiv atribuțiile pârâților în procesul de introducere sau extindere a listei, aspect străin de obiect cauzei care vizează asigurarea în regim de compensare 100%, fără contribuție personală, a medicamentului, demers cu privire la care reclamnta nu are dreptul. Instanța ar fi trebuit să verifice dacă medicamentul este în lista de decontare, dacă are protocol terapeutic aprobat, acesta din urmă fiind obligatoriu pentru medicii aflați în relație contractuală cu casele de asigurări de sănătate.

În continuare face referire la art. 243

1

și art. 243

2

din Legea nr. 95/2006 și arată că Ministerul Sănătății are competența de a reanaliza actualizarea listei doar după ce aceasta este prezentată de către ANMDMR, după parcurgerea etapelor legale ale procesului de evaluare a medicamentelor și numai dacă medicamentul are decizie de includere în lista emisă de ANMDMR. În cazul medicamentelor care se regăsesc în listă, dar nu au protocol sau indicație terapeutică pentru afecțiunea pacientului sau grupa sa de vârstă, se pot prescrie în afara indicațiilor, respectiv "off-label", numai ca pe riscul și pe răspunderea medicului prescriptor și a pacientului, iar acest fapt nu poate constitui motiv pentru obligarea pârâtului la asigurarea medicamentelor aflate în această situație.

A mai arătat recurentul-pârât că hotârârea pronunțată în cauza Panaitescu, reținută de către instanța de fond, nu stabilește în concret vreo obligație în sarcina statului român de includere a unui medicament sau a unei categorii de medicamente în lista prevăzută de Legea nr. 95/2006, ci se referă în general la obligația de a proteja dreptul la viață, măsurile luate în acest scop rămânând în marja de apreciere a statului. Constituția României consacră dreptul la viață, integritate fizică și psihică, respectiv dreptul la ocrotirea sănătății cetățenilor, însă aceste drepturi trebuie exercitate în condițiile legii.

De asemenea, apreciază că jurisprudența CEDO reținută de către instanța de fond nu se aplică mutatis mutandis în cauză, prin prisma art. 20 din Constituția României.

4.1. La dosarul cauzei, recurenta-pârâtă Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România a depus întâmpinare, față de recursurile deduse judecății, prin care a arătat că își menține apărările formulate prin întâmpinarea depusă la fondul cauzei.

4.2. Intimata-reclamantă A. nu a formulat întâmpinare.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra cererilor de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile declarate de pârâți sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 488 alin. (1) din C. proc. civ. "Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 5. când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității; 6. când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei; (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material."; totodată, potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ. "Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile" [s.n.].

Preliminar, Înalta Curte observă că recurentul-pârât Ministerul Sănătății a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., însă, în realitate, criticile de nelegalitate formulate de acesta privesc modul în care instanța de fond a aplicat normele legale incidente în cauză, respectiv modul în care a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate ale cererii de ordonanță președințială, critici care nu se circumscriu cazului de casare indicat, ci pct. 8 al art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

În ceea ce privește susținerile recurentului-pârât Ministerul Sănătății întemeiate pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., prin care a invocat motive străine de natura pricinii, relevând de fapt câteva aspecte din considerentele sentinței, care, în opinia sa, nu sunt incidente în cauză, Înalta Curte constată că acestea sunt nefondate, teza motivului de casare în discuție referindu-se la situația în care hotărârea recurată cuprinde numai motive străine de natura pricinii, ceea ce nu se identifică în speța de față.

Subsumat cazului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., recurenții-pârâți CNAS, Guvernul României și Ministerul Sănătății au dezvoltat critici referitoare la modalitatea de soluționare a excepției lipsei calității procesuale pasive, pe care Înalta Curte le va încadra în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., urmând a fi astfel analizate.

Instanța de recurs mai observă că recurentul-pârât Guvernul României a prezentat critici cu privire la soluția instanței de fond de respingere a excepției inadmisibilității cererii de ordonanță președințială din perspectiva incompatibilității acestei proceduri cu dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, argumente care se circumscriu cazului de casare/nelegalitate reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., sub care vor fi analizate.

Prin urmare, având în vedere similaritatea criticilor formulate de pârâți, prin care au invocat greșita soluționare a excepției inadmisibilității cererii de ordonanță președințială, a excepției lipsei calității procesuale pasive, precum și neîndeplinirea condițiilor de admitere a ordonanței președințiale, Înalta Curte va proceda la o analiză grupată a recursurilor, sistematizată în raport de problemele de drept invocate, circumscrise cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ.

Referitor la excepția inadmisibilității acțiunii, Înalta Curte constată că prima instanță a dat o corectă dezlegare acestei excepții, criticile din recurs ale pârâtului Guvernul României fiind nefondate.

Recurentul-pârât a susținut această excepție în raport de o pretinsă incompatibilitate între procedura ordonanței președințiale, reglementată de dispozițiile art. 997 și urm. din C. proc. civ., și procedura contenciosului administrativ, reglementată de Legea nr. 554/2004.

În acord cu jurisprudența constantă a Înaltei Curți, instanța de recurs reține că procedura ordonanței președințiale nu este incompatibilă de plano cu specificul raporturilor juridice specifice contenciosului administrativ, cererea fiind admisibilă în raport cu prevederile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora dispozițiile acestei legi se completează cu prevederile C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.

Cu alte cuvinte, partea reclamantă poate uza de prevederile ordonanței președințiale reglementate de dispozițiile art. 997 și urm. din C. proc. civ. pentru a obține dispunerea unor măsuri provizorii, respectiv impunerea unei obligații vremelnice în sarcina pârâților, până la dezlegarea fondului cauzei.

În consecință, nefiind incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile de nelegalitate formulate de către recurentul-pârât Guvernul României.

Înalta Curte apreciază că nu pot fi primite nici susținerile recurentului-pârât Ministerul Sănătății aduse soluției pronunțate de către instanța de fond asupra excepției inamisibilității invocate din perspectiva inexistenței unei obligații solidare a pârâților, în raport de dispozițiile art. 1443 din C. civ.

Pentru a statua astfel, Înalta Curte constată că reclamanta a solicitat obligarea pârâților la asigurarea, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100%, a combinației de medicamente NAB Paclitaxel (denumire comercială Abraxane) și Atezolizumab (denumire comercială Tecentriq), pentru afecțiunea cancer mamar triplu negativ, întemeindu-și cererea pe dispozițiile art. 8 și art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, invocând refuzul nejustificat al pârâtelor în ce privește includerea în Listă a medicamentului, fiecare în raport cu atribuțiile ce îi revin potrivit dispozițiilor legale, fără a invoca solidaritatea acestora, astfel că nu poate fi primită excepția inadmisibilității pentru acest motiv. Susținerile recurentului-pârât Ministerul Sănătății referitoare la inadmisibilitatea ordonanței președințiale din perspectiva stabilirii răspunderii civile solidare vizează în realitate legitimarea procesuală pasivă.

În ceea ce privește motivele de recurs referitoare la excepția lipsei calității procesuale a părților recurente, ce vor fi analizate din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că, în prezenta cauză, obiectul cererii de ordonanță președințială privește obligarea autorităților pârâte la asigurarea către reclamantă a tratamentului cu combinația de medicamente NAB Paclitaxel (denumire comercială Abraxane) și Atezolizumab (denumire comercială Tecentriq) în regim de compensare integrală, până la judecarea în fond a cererii vizând includerea acestor medicamente în Lista medicamentelor compensate. Cadrul procesual al prezentei cereri de luare a unei măsuri vremelnice este același cu cel al cauzei de fond, reclamanta chemând în judecată autoritățile pârâte cu competență legală în elaborarea listei medicamentelor compensate.

Înalta Curte apreciază că prima instanță a reținut în mod legal că, în procedura de introducere pe Listă a medicamentelor de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală, sunt implicate mai multe autorități publice, competența fiind, astfel, partajată între Ministerul Sănătății și CNAS, cărora le revine dreptul și obligația de a elabora Lista, respectiv Guvernul României, care se pronunță asupra aprobării acesteia prin hotărâre, conform art. 242 din Legea nr. 95/2006.

Astfel, recurentul-pârât Ministerul Sănătății are calitate procesuală pasivă în cauză în raport de prevederile Legii nr. 95/2006 și de atribuțiile ce îi revin în procedura de includere a unor medicamente în lista medicamentelor compensate.

Susținerile recurentului-pârât Ministerul Sănătății cu privire la lipsa calității sale procesuale pasive nu sunt fondate, această parte întemeindu-și criticile pe împrejurarea că gestionarea FNUASS revine în competența recurentei-pârâte CNAS, astfel că ministerul nu poate îndeplini o obligație ce cade în sfera de competență a altei autorități, instituții sau persoane juridice de drept privat. Însă, Înalta Curte reține că Ministerul Sănătății elaborează programele naționale de sănătate în colaborare cu CNAS, care, la rândul său, are atribuții în gestionarea Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, din care se suportă contravaloarea serviciilor medicale, a medicamentelor, materialelor sanitare și a dispozitivelor medicale, a tehnologiilor și dispozitivelor asistive.

Potrivit art. 242 din Legea nr. 95/2006, lista cu medicamentele de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală se elaborează de către Ministerul Sănătății și CNAS, cu consultarea CFR, și se aprobă prin hotărârea a Guvernului, iar art. 251 din același act normativ prevede că Ministerul Sănătății are atribuția elaborării programelor de sănătate, în colaborare cu CNAS. În dezvoltarea acestor competențe, prevederile art. 2 - 4 din H.G. nr. 144/2010, privind organizarea Ministerului Sănătății, stabilesc atribuțiile principale și obiectivele urmărite în activitatea autorității ministeriale.

Totodată, prevederile art. 9 din Legea nr. 95/2006 dispun că "(1) Programele naționale de sănătate reprezintă cadrul implementării obiectivelor politicii și strategiei sănătății publice de către Ministerul Sănătății, ca autoritate centrală a domeniului de sănătate publică. (...) (5) Programele naționale de sănătate sunt elaborate de către Ministerul Sănătății, cu participarea CNAS; derularea acestora se realizează de către Ministerul Sănătății și/sau CNAS, după caz.".

Având în vedere aceste atribuții, precum și obiectul cererii de ordonanță președințială, prin care reclamanta solicită, cu caracter provizoriu, obligarea pârâților la protejarea dreptului său la viață, prin decontarea gratuită, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală) a combinației de medicamente NAB Paclitaxel (denumire comercială Abraxane) și Atezolizumab (denumire comercială Tecentriq) nu se poate contesta legitimarea procesuală pasivă a Ministerului Sănătății, autoritate căreia îi revine responsabilitatea primară de a proteja sănătatea populației, prin stabilirea celor mai eficiente mecanisme de asistență medicală și tratament, adaptate nevoilor pacienților.

Argumentele referitoare la inexistența unui cadru normativ care să permită reclamantei decontarea din FNUASS a tratamentului cu medicamentul în discuție, respectiv la incidența dispozițiilor O.G. nr. 37/2022 care nu permit efectuarea de plăți de către Ministerul Sănătății decât în condițiile strict prevăzute de Legea nr. 95/2006, vizează fondul cauzei, neavând relevanță în privința calității procesuale pasive a Ministerului Sănătății.

În ceea ce privește calitatea procesuală pasivă a pârâtei Casa Națională de Asigurări de Sănătate, instanța de control judiciar reține că, potrivit art. 276 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate este organ de specialitate al administrației publice centrale, care administrează și gestionează sistemul de asigurări sociale de sănătate, fiind în măsură să ducă la îndeplinire pretenția reclamantei de a i se asigura tratamentul necesar în regim de compensare 100%, împrejurare ce fundamentează calitatea procesuală pasivă în prezenta cauză.

În esență, prezentul litigiu vizează regimul de decontare a serviciilor medicale din Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, reclamanta solicitând decontarea provizorie din acest buget a costului tratamentului cu medicamentele NAB Paclitaxel (denumire comercială Abraxane) și Atezolizumab (denumire comercială Tecentriq) pentru afecțiunea de cancer mamar triplu negativ. Or, aspectele invocate de pârâtă, referitoare la piedicile legale de decontare a unui medicament pentru o altă afecțiune decât cea pentru care a fost autorizat și inclus în listă vizează, în realitate, fondul cauzei, iar nu o problemă de calitate procesuală pasivă a CNAS, gestionar al FNUASS.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte reține că, în contextul în care totalitatea demersurilor (ce intră, potrivit sus indicatelor prevederi legale, în competențele restului autorităților recurente) nu poate avea o finalitate concretă decât urmare a exercitării atribuțiilor ce revin Guvernului României, de aprobare, prin hotărâre, a listei cu medicamente de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală, nu poate fi reținută teza unei lipse a calității procesuale pasive a Guvernului României, acesta fiind una dintre instituțiile implicate în procedura de eliberare și decontare a medicamentelor pentru asigurații în sistemul public de asigurări de sănătate.

Înalta Curte reține că nu se poate face abstracție de împrejurarea că litigiul de față este generat de refuzul de acordare a medicamentelor în regim de decontare 100%, pe motivul neautorizării și neincluderii în listă a tratamentului solicitat de reclamant pentru indicația terapeutică de care suferă. Prin urmare, cum toți pârâții și fiecare în parte au atribuții în ceea ce privește procedura de stabilire a listei medicamentelor de care beneficiază asigurații în sistemul de asigurări sociale de sănătate, este justificată includerea lor în cadrul procesual pasiv al pricinii de față, în care se urmărește obținerea cu caracter provizoriu a tratamentului, în regim de gratuitate totală, până la soluționarea definitivă a acțiunii de fond, care se judecă în același cadru procesual subiectiv.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile de nelegalitate formulate de recurenții-pârâți Ministerul Sănătății, CNAS și Guvernul României cu privire la calitatea procesuală pasivă în prezenta cauză, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Înalta Curte constată că sunt nefondate și restul criticilor din recurs, ce vizează condițiile de admisibilitate a ordonanței președințiale, subsumate prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., instanța de fond făcând o corectă interpretare și aplicare în cauză a prevederilor art. 997 și urm. din C. proc. civ., precum și a dispozițiilor H.G. nr. 720/2008, OMS nr. 861/2014 și Legii nr. 95/2006.

În esență, pârâții au criticat sentința recurată susținând că nu sunt îndeplinite unele dintre condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 997 din C. proc. civ., respectiv aparența de drept și neprejudecarea fondului.

Referitor la cerința aparenței de drept, s-a invocat inexistența unui cadru legal corespunzător pretențiilor reclamantei care solicită decontarea în regim de compensare 100% a tratamentului cu medicamentele NAB Paclitaxel (denumire comercială Abraxane) și Atezolizumab (denumire comercială Tecentriq) pentru afecțiunea cancer mamar triplu negativ. Este de menționat că această combinație de medicamente nu este inclusă în lista aprobată prin H.G. nr. 720/2008, însă nu pentru indicația terapeutică de care suferă reclamanta, astfel încât acesta nu poate beneficia de compensarea integrală a tratamentului.

Înalta Curte are în vedere faptul că, spre deosebire de acțiunea de fond, procedura ordonanței președințiale nu presupune dovedirea, de reclamantă, a temeiniciei pretenției formulate. Aparența de drept este în favoarea reclamantei dacă poziția acestuia, în cadrul raportului juridic generator al pretențiilor sale, este preferabilă din punct de vedere legal, în condițiile unei analize sumare a situației de fapt și a temeiurilor de drept incidente speței.

În speță, Înalta Curte constată că reclamanta a probat aparența de drept, dovedind că starea sa medicală impune tratamentul cu acest medicament, conform indicațiilor medicului oncolog, dr. B., dispuse prin scrisoarea medicală din 24 mai 2024, atașată la dosarul de fond, însă costul lui este unul semnificativ. Reglementarea condițiilor de acordare a tratamentului solicitat, respectiv conformarea legislației interne cu prevederile constituționale și convenționale invocate de reclamant, urmează a fi examinate în cadrul acțiunii de fond, unde vor fi avute în vedere și apărările pârâților referitoare la inexistența unui cadru legal care să permită decontarea integrală a acestui tratament. Însă, pentru admiterea prezentei ordonanțe președințiale este suficient a se constata, la o analiză sumară, afectarea drepturilor fundamentale ale pacientului într-o manieră suficient de gravă pentru a se dispune, cu caracter provizoriu, o anumită conduită în sarcina pârâților.

Este real faptul că indicatiile terapeutice pentru medicamente nu se pot autoriza decât în condițiile Ordinului ministrului sănătății nr. 861/23.07.2014, prin depunerea unei documentații la Agenția Națională a Medicamentelor și a Dispozitivelor Medicale, din care să rezulte îndeplinirea criteriilor prevăzute în cuprinsul ordinului, urmată de emiterea unei decizii favorabile din partea acestei instituții. Procedura este însă una laborioasă, care implică o perioadă lungă de timp; or, timpul este elementul care lipsește intimatei-reclamante, întrucât orice întârziere poate avea consecințe deosebit de grave, punând în pericol chiar dreptul la viață al acesteia. Așadar, dreptul care s-ar păgubi prin întârziere, la care se referă dispozițiile art. 997 alin. (1) din C. proc. civ., este dreptul la viață, precum și dreptul la ocrotirea sănătății, drepturi garantate de art. 22 alin. (1), art. 34 din Constituția României și de art. 2 pct. 32 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale.

Astfel, art. 22 alin. (1) din Constituția României stabilește că "Dreptul la viață, precum și dreptul la integritate fizică și psihică ale persoanei sunt garantate.", iar art. 34 dispune că "(1) Dreptul la ocrotirea sănătății este garantat. (2) Statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea igienei și a sănătății publice. (3) Organizarea asistenței medicale și a sistemului de asigurări sociale pentru boală, accidente, maternitate și recuperare, controlul exercitării profesiilor medicale și a activităților paramedicale, precum și alte măsuri de protecție a sănătății fizice și mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii".

De asemenea, art. 2 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale prevede că "Dreptul la viață al oricărei persoane este protejat prin lege".

În acest context, instanța de recurs constată că, prin refuzul acordării, cu titlu provizoriu, până la o pronunțare definitivă asupra fondului pretențiilor, a unui tratament medical prescris de medicul specialist s-ar leza dreptul intimatei-reclamante la sănătate și implicit la viață, acesta fiind de altfel și dreptul clamat prin cererea de emitere a ordonanței președințiale.

Față de toate aceste aspecte, instanța de control judiciar consideră că în mod corect judecătorul fondului a admis cererea de ordonanță președințială, câtă vreme medicamentul solicitat este prevăzut în lista cu medicamente de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală, însă nu și pentru indicația de care suferă reclamanta, iar acest tratament i-a fost prescris reclamantei de medicul specialist oncolog (eficiența unui astfel de tratament neputând fi reconsiderată de către instanța de judecată). Or, o neacordare provizorie a acestuia, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), ar genera o lezare a dreptului la sănătate și chiar a dreptului la viață, fiind în discuție și îndeplinirea obligației de asigurare a unei asistențe medicale adecvate pacienților, ce incumbă Statului Român prin autoritățile cu competențe într-o astfel de materie (pârâții), obligație la care face referire și jurisprudența CEDO.

Cu alte cuvinte, măsura solicitată de reclamantă are caracter provizoriu, fiind limitată în timp până la rezolvarea fondului litigiului și urmărește prezervarea unei situații de fapt, în absența căreia ar exista un risc real de afectare a dreptului reclamantei la viață și sănătate.

Recurenții-pârâți au mai susținut a nu fi îndeplinită cea de-a doua condiție de admisibilitate a ordonanței președințiale, referitoare la neprejudecarea fondului, întrucât nu poate fi acceptată o solicitare de asigurare a tratamentului în discuție, în mod provizoriu, atât timp cât cadrul normativ nu permite o asemenea soluție.

Înalta Curte constată că această susținere se referă, de fapt, tot la neîndeplinirea condiției privind existența aparenței dreptului în favoarea reclamantei, fiind reiterate aspectele vizând lipsa cadrului legal care să-i permită reclamantei asigurarea compensării tratamentului în procent de 100%, aspecte care au fost invocate și în cadrul criticii privind neîndeplinirea primei condiții și au fost analizate de instanța de control judiciar în paragrafele anterioare.

Înalta Curte reține că, în cadrul prezentului litigiu, instanța de contencios administrativ nu are de cercetat fondul dreptului disputat de părți (includerea în lista medicamentelor compensate cu consecința dreptului reclamantei la decontarea gratuită, în regim de compensare 100% a tratamentului solicitat), acesta urmând a fi stabilit în cadrul litigiului ce face obiectul dosarului nr. x/2024 aflat pe rolul Curții de Apel Brașov. Măsura solicitată de reclamantă are caracter provizoriu, fiind limitată în timp până la rezolvarea fondului litigiului.

În acest context, prin refuzul acordării în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), cu titlu provizoriu, până la o pronunțare definitivă asupra fondului pretențiilor, a unui tratament medical prescris de medicul specialist s-ar leza dreptul reclamantei la sănătate și implicit la viață, acesta fiind de altfel și dreptul clamat prin cererea de emitere a ordonanței președințiale.

Concluzionând, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile recurenților-pârâți referitoare la neîntrunirea condițiilor de admisibilitate a ordonanței președințiale, sentința recurată fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor art. 997 din C. proc. civ.

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare pretinse în cauză, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile declarate de pârâții Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Guvernul României și Ministerul Sănătății, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate recurenții-pârâți Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Ministerul Sănătății și Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 86 din data de 27 iunie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Brașov, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 22 ianuarie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.