ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3173/2025

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamanta A. a chemat în judecată pârâții Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Ministerul Sănătății și Guvernul României, Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale solicitând instanței ca, pe cale de ordonanță președințială, instanța să dispună provizoriu: obligarea pârâților de a i se acorda reclamantei pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), medicamentul Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2024, aflat pe rolul Curții de Apel București.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 2162 din 19 decembrie 2024, a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României, Ministerului Sănătății și Agenției Naționale a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România și a respins cererea în contradictoriu cu acești pârâți ca fiind formulată împotriva unor persoane lipsite de calitate procesuală pasivă, a respins ca nefondată excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâta CASMB, a admis cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtele Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Casa de Asigurări de Sănătate a Municipiului București și le-a obligat pe acestea să asigure reclamantei pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), medicamentul Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2024, aflat pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond pârâții Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Guvernul României a declarat recurs. 3.1. Pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate arată că înțelege să invoce excepția lipsei calității procesuale pasive a CNAS, în prezenta cauză. Prin raportare la obiectul litigiului și cadrul normativ aplicabil, instituția face pe deplin dovada faptului că în cauza de față, nu este titulara obligației în raportul juridic dedus judecății, de vreme ce nu a fost solicitată de către deținătorul de autorizație de punere pe piață a medicamentelor în litigiu extinderea indicațiilor terapeutice a medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), la indicația terapeutică "adenocarcinom de tip intestinal ". Raportat la prevederile legale în vigoare, recurenta arată că legitimarea procesuală pasivă nu aparține CNAS în raport de obiectul cauzei și atribuțiile CNAS expres reglementate de art. 280 din Titlul VIII din Legea nr. 95/2006, republicată, cu modificările și completările ulterioare. În ceea ce privește excepția inadmisibilității ordonanței președințiale, recurenta susține faptul că în prezenta cauză nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 997 noul C. proc. civ., urgența, caracterul vremelnic (provizoriu) al măsurii care se solicită, neprejudecarea fondului și aparența dreptului. Din analiza normei legale citate, este de observat că procedura ordonanței președințiale implică, în mod prioritar, întrunirea a trei condiții cumulative, respectiv urgența, caracterul vremelnic (provizoriu) al măsurii solicitate și neprejudecarea fondului prin măsura luată (aparența de drept). Așadar, ordonanța președințială, prin esența ei, astfel cum este reglementată, reprezintă o procedură specială prin care legea îngăduie să se dea o rezolvare vremelnică și fără prejudecarea fondului unor cauze al căror caracter urgent nu îngăduie să se aștepte desfășurarea procedurii de drept comun. În plus, când rezolvă o cerere de ordonanță președințială instanța nu are de cercetat fondul dreptului discutat între părți, dar pentru ca soluția să nu fie arbitrară, cercetează aparența acestui drept, realizând un examen sumar al cauzei prin "pipăirea fondului", pentru a vedea de partea cui este aparența dreptului, Astfel, recurenta apreciază că nu este îndeplinită condiția neprejudecării fondului cauzei, acțiunea de fond formulată de către reclamantă are ca obiect, de drept și de fapt, solicitarea de obligare a pârâților la includerea indicației "adenocarcinom de tip intestinal " în protocolul de administrare și monitorizare a medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), prevăzut de Ordinul ministrului sănătății și al președintelui CNAS nr. 564/499/2021, cu modificările și completările ulterioare. 3.2. Pârâtul Guvernul României consideră că, în vădit nelegal, instanța a admis acțiunea față de Guvernul României obligând această autoritate la asigurarea către reclamanta A., pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100%, fără contribuție personală, a medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2024, aflat pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal. Precizează că, în prezenta cauză, nu sunt întrunite condițiile răspunderii juridice administrative a Guvernului României, referitoare la adoptarea unui act administrativ nelegal sau la nesoluționarea în termen a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege. Totodată, subliniază că Guvernul României este un organ colegial, care are în structura sa autorități de specialitate/de resort, în speță Ministerul Sănătății, care la rândul său are în subordine Casa Națională de Asigurări de Sănătate. Concluzia care se desprinde este aceea că, în fapt, Guvernul României este lipsit de calitate procesuală pasivă, autoritatea executivă neavând atribuții și competențe în sensul solicitat, o eventuală soluție de admitere a acțiunii sub acest aspect fiind imposibil de valorificat, pentru motivele anterior menționate. În susținerea recursurilor sunt indicate și redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Apărările formulate în cauză Intimata A. a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursului declarat de Casa Națională de Asigurări de Sănătate și excepția lipsei de interes a recursului declarat de Guvernul României.

Soluția instanței de recurs 5.1. Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu motivele de recurs formulate, Înalta Curte va analiza cu prioritate, conform art. 248 C. proc. civ., excepția lipsei de interes, invocată de reclamanta A.. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Ca o condiție de exercitare a oricărei forme de manifestare a acțiunii civile, art. 33 C. proc. civ. prevede că "Interesul trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut și actual. Cu toate acestea, chiar dacă interesul nu este născut și actual, se poate formula o cerere cu scopul de a preveni încălcarea unui drept subiectiv amenințat sau pentru a preîntâmpina producerea unei pagube iminente și care nu s-ar putea repara.". Deși nedefinit în mod formal de noul C. proc. civ., totuși, din interpretarea dispozițiilor acestuia, doctrina relevantă de drept procesual civil și jurisprudența constantă în materie înțeleg interesul ca fiind acel folos practic, material sau moral, urmărit de cel care a pus în mișcare acțiunea civilă, indiferent de forma concretă de manifestare a acesteia. Condiția interesului de a fi determinat implică existența unui folos practic concret, apreciabil la speță, iar nu de un interes de principiu. Pentru ca interesul să fie legitim și personal, este necesar ca el să nu vină în conflict cu legea, iar folosul practic să îl vizeze pe cel care recurge la forma procesuală. În sfârșit, interesul este născut și actual atunci când, dacă cel interesat nu ar recurge la acțiune în momentul respectiv, s-ar expune prin aceasta la un prejudiciu. Potrivit dispozițiilor art. 32 alin. (1) lit. d) și art. 33 din C. proc. civ., una dintre cele patru condiții de exercitare a acțiunii civile rezidă în justificarea unui interes. Interesul reprezintă folosul practic, material sau moral, pe care îl urmărește cel ce investește o instanță de judecată cu o cerere (acțiune sau cale de atac), acesta trebuind să fie determinat, legitim, personal, născut și actual. Prin urmare, interesul reprezintă o condiție generală ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, pe tot parcursul soluționării unei cauze, nu doar cu prilejul promovării acțiunii sau formulării căii de atac. Înalta Curte constată că, prin recursul formulat, Guvernul României a solicitat casarea sentinței recurate și, în rejudecare, să se dispună admiterea excepției lipsei capacității juridice și implicit a calității procesuale pasive. În cauză, prin sentința civilă nr. 2162 din 19 decembrie 2024, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernului României, astfel că recurentul nu mai are interes în susținerea prezentului recurs. 5.2. Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatei, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că reclamanta a fost diagnosticată cu adenocarcinom de tip intestinal, iar medicul specialist a recomandat tratament cu medicamentul Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), organismul reclamantei răspunzând bine la acest tratament. Diagnosticul adenocarcinom de tip intestinal nu se află pe lista afecțiunilor menționate în cuprinsul protocolului aprobat prin ordinul nr. 564/2021. Arată că nu dispune de resurse financiare necesare pentru susținerea tratamentului. Reclamanta susține că nu are dreptul să beneficieze de decontarea medicamentului respectiv pentru afecțiunea sa dar conținutul listei medicamentelor compensate poate fi modificat oricând inclusiv din inițiativa autorităților. Înalta Curte constată că în mod corect instanța de fond a reținut că Ministerului Sănătății și Casei Naționale a Asigurărilor de Sănătate le revine dreptul, respectiv obligația de a elabora lista, pe baza avizului ANMDMR. Guvernul României se pronunță asupra aprobării listei prin hotărâre, dar numai pe baza demersului inițiat de ANMDMR, iar pe baza listei aprobate, revine structurilor CNAS competența în legătură cu decontarea medicamentelor respective, pârâta CNAS fiind cea care gestionează sistemul de asigurări sociale de sănătate. Dreptul invocat de reclamant trebuie să fie unul evident, de natură a reieși chiar din înscrisurile depuse la dosarul cauzei, iar acestea trebuie să fie apte să convingă instanța fără a fi nevoie de o analiză riguroasă similară celei făcute cu ocazia studierii fondului dreptului invocat. Cu privire la condiția aparenței dreptului în favoarea reclamantului, instanța de fond în mod corect a constatat că aceasta este îndeplinită având în vedere natura dreptului protejat legislația incidentă și jurisprudența națională și europeană în materie. În cauză se urmărește protejarea celui mai important drept recunoscut atât de legea fundamentală cât și de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, respectiv dreptul la viață. Potrivit jurisprudenței Curții, obligația statelor de a proteja dreptul la viață nu se limitează la abținerea de la luarea unei vieți în mod intenționat și ilegal ci implică totodată obligația de a lua măsurile necesare pentru a proteja viețile celor aflați sub jurisdicția lor. Așadar, în vederea garantării dreptului la viață a cetățenilor săi statul are obligația de a ieși din pasivitate și a lua toate măsurile necesare, inclusiv asigurarea medicamentelor și decontarea acestora de către sistemul public de asigurări sociale, fără a putea invoca lipsa de fonduri. Potrivit art. 8 lit. d) din Ordinul nr. 861/2014 pentru aprobarea criteriilor și metodologiei de evaluare a tehnologiilor medicale, a documentației care trebuie depusă de solicitanți, a instrumentelor metodologice utilizate în procesul de evaluare privind includerea, extinderea indicațiilor, neincluderea sau excluderea medicamentelor în/din Lista cuprinzând denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, precum și denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor care se acordă în cadrul programelor naționale de sănătate, precum și a căilor de atac, Agenția Națională a Medicamentului si a Dispozitivelor Medicale poate iniția, din oficiu, procedura de evaluare a tehnologiilor medicale pentru includerea, extinderea indicațiilor, neincluderea sau excluderea medicamentelor în/din Listă în următoarele situații: d) DCI-uri compensate corespunzătoare medicamentelor cu indicație nouă, altele decât cele pentru care solicitanții au depus cerere. Prin urmare, este neîntemeiată și critica pârâtelor referitoare la posibilitatea solicitării includerii pe listă a unor medicamente doar de către deținătorul de autorizație de punere pe piață a medicamentului, raportat la faptul că cel puțin la nivel de aparență, această posibilitate aparține și statului. Este lipsit de relevanță faptul că pacienții au sau nu dreptul de a solicita acest lucru din moment ce în lumina obligațiilor pozitive ce îi revin în acest domeniu statul trebuie să exercite un rol activ. Astfel fiind, aparența dreptului este în favoarea reclamantei. În ceea ce privește condiția urgenței, Înalta Curte apreciază că aceasta este îndeplinită în cauză având în vedere că există urgență pentru luarea unei asemenea măsuri și aceasta constă în agravarea stării de sănătate a reclamantei, în lipsa tratamentului. În ceea ce privește caracterul vremelnic al măsurii, se reține că măsurile dispuse vor produce efecte vremelnice, până la soluționarea dosarului care privește fondul dreptului. De asemenea, în cauză nu se prejudecă fondul deoarece, pe de o parte, instanța nu a analizat în cele ce preced pretinsul refuz nejustificat al pârâtelor de a asigura în regim compensat acest tratament, ci doar aparența dreptului reclamantei. Instanța de fond în mod corect a constatat că o astfel de măsură poate fi stabilită doar în dosarul ce privește fondul litigios întrucât ar lipsi de efecte procedura specială a ordonanței președințiale. Măsura solicitată de reclamant este o măsură provizorie, limitată în timp maxim până la rezolvarea fondului litigiului și constă în recunoașterea de către recurenții-pârâți a dreptului său de a beneficia de decontare integrală pentru medicamentele utilizate în tratarea bolii de care suferă, reclamanta neavând la îndemână vreo altă cale pentru protejarea dreptului la viața în atare condiții, în care tratamentul efectuat este extrem de costisitor și depășește posibilitățile materiale ale acesteia, iar reclamanta trebuie să se supună unui plan de tratament, ședințele de administrare fiind stabilite cu strictețe. Solicitarea reclamantei nu prejudecă fondul, urmând ca instanța să examineze doar aparența de drept, fără a tranșa asupra îndreptățirii de a obține includerea medicamentului pe lista medicamentelor compensate, pretenție ce face obiectul dosarului de fond. În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurenților sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Guvernul României ca fiind lipsit de interes, iar recursul declarat de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, ca nefondat.