ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2416/2025

Ședința publică din data de 8 mai 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 10.06.2022, reclamanta A. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Primul Ministru al României s-a formulat cerere de executare silită în baza art. 24 din Legea nr. 554/2004, solicitând instanței de executare:

(1) să se constate că pârâtul Guvernul României nu a executat de bună voie în termen de cel mult 30 de zile, Decizia nr. 2370/08.05.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în dosarul nr. x/2015;

(2) să se aplice Primului Ministru al Guvernului României, în calitate de conducător al executivului, amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, având în vedere că nu a pus în executare decizia anterior indicată, la expirarea termenului de cel mult 30 de zile, care se calculează de la data de 08.06.2019;

(3) să se fixeze cuantumul penalităților în valoare de 1.000 RON/zi de întârziere, ce vor fi calculate de la expirarea termenului de 30 zile, care i-au fost acordate prin titlul executoriu reprezentat Decizia nr. 2370/08.05.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în dosarul nr. x/2015.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 2137 din 23 noiembrie 2022 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal sau respins, ca neîntemeiate, excepția inadmisibilității, excepția lipsei calității procesuale active, excepția lipsei de obiect și excepția lipsei de interes.

Totodată, s-a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Primul Ministru al României, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței civile nr. 2137 din 23 noiembrie 2022 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta, invocând incidența motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ.

A considerat că instanța de fond a pronunțat hotărârea cu încălcarea dispozițiilor art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, întrucât în mod greșit a considerat că intimatul și-a îndeplinit obligațiile stabilite prin titlu executoriu.

De asemenea, instanța a aplicat greșit normele de drept material, respectiv a stabilit eronat ce obligații avea debitorul potrivit titlului executoriu referitor la cota procentuală din capitalul social ce trebuia vândută salariaților, la termenele de început și de finalizare a vânzării, la procedurile și condițiile care trebuiau să fie deja adoptate la data pretinsei executări a obligației.

În esență, a arătat că nu trebuia ca puterea executivă să stabilească cota din capitalul social al S.N.P. B. S.A. care se înstrăinează către salariații B. și momentele la care urmează să se efectueze vânzarea, așa cum dispune teza ultimă a art. 9 al Anexei 1 a O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, după cum a procedat Guvernul în H.G. nr. 746/2022 și așa cum a apreciat instanța de executare în sentința recurată.

În primul rând, nu este de competența executivului să modifice prin hotărâri de guvern acte normative cu putere de lege (O.U.G./O.G.). În acest mod s-ar încălca principiul rangului actelor normative, reglementat de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative. În al doilea rând, în Decizia nr. 2370/08.05.2019, Î.C.C.J. a negat categoric Guvernului, cu autoritate de lucru judecat, pretenția acestuia că poate decide când și în ce măsură se va efectua vânzarea pachetului de acțiuni.

Așadar, Guvernului îi era interzis prin titlul executoriu atât să modifice cota de capital social care se vinde salariaților B., stabilită prin lege, cât și să stabilească momentele când se va realiza vânzarea.

În condițiile în care titlul executoriu nu a prevăzut în mod expres un termen special de executare și, totodată, a negat dreptul Executivului de a stabili când se va vinde pachetul de acțiuni, Guvernul era obligat ca în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 să demareze procedura de vânzare a pachetului de acțiuni către salariații B..

A precizat că H.G. nr. 746/2022 nu valorează executare. Astfel, dacă debitorul Guvern trebuia să stabilească momentele la care se va efectua vânzarea, prin H.G. în discuție debitorul a stabilit doar momentul când vânzarea acțiunilor se va finaliza, respectiv 31.12.2023, iar în ceea ce privește momentul când va începe vânzarea acțiunilor către salariații B., acesta nu este stabilit. Or), titlul executoriu ar fi trebuit executat de bunăvoie de Guvern în termen 30 de zile de la pronunțarea acestuia, respectiv până la data de 08.06.2019, iar luna februarie 2023 prevăzută ca moment când ministrul energiei va aproba procedurile, termenele și condițiile de vânzare, se situează mult nu doar după data când hotărârea judecătorească ar fi trebuit să fie executată, dar și după momentul în care ar interveni prescripția dreptului de a cere executarea silită a Deciziei nr. 2370/08.05.2019 în situația respingerii acestei acțiuni.

În opinia recurentei-reclamante, nu se poate reține teza intimaților potrivit căreia H.G. nr. 746/2022 ar pune în executare dispozițiile Deciziei nr. 2370/8.05.2019 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție. Dacă Ministrul Energiei va stabili, în viitor, procedurile, termenele și condițiile în care se va realiza vânzarea pachetului de acțiuni, rezultă că nici măcar termenul în care se va finaliza vânzarea, singurul stabilit prin H.G. nr. 746/2022, nu va fi respectat, de vreme ce ministrul este autorizat să stabilească și termenele.

Pe de altă parte, nici din punct de vedere strict formal H.G. nr. 746/2022 nu valorează executarea obligației. Procentul de 8% indică în realitate cota pe care salariații au dreptul să o achiziționeze plătind pentru acțiuni prețul menționat de acest articol, respectiv "același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare".

Sintagma de "până la limita a 8%" nu indică faptul că salariații ar putea achiziționa un procent între 0% și 8%, căci aceasta ar însemna însăși negarea ideii de drept care este recunoscut prin acest articol salariaților, ci procentul pe care pot să-l achiziționeze la acel preț astfel individualizat, respectiv același preț "la care au fost vândute acțiunile în cadrul procesului de privatizare" așa cum a stabilit Înalta Curte de Casație și Justiție în decizia civilă nr. 2370/08.05.2019.

În mod evident ultima teză a textului "Cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați și momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului" nu poate avea decât semnificația faptului că Guvernul poate stabili prin hotărâre vânzarea către salariați a unei cote mai mari de 8%, dar salariații au dreptul ca pentru cota de până la 8% să plătească prețul "la care au fost vândute acțiunile în cadrul procesului de privatizare" (în timp ce pentru cota ce ar depăși 8% ar putea fi stabilit un preț superior).

Interpretarea pe care Guvernul încearcă să o impună prin adoptarea H.G. nr. 746/2022, potrivit căreia acesta ar putea să stabilească o cota mai mică decât 8% ce ar putea fi achiziționată de salariați, contravine atât titlului executoriu, cât și articolului 9 din Anexa 1 la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, deoarece aceasta ar însemna să i se acorde debitorului unei obligații o putere discreționară de a stabili limitele/măsura dreptului echivalentă cu negarea însuși a dreptului recunoscut, situație de neconceput într-un stat de drept.

Ca urmare, potrivit legii, procentul de 8% din capitalul social care se vindea salariaților aparținea societății B. S.A. și era stabilit la data privatizării societății. În schimb, procentul din capitalul social stabilit prin H.G. nr. 746/2022, diminuat la doar 1%, aparține societății B. S.A. și se referă la momentul vânzării acțiunilor către

Procedurile și condițiile în care se va realiza vânzarea acțiunilor către salariați nu au fost adoptate până la judecarea cererii de executare silită, iar în ce privește termenele privind vânzarea și cota de capital care se înstrăinează către salariați îi fusese interzis Guvernului prin titlul executoriu să le stabilească.

Având în vedere și recunoașterea Guvernului că respectivul act administrativ normativ nu valorează plata obligației stabilite în sarcina sa prin titlul executoriu, prezumția de legalitate a H.G. nu mai acționează și instanța de executare era obligată să constate că nu existau procedurile și condițiile vânzării, să constate că debitorul Guvern nu a executat obligația stabilită în sarcina sa prin titlul executoriu, să admită cererea de executare silită și să ia măsurile de constrângere prevăzute de lege (penalitate și amendă) în scopul determinării pârâților la executarea în natură a obligației.

A mai susținut că stabilirea cotei procentuale a pachetului de acțiuni care se înstrăinează salariaților B. și a momentelor la care se va realiza vânzarea nu sunt obligații, ci drepturi pe care Guvernul și le-a dat singur, cu încălcarea Constituției, atunci când a adoptat O.G. nr. 55/2003 și a stabilit că Guvernul, ca organ al administrației, va modifică sau completă printr-o H.G. un act normativ de rang superior, cu putere de lege.

Pe de altă parte, atunci când instanța de executare analizează dacă debitorul a executat obligația stabilită într-o hotărâre judecătorească rămasă definitivă, are în vedere obligația stabilită prin titlul executoriu, iar nu legea în temeiul căreia a fost pronunțată hotărârea judecătorească. Astfel, hotărârea judecătorească definitivă, intrată în puterea lucrului judecat, se execută că atare, ad literam, chiar dacă, eventual, ea încalcă legea incidența în temeiul căreia a fost pronunțată.

În speță, nu interesează ce prevede O.U.G. nr. 49/1997, modificată prin O.G. nr. 55/2003, ci prevederile Deciziei Î.C.C.J. nr. 2370/08.05.2019, definitivă, care interzice Guvernului atât să modifice cota procentuală a pachetului de acțiuni, stabilită în lege, care se înstrăinează salariaților B., cât și să stabilească momentele la care se va realiza vânzarea.

În final, a invocat dispozițiile Deciziei nr. 2/16.01.2023, pronunțate de Î.C.C.J. în dosarul nr. x/2022 - Completul pentru dezlegarea nor chestiuni de drept, prin care a statuat că:

"Prevederile art. 24 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004 trebuie interpretate în sensul că procedura de fixare a sumei definitive datorate creditorului cu titlu de penalități se aplică inclusiv în situația în care, prin titlul executoriu, instanța de judecată a stabilit penalități aplicabile părții obligate, pentru fiecare zi de întârziere, conform art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004."

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimații-pârâți Guvernul României și Prim Ministrul României au formulat întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de criticile formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

În prealabil, Înalta Curte constată că, deși reclamanta a încadrat recursul în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., criticile expuse se subsumează doar cazului de casare prevăzut de pct. 8 din acest text de lege, nefiind expuse motive referitoare la încălcarea unor reguli de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, ci a susținut că, instanța de fond a pronunțat hotărârea cu încălcarea dispozițiilor art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 întrucât în mod greșit a considerat că intimatul Guvernul României și-a îndeplinit obligația stabilită prin titlul executoriu (decizia ÎCCJ-SCAF nr. 2370/2019), prin adoptarea H.G. nr. 746/2022. Așadar, problema de drept dedusă judecății în calea de atac este aceea a verificării corectei aplicări de către prima instanță a prevederilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, în raport de obligația instituită prin titlul executoriu, motivele de recurs fiind încadrabile în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurenta-reclamantă deține o hotărâre judecătorească în care s-a făcut aplicarea art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, respectiv decizia nr. 2370 din 08 mai 2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2015, prin care pârâtul Guvernul României a fost obligat să adopte o hotărâre de guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor articolului 9 din Anexa 1 a O.U.G. nr. 49 din 1997, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 55 din 2003, în vederea vânzării de acțiuni ale B. S.A. până la limita de 8% din capitalul social, la același preț la care au fost vândute acțiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancțiunea unor penalități de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunțării deciziei și până la executarea obligației.

Potrivit art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997:

"Acțiunile societății comerciale vor cuprinde toate elementele prevăzute de lege. Societatea comercială va ține evidența acțiunilor și acționarilor în Registrul acționarilor, deschis și operat conform prevederilor legale în vigoare. B. - S.A. București au dreptul să achiziționeze acțiuni ale societății până la limita de 8 % din capitalul social, la același preț cu care se vor vinde acțiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați și momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către aceștia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului."

Debitorul Guvernul României a adoptat H.G. nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 560/08.06.2022, prin care s-a stabilit o cotă procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării, precum și faptul că vânzarea acțiunilor se va realiza cel mai târziu până la data de 31.12.2023.

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a solicitat să se constate că pârâtul Guvernul României nu a executat de bună voie, în termen de cel mult 30 de zile, Decizia nr. 2370/08.05.2019 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție în dosarul nr. x/2015, precum și constrângerea pârâților la executarea acestei decizii, prin stabilirea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe fiecare zi de întârziere, aplicată conducătorului Guvernului României și plata penalităților de 1000 de RON/zi de întârziere, în condițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004.

Prima instanță a respins cererea de chemare în judecată ca neîntemeiată, reținând că obligația a fost executată în timpul procesului și nu se mai justifică aplicarea mijloacelor de constrângere prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004. De asemenea, a constatat că în sarcina pârâților nu se poate reține o culpă determinantă în întârzierea executării obligației, condiție prevăzută în mod expres de dispozițiile art. 24 alin. (4) din aceeași lege, întrucât, deși modificările legislative ale Legii nr. 173/2020 au intervenit după pronunțarea Deciziei nr. 2370/2019 în dosarul nr. x/2015, ele produc efecte și în situațiile pendinte, împiedicând autoritatea publică pârâtă să emită un act administrativ prin care să demareze procedurile de vânzare a acțiunilor B. S.A..

În recurs, reclamanta a contestat concluzia instanței de fond, susținând că, prin emiterea H.G. nr. 746/2022, Guvernul României nu a îndeplinit obligația stabilită prin decizia ÎCCJ-SCAF nr. 2370/2019.

În continuare, procedând la examinarea criticilor invocate de recurenta-reclamantă, din analiza dispozitivului Deciziei nr. 2370/2019, în raport de prevederile art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997, Înalta Curte reține că hotărârea la emiterea căreia a fost obligat Guvernul României trebuia să stabilească, pe de-o parte, cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați, iar, pe de altă parte, momentele la care se va realiza achiziționarea acțiunilor. Or, prin H.G. nr. 746/2022 s-a stabilit că vânzarea acțiunilor se va realiza cel mai târziu până la data de 31.12.2023, iar cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați este de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării, dispoziții care corespund obligațiilor stabilite prin hotărârea judecătorească.

În sprijinul afirmației neexecutării titlului executoriu, recurenta-reclamantă a mai susținut că H.G. nr. 746/2022 stabilește că va fi vândută o cotă de 1%, iar nu de 8% din acțiunile B., astfel cum s-a dispus prin titlul executoriu și că nu detaliază în întregime modalitatea de punere în executare a obligației, care este delegată altei autorități publice (Ministerul Energiei).

Având în vedere că, prin titlul executoriu, pârâtul Guvernul României a fost obligat la adoptarea unei hotărâri de guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor art. 9 din Anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, în vederea vânzării de acțiuni ale B. S.A. până la limita de 8% din capitalul social, iar prin H.G. nr. 746/2022 s-a aprobat vânzarea unui număr de acțiuni nominative, dematerializate, emise de B. S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societății înregistrat la data vânzării, Înalta Curte constată că în mod corect instanța de fond a reținut că pârâtul debitor a respectat obligațiile stabilite prin titlul executoriu.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, prin decizia care reprezintă titlu executoriu nu s-a stabilit că hotărârea de guvern trebuie să dispună vânzarea de acțiuni într-un procent fix de 8% din capitalul social ci, în acord cu art. 9 din Anexa 1 la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, procentul de acțiuni urma a fi stabilit prin hotărârea de guvern până la limita de 8%. Acest text de lege recunoaște autorității publice dreptul de a stabili cota procentuală din capitalul social, în raport de care se pot vinde acțiunile, până la limita de 8%, iar această marjă de apreciere a fost reținută și în dispozitivul titlului executoriu, fiind exercitată prin adoptarea H.G. nr. 746/2022.

Totodată, H.G. nr. 746/2022 prevede și termenul limită până la care se va realiza achiziționarea acțiunilor de către salariații B. - 31 decembrie 2023.

Cum prin H.G. nr. 746/2022 Guvernul României a stabilit atât cota procentuală în care se vor vinde acțiunile, cât și termenul până la care acestea se vor vinde, obligația prevăzută de titlul executoriu a fost îndeplinită, iar împrejurarea că hotărârea de guvern nu cuprinde totalitatea procedurilor ce ar trebui urmate în vederea vânzării efective ori data la care va începe procedura de vânzare nu poate fi interpretată ca o neexecutare a hotărârii judecătorești. Câtă vreme titlul executoriu și dispozițiile art. 9 din Anexa 1 la O.U.G. nr. 49/1997 nu impun obligația reglementării, prin hotărârea de guvern, a întregii proceduri de vânzare a acțiunilor și nu impun ca procedura să se desfășoare nemijlocit de către Guvernul României, pârâtul a avut posibilitatea de a aproba prin hotărâre de guvern cota procentuală ce urmează a fi achiziționată de salariați și termenul până la care se va face vânzarea, urmând ca restul procedurilor să fie stabilite ulterior, în speță prin ordin de ministru (emis de Ministerul Energiei).

Din cuprinsul dispozitivului titlului executoriu rezultă cu claritate că obligația stabilită în sarcina Guvernului României este aceea a vânzării de acțiuni aparținând B. S.A., iar nu B. S.A., această din urmă societate fiind supusă procedurii de privatizare. Acțiunile aflându-se în prezent în patrimoniul B. S.A., este firească mențiunea că vânzarea se va face din acțiunile ce fac parte din capitalul social al acestei societăți la data vânzării.

Înalta Curte nu poate reține nici critica referitoare la pretinsa "recunoaștere" a intimatului-pârât Guvernul României în sensul că respectivul act administrativ nu valorează plata obligației stabilite în sarcina sa prin titlul executoriu, câtă vreme recurenta-reclamantă nu a demonstrat existența acestei recunoașteri, iar o astfel de poziție procesuală nu rezultă din actele procesuale ale cauzei.

Cât privește invocarea de către recurenta-reclamantă a Deciziei nr. 2/16.01.2023 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, instanța de recurs constată că prin această decizie interpretativă s-a tranșat o chestiune de drept care nu prezintă relevanță în speță, fiind străină de problema litigioasă. Mai exact, decizia amintită a statuat cu privire la interpretarea prevederilor art. 24 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004, în sensul că procedura de executare a unei hotărâri judecătorești definitive pronunțate de o instanță de contencios administrativ este aplicabilă inclusiv în situația în care obligația stabilită prin respectiva hotărâre este aceea de adoptare a unui act administrativ unilateral cu caracter individual, or în speța de față nu s-a invocat un astfel de fine de neprimire în apărările intimaților-pârâți, instanța de fond nefiind învestită cu tranșarea unei astfel de probleme și, pe cale de consecință, sentința recurată nu cuprinde considerente vizând aspectele dezlegate prin decizia interpretativă.

Înalta Curte mai reține că răspunderea reglementată prin dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 funcționează ca un mijloc de constrângere la executare. Prin reglementare, caracter și scop, aplicarea acestui text de lege presupune, cu necesitate, ipoteza neexecutării hotărârii judecătorești definitive până la momentul epuizării tuturor fazelor procesuale în litigiul ce urmărește obligarea la executarea titlului executoriu și sancționarea conducătorului autorității publice.

Or, în cauza de față, la momentul soluționării cererii de către prima instanță, nu se justifica aplicarea acestor mijloace de constrângere, având în vedere adoptarea H.G. nr. 746/2022, astfel că în mod corect prima instanță a reținut că cererea este neîntemeiată, întrucât obligația stabilită prin titlul executoriu a fost îndeplinită.

Concluzionând, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, criticile invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

În temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantă ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinței civile nr. 2137 din 23 noiembrie 2022 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 8 mai 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.