ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5551/2023

Ședința publică din data de 23 noiembrie 2023

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea actelor și lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, la data de 23.12.2022, sub nr. x/2022, reclamanta A. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, a solicitat instanței, fără somație și fără trecerea vreunui termen, în temeiul art. 997 C. proc. civ., pronunțarea unei ordonanțe președințiale prin care să se dispună obligarea pârâților să-i asigure pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), medicamentul Trastuzumab (denumire comercială Enhertu), până la soluționarea definitivă pe fond a cauzei.

Prin sentința nr. 40 din 20 ianuarie 2023, pronunțată în dosarul nr. x/2022, Curtea de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Ministerul Sănătății, precum și excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată.

A admis cererea de ordonanță președințială formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate și,în consecință,a obligat pârâții să asigure reclamantei medicamentul Trastuzumab Deruxtecan (denumire comercială Enhertu), pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2022 aflat pe rolul Curții de Apel Cluj-Secției a III-a contencios administrativ și fiscal.

Împotriva sentinței nr. 40 din 20 ianuarie 2023 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal au formulat recursuri pârâții Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, criticând-o pentru nelegalitate din perspectiva unor critici circumscrise motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ.

3.1. În dezvoltarea recursului său, pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a susținut, în contextul unei expuneri a situației de fapt și a cadrului normativ aplicabil în materie, existent la nivel național și european, că orice cerere de extindere de indicație terapeutică a medicamentului Trastuzumab Deruxtecan (denumire comercială Enhertu) se formulează de către deținătorul de autorizație de punere pe piață, în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 726/2004, opinia CNAS fiind aceea că, în speță, nu sunt îndeplinite condițiile cumulative prevăzute de art. 997 din C. proc. civ., respectiv condiția existenței în favoarea reclamantei a unei aparențe a dreptului pretins vătămat, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 554/2004, și condiția neprejudecării fondului cauzei în sensul dispozițiilor de la alin. (5) al art. 997.

Cu privire la condiția existenței în favoarea reclamantei a unei aparențe a dreptului pretins vătămat, a arătat că aceasta nu este îndeplinită în cauză.

Astfel, atât timp cât instanța de fond a dispus obligarea pârâților la asigurarea către reclamantă a medicamentului solicitat, deși nu exista temei legal pentru acordarea acestuia, a considerat că s-a realizat o încălcare flagrantă a prevederilor legale speciale în materia asigurărilor sociale de sănătate și, totodată, o situație de contradicție între obligația CNAS de a pune în executare această hotărâre judecătorească și lipsa prevederilor legale care să completeze cadrul legal impus de dispozitivul ordonanței președințiale. În cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate, medicamentul Enhertu poate fi prescris doar pentru anumite indicații terapeutice, potrivit Ordinului MS/CNAS nr. 564/499/2021.

Or, în speța de față niciuna dintre aceste cerințe nu a fost îndeplinită, instanța rezumându-se numai să dispună obligarea autorităților pârâte să asigure reclamantei medicamentul solicitat, în mod provizoriu și pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100%, fără contribuție personală, până la soluționarea în fond a acțiunii în justiție.

Astfel, prin pronunțarea acestei hotărâri judecătorești, instanța de fond a obligat CNAS să încalce prevederile legale aplicabile în materie și să exercite prerogative care nu sunt prevăzute de lege în sarcina sa, cu impact semnificativ asupra activității acestei instituții, nefiind posibilă substituirea cumulativă a CNAS atât în drepturile și obligațiile caselor de asigurări de sănătate, cât și a furnizorilor de medicamente.

CNAS are obligația de a face aplicarea prevederilor legale generale și speciale în materia asigurărilor sociale de sănătate în ceea ce privește decontarea medicamentelor din bugetul Fondului Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, nefiind posibilă decontarea acestora în mod arbitrar, fără a avea în vedere care sunt subiecții de drept care au astfel de atribuții, precum și încadrarea în anumite limite impuse de lege privind medicamentele care pot fi decontate din fond. În consecință, a apreciat că punerea în executare a sentinței de fond excede cadrului legal în limitele căruia se realizează acordarea medicamentelor în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate.

În ceea ce privește fondul ordonanței președințiale, a considerat că în mod greșit a reținut prima instanță că sunt întrunite condițiile de admisibilitate. Aceasta a ignorat cadrul normativ invocat de CNAS în cuprinsul întâmpinării depuse la dosarul de fond, care justifica inexsitența în favoarea reclamantei a aparenței de drept.

În cadrul sistemului public de asigurări sociale de sănătate din România, persoanele asigurate pot beneficia de tratament cu medicamentele prevăzute în H.G. nr. 720/2008 și Ordinul ministrului sănătății și al președintelui CNAS nr. 564/499/2021.

Referitor la analiza specifică procedurii ordonanței președințiale, a solicitat să se constate că solicitarea reclamantei este netemeinică, câtă vreme nu pot fi identificate în cauză argumente pentru ca sistemul public de asigurări sociale de sănătate să fie ținut de obligația de asigurare și acordare, pe bază de prescripție medicală și în regim de compensare 100% a medicamentului în discuție. Aceasta, în condițiile în care reclamanta nu a demonstrat că ar fi intervenit un exces de putere al CNAS cu privire la obiectul cauzei, că ar fi intervenit un refuz nejustificat al acesteia cu privire la acordarea și compensarea în procent de 100% a medicamentului în litigiu sau că medicamentul respectiv ar fi singurul tratament existent pentru tratarea afecțiunii sale, acest lucru putând fi confirmat sau infirmat numai de către comisiile de specialitate ale Ministerului Sănătății, pentru afecțiunea reclamantei existând tratamente alternative decontate de sistemul public de asigurări sociale de sănătate.

Cererea reclamantei este netemeinică și prin raportare la dispozițiile art. 241 din Legea nr. 95/2006, care prevăd că asigurații beneficiază de medicamente cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală pentru medicamentele cuprinse în Lista de medicamente prevăzută la art. 242 din lege. Cu alte cuvinte, legislația în materia asigurărilor sociale de sănătate aplicabilă în cauză impune obligativitatea decontării de către casele de asigurări de sănătate din FNUASS, numai a acelor medicamente incluse în Lista denumrilor comune internaționale, aprobate prin hotărâre de Guvern, respectiv H.G. nr. 720/2008, cu modificările și completările ulterioare.

Or, intimata-reclamantă solicită asigurarea unui medicament neinclus în Lista medicamnetelor compensate, aprobată prin H.G. nr. 720/2008, pentru indicația terapeutică de care suferă, medicament care nu face parte din pachetul de servicii medicale de bază acordat asiguraților în cadrul sistemului public de asigurări sociale de sănătate, care nu are elaborat un protocol de prescriere și administrare de către comisiile de specialitate ale Ministerului Sănătății, protocol care să fi fost prevăzut în OMS/CNAS nr. 564/499/2021, și care nu poate fi decontat niciunui asigurat pentru indicația terapeutică menționată.

În completare pe aspectul aparenței dreptului, condiție specifică de admisibilitate a ordonanței președințiale, a solicitat să se observe că nu este întrunită această condiție nici raportat la împrejurarea că tratamentul cu medicamentul în litigiu nu se acordă niciunui asigurat din cadrul sistemului public de asigurări sociale de sănătate și că reclamanta nu a prezentat la dosar o prescripție medicală, respectiv formularul tipizat, utilizat și recunoscut de sistemul public de asigurări sociale de sănătate pentru administrarea tratamentului cu medicamentul în litigiu, astfel cum rezuldă din cadrul normativ de strictă interpretare și aplicare ce reglementează sistemul de asigurări sociale de sănătate.

În concluzie, a susținut că în cauza de față nu se poate reține o pasivitate a autorităților publice pârâte, întrucât medicamentul pentru indicația solicitată de reclamantă nu poate fi supusă procesului de evaluare câtă vreme deținătorul de autorizație de punere pe piață a medicamentului solicitat nu a depus nicio cerere în acest sens, iar prin raportare la temeiurile de drept aplicabile speței, numai medicamentele care figurează pe Lista de medicamente cu sau fără contribuție personală aprobată prin H.G. nr. 720/2008, ale căror indicații terapeutice sunt prevăzute de Protocoalele cuprinse în Anexa 1 la Ordinul nr. 564/499/2021, pot fi acordate în sistemul asigurărilor sociale de sănătate și decontate din bugetul Fondului Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate.

Cu privire la neprejudecarea fondului, a menționat că potrivit art. 997 din C. proc. civ., "pe cale de ordonanță președințială nu pot fi dispuse măsuri care să rezolve litigiul în fond"…"dacă obiectul cererii de ordonanță președințială și situația de fapt invocate nu permit respectarea exigenței neprejudecării fondului, cererea de ordonanță va fi respinsă ca inadmisibilă."

În prezenta cauză este vorba despre o solicitare făcută instanței de contencios administrativ pentru ca, în condițiile art. 997 C. proc. civ., să exercite la nivel de aparență, un control de legalitate obiectiv cu privire la refuzul nejustificat al autorităților pârâte de a proceda la includerea unei indicații terapeutice a medicamentului în discuție în protocolul terapeutic și refuzul pretins nejustificat al autorităților publice de a asigura reclamantei pe bază de prescripție medicală medicamentul Trastuzumab (Enhertu), din acest punct de vedere cererea fiind neîntemeiată în condițiile în care această analiză și pronunțare a instanței asupra măsurii solicitate reprezintă o prejudecare a fondului cauzei și o soluționare de fapt a dosarului de fond.

Astfel fiind, solicitarea din acțiune întemeiată pe art. 997 C. proc. civ. presupune ca instanța să constate, la nivel de aparență, refuzul nejustificat al autorităților pârâte de a completa și modifica cadrul normativ ce reglementează prescrierea și administrarea medicamentului în discuție, ceea ce antamează, în opinia recurentei, fondul cauzei în condițiile în care obiectul indirect al acesteia constă în ceea ce s-a solicitat în dosarul de fond. Numai în ipoteza în care indicația terapeutică a reclamantei ar fi fost prevăzută de Ordinul ministrului sănătății și al președintelui CNAS nr. 594/499/2021 și acest medicament s-ar fi putut deconta și pentru afecțiunea de care suferă reclamanta, în regim de compensare de 100%, iar autoritățile publice de resort refuzau punerea medicamentului la dispoziția reclamantei, s-ar fi putut lua în discuție o analiză a condițiilor prevăzute de art. 997 din C. proc. civ., neexistând niciun impediment pentru acordarea medicamentului.

În situația din prezenta cauză o admitere a acțiunii ar presupune însă o analiză a refuzului autorităților publice de a emite un act administrativ normativ de completare a Ordinului ministrului sănătății și al președintelui CNAS nr. 564/499/2021, ceea ce face obiectul analizei dosarului de fond.

Pe cale de consecință, apreciind că în speță nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 997 C. proc. civ. privind ordonanța președințială, a solicitat respingerea motivării sentinței de fond ca nelegală și netemeinică, făcând trimitere la decizia Curții Constituționale nr. 1578/0712.2011 prin care instanța de contencios constituțional a reținut, printre altele, că în Consituția României s-a prevăzut instituirea unui sistem de asigurări sociale de sănătate și că stabilirea conținutului, condițiilor și limitelor acordării acestor drepturi reprezintă atributul exclusiv al legiuitorului. Astfel, legiuitorul poate decide, în funcție de politica țării și resursele financiare disponibile, în ce condiții se vor acorda drepturile de asigurări sociale prevăzute de Constituție, putând modifica aceste condiții atunci când se impun.

Sub aspectul precizat a citat și dispozițiile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, conform cărora ordonatorii de credite au obligația de a angaja și de a utiliza creditele bugetare numai în limita prevederilor și destinațiilor aprobate, pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituțiilor publice respective și cu respectarea dispozițiilor legale. Având în vedere cele menționate, a solicitat să se constate că medicamentul Trastuzumab (Enhertu), solicitat de reclamantă pentru indicația terapeutică de care suferă, nu poate fi prescris acesteia, câtă vreme nu îndeplinește criteriile de includere în tratament, prevăzute în Ordinul nr. 564/499/2021.

3.2. Recursul pârâtului Ministerul Sănătății a fost întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ.

Cu privire la incidența art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. a susținut că instanța de fond a reținut în mod greșit că din interpretarea prevederilor art. 242 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, art. 243

1

și art. 243

2

din același act normativ, toți pârâții au atribuții privind elaborarea listei cu medicamentele de care beneficiază asigurații fără contribuție personală, aceasta analizând calitatea sa procesuală prin raportare la obiectul cererii din dosarul nr. x/2022 al Curții de Apel Cluj, prin care reclamanta solicită includerea în Listă a medicamentului aflat în discuție, așa încât toată motivarea cu privire la calitatea procesuală pasivă a Ministerului Sănătății prejudecă fondul cauzei.

Contrar aspectelor reținute de instanță, Ministerul Sănătății nu are atribuții în gestionarea FNUASS și, în consecință, nici calitate procesuală pasivă în cauză, iar motivarea sentinței este insuficientă și străină de natura cauzei, fiind întemeiată doar pe o parte din prevederile legale incidente în cauză.

Referitor la condițiiile de admisibilitate și aparența de drept, a solicitat să se constate că prima instanță a reținut în mod greșit că în favoarea reclamantei există aparența dreptului întrucât, deși aceasta nu are dreptul să beneficieze de decontare pentru medicamentul solicitat, acesta fiind inclus în Lista medicamentelor compensate doar pentru alte indicații terapeutice, nu și pentru cea de care suferă reclamanta, conținutul Listei poate fi oricând modificat, potrivit legii, nu doar la cererea deținătorilor autorizațiilor de punere pe piață, ci și din inițiativa autorităților, inclusiv în sensul extinderii indicațiilor terapeutice ale unui produs pentru care se acordă compensarea.

Or, consideră recurentul, în analiza existenței sau inexistenței aparenței de drept în favoarea reclamantei, respectiv dreptul de a i se deconta un medicament, instanța trebuie să verifice dacă medicamentul este în Lista de decontare și dacă are protocol terapeutic aprobat, acesta fiind obligatoriu pentru medicii aflați în relație contractuală cu casele de asigurări de sănătate.

În contextul redării cadrului normativ elaborat de autoritățile competente în vederea trasnpunerii în legislația națională a aspectelor privitoare la întocmirea listelor de medicamente de uz uman care se acordă cu și fără contribuția personală a asiguraților, reglementate de art. 6 din Directiva Consiliului 89/105/CEE din 21 decembrie 1988 privind transparența măsurilor ce reglementează stabilirea prețurilor medicamentelor de uz uman și includerea acestora în domeniul de aplicare a sistemelor naționale de asigurări de sănătate, publicată în Jurnalul Oficial al Comunităților Europene seria x nr. x din 11 februarie 1989, recurentul a precizat că în conformitate cu prevederile OMS nr. 861/2014 este necesară parcurgerea mai multor etape pentru includerea, extinderea indicațiilor, neincluderea sau excluderea medicamentelor în/din Listă, fiind un proces continuu prin care se asigură accesul bolnavilor la medicamente în sistemul de asigurări sociale de sănătate, cu luarea în calcul a mai multor criterii.

Prin urmare, Ministerul Sănătății are competența de a realiza actualizarea Listei doar după emiterea deciziei de includere de către ANMDMR după parcurgerea etapelor legale ale procesului de evaluare a medicamentelor.

Incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a fost, de asemenea, susținută de recurentul-pârât Ministerul Sănătății în ceea ce privește soluția pronunțată asupra excepției lipsei calității sale procesuale pasive, arătând în acest sens că a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, prima instanță analizând practic calitatea sa procesuală prin raportare la obiectul cererii din dosarul nr. x/2022 al Curții de Apel Cluj, prin care reclamanta a solicitat includerea în Listă a medicamentului în litigiu, astfel că toată motivarea cu privire la calitatea procesuală a Ministerului Sănătății prejudecă fondul. În plus, motivarea instanței de fond nu face referire la calitatea sa de a deconta medicamentul solicitat, așadar, prin raportare la obiectul cererii de ordonanță președințială.

În opinia recurentului, ipotezele reglementate de lege se referă la fapte personale ale autorității publice chemate în judecată, care intră în sfera sa de competență, iar nu ca acestea să garanteze înfăptuirea unui lucru de către o altă persoană. Așadar, relativ la capacitatea sa procesuală pasivă, a solicitat a se observa că aceasta nu poate fi analizată decât prin raportare la obiectul acțiunii privit în mod corelat cu capacitatea administrativă a acesteia, respectiv atribuțiile legale în materie ale fiecărui recurent-pârât.

A solicitat să se constate că instanța a respins excepția lipsei calității procesuale pasive ca urmare a faptului că are atribuții cu privire la includerea în listă a medicamentului, însă obiectul prezentului dosar îl constituie acordarea medicamentului solicitat și nu includerea acestuia în listă, așa cum motivează instanța.

Din interpretarea legislației în vigoare reiese că Ministerul Sănătății nu are temei legal pentru decontarea unor medicamente ce nu fac parte din programele naționale de sănătate publică, întrucât Casa Națională de Asigurări de Sănătate finanțează programele naționale curative, în conformitate cu prevederile art. 56 lit. d) din Legea nr. 95/2006, din Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, a cărui gestionare nu se regăsește printre atribuțiile Ministerului Sănătății.

Potrivit art. 241 și 242 din Legea nr. 95/2006, asigurații beneficiază de medicamente cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, pentru medicamentele cuprinse în Lista de medicamente elaborată de Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate, fiind aprobată prin hotărâre a Guvernului, însă din cuprinsul H.G. nr. 720/2008 rezultă că medicamentul în discuție nu figura, la data formulării și soluționării cererii de chemare în judecată, pe lista medicamentelor autorizate pentru indicația terapeutică stabilită în privința reclamantei.

Ministerul Sănătății este parte în procesul de evaluare și includere în Listă a unui medicament și are calitate procesuală pasivă numai în acțiunea de fond având ca obiect includerea în Listă a medicamentului, nu și în procesul de decontare a medicamentelor, care aparține Casei Naționale de Asigurări de Sănătate. În plus, față de modificările legislative intervenite în domeniu prin O.G. nr. 37/2022 pentru modificarea și completarea Legii nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății și a Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, precum și pentru stabilirea altor măsuri în domeniul sănătății, din bugetul Ministerului Sănătății nu se suportă contravaloarea medicamentelor, cu excepția celor prevăzute la art. 16 alin. (1

1

) din Legea nr. 95/2006.

Referitor la aparența de drept în favoarea reclamantei a susținut că instanța de fond a pronunțat soluția cu încălcarea art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, deoarece în analiza existenței sau inexistenței aparenței de drept în favoarea acesteia, respectiv dreptul de a i se deconta un medicament, instanța trebuie să verifice dacă medicamentul este în Lista de decontare și dacă are protocol terapeutic aprobat, acesta fiind obligatoriu pentru medicii aflați în relație contractuală cu casele de asigurări de sănătate.

În acțiunea de contencios administrativ capacitatea procesuală pasivă aparține, potrivit legii, în litigiile privind anularea unui act administrativ, în primul rând autorității publice care a admis actul atacat, conform art. 1 alin. (1) li art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Pe de altă parte, legea amintită reglementează și acțiunea formulată împotriva autorității publice care a refuzat nejustificat să soluționeze cererea referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, care nu a răspuns solicitantului în termenul legal.

În speță, obiectul cererii de ordonanță președințială constă în solicitarea reclamantei ca pârâții să-i asigure, pe bază de prescripție medicală în regim de compensare 100%, fără contribuție personală, medicamentul Trastuzumab (Enhertu), până la soluționarea definitivă a fondului cauzei ce face obiectul dosarului nr. x/2022 Astfel, obiectul cererii de ordonanță președințială excede obiectului acțiunii în contencios administrativ care, potrivit art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, poate consta într-un act administrativ sau în faptul nesoluționării în termen a unei cereri referitoare la un drept subiectiv sau un interes legitim, precum și în refuzul justificat de soluționare a unei cereri cu acest obiect sau refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

Așadar, relativ la capacitatea procesuală pasivă a recurentului-pârât, aceasta nu poate fi analizată decât în raport cu obiectul acțiunii privit corelat cu capacitatea administrativă a acestuia, respectiv atribuțiile legale în materie ale fiecărui recurent-pârât.

A mai susținut că instanța de fond a pronunțat soluția cu încălcarea art. 56 lit. d) din Legea nr. 95/2006, menționând sub acest aspect că Ministerul Sănătății nu are atribuții în gestionarea FNUASS, fond din care se derulează și se finanțează programul național de oncologie, ca program național curativ, în prezent programul național de oncologie fiind derulat de CNAS și finanțat din bugetul FNUASS, conform art. 1 alin. (2) lit. b) din H.G. nr. 423/2022 privind aprobarea programelor naționale de sănătate.

În faza procesuală a recursului părțile nu au depus întâmpinări.

II. Soluția Înaltei Curți asupra recursurilor exercitate în cauză

Analizând sentința de fond prin prisma motivelor invocate de recurenții-pârâți prin cererile de recurs formulate în cauză și a normelor legale aplicabile în materie, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate și le va respinge în consecință, urmând a le analiza împreună, răspunzând criticilor identice prin argumente comune, în funcție de finalitatea lor concretă.

În fapt, intimata-reclamantă A. a solicitat, pe calea ordonanței președințiale prevăzute de art. 997 din C. proc. civ., în contextul prezentării situației sale medicale, respectiv a diagnosticării cu "cancer mamar nerezecabil sau metastazat HER2 pozitiv" și a recomandării unui tratament cu medicamentul Trastuzumab (denumire comercială Enhertu), obligarea pârâților Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Ministerul Sănătății și Guvernul României să-i asigure, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), a medicamentului menționat, până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2022 aflat pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

De asemenea, în temeiul art. 997 alin. (3) din C. proc. civ., a solicitat ca executarea ordonanței să se facă fără somație sau fără trecerea unui termen.

Prima instanță, reținând că sunt neîntemeiate excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Ministerul Sănătății, precum și excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată, respectiv că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de lege în cazul ordonanței președințiale, a respins excepțiile menționate și a admis acțiunea reclamantei, obligând pârâții să-i asigure medicamentul solicitat, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2022 aflat pe rolul Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal.

1.1. Sentința de fond a fost criticată, în primul rând, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., recurenta-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate susținând că puterea judecătorească nu se poate substitui puterii legislative.

Din această perspectivă, Înalta Curte reține că, în dreptul procesual civil, depășirea atribuțiilor puterii judecătorești poate fi considerat și ca exces de putere ce derivă din principiul constituțional al separației puterilor în stat și vizează imixtiunea instanțelor judecătorești în domeniul atribuțiilor puterii legislative sau executive.

Excesul de putere semnifică încălcarea principiului separației puterilor în stat, prin imixtiunea instanțelor judecătorești fie în atribuțiile puterii legislative sau executive, fie în domenii excluse puterii judecătorești.

De asemenea, prin exces de putere se încalcă ordinea constituțională și interesul public, instanța judecătorească exercitând funcțiile puterii judecătorești peste limitele statornicite prin Constituție. În plus, este de observat că depășirea atribuțiilor puterii judecătorești vizează nerespectarea unor competențe jurisdicționale în cadrul organizării statale, potrivit principiului separației și echilibrului puterilor.

Pe de altă parte, în cazul încălcării sau aplicării greșite a normelor de drept material, nu se aduc atingeri principiului constituțional al separației și echilibrului puterilor sau interesului general, ci sunt vizate vicii grave ale hotărârii atacate în privința normelor de drept material.

Înalta Curte reține că, în speță, instanța de contencios administrativ nu este învestită cu cercetarea fondului dreptului în litigiu, acesta fiind stabilit în cadrul dosarului nr. x/2022 al Curții de Apel Cluj. Măsura solicitată de reclamantă are caracter provizoriu, fiind limitată în timp până la rezolvarea fondului litigiului, iar condiția neprejudecării fondului raportului juridic litigios decurge din condiția referitoare la caracterul provizoriu al măsurii ce urmează a fi dispusă.

Or, față de obiectul concret al cererii de chemare în judecată din prezenta cauză, prima instanță a soluționat cauza cu respectarea prevederilor legale incidente în materie, conform limitelor impuse de art. 997 C. proc. civ., analizând cauza exclusiv din perspectiva condițiilor de admisibilitate a cererii de ordonanță președințială, aspect ce nu poate fi considerat o încălcare a atribuțiilor puterii judecătorești, astfel cum pretinde recurenta-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate.

De altfel, se constată că prin argumentele aduse de recurenta-pârâtă pe această cale se invocă eventual o greșită interpretare și aplicare a dispozițiilor legale incidente, aspecte ce vor fi analizate în cadrul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., însă ipoteza că hotărârea recurată ar fi dată cu depășirea atribuțiilor puterii judecătorești nu poate fi reținută.

1.2. Sentința de fond a fost criticată de ambii pârâți și din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În esență, recurentul-pârât Ministerul Sănătății a arătat că motivarea instanței de fond cu privire la calitatea sa procesuală pasivă prejudecă fondul cauzei, aceasta nefăcând referire la calitatea Ministerului Sănătății de a deconta medicamentul solicitat, având în vedere că, în speță, reclamanta solicită obligarea pârâților la acordarea medicamentului indicat. În plus, a criticat hotărârea atacată și din perspectiva condițiilor de admisibilitate și a aparenței de drept, apreciind că reclamanta nu are dreptul, la nivel de aparență, de a beneficia de compensarea în proporție de 100% pentru achiziționarea medicamentului solicitat conform art. 231 și art. 232 din Legea nr. 95/2006 în calitate de asigurat, deoarece nu figurează la data solicitării, potrivit H.G. nr. 720/2008, pe lista anexă corespunzătoare medicamentelor compensate, de care poate beneficia reclamanta în calitate de asigurat.

De asemenea, recurenta-pârâtă Casa Națională de Asigurări de Sănătate a criticat hotărârea primei instanțe din perspectiva motivării expuse cu privire la reținerea celor două condiții de admisibilitate a cererii de ordonanță președințială, respectiv aparența de drept și neprejudecarea fondului cauzei, apreciind că instanța a ignorat cadrul normativ invocat în cuprinsul întâmpinării formulate.

Examinarea considerentelor primei instanțe invalidează însă aceste susțineri ale recurenților-pârâți.

Astfel, din analiza hotărârii recurate Înalta Curte constată că motivarea primei instanțe răspunde cerințelor imperative ale legii în ceea ce privește motivarea unei hotărâri judecătorești, fiind examinate în mod efectiv motivele de fapt și de drept, în limitele permise de normele legale aplicabile, ceea ce face ca motivul de casare ce vizează nemotivarea hotărârii să nu-și găsească incidența în cauză.

Contrar afirmațiilor recurenților-pârâți, argumentarea hotărârii sub aspectul soluției criticate este logică, clară, coerentă și în acord cu prevederile legale incidente. Faptul că alegațiile acestora nu sunt în acord cu raționamentul expus de judecătorul fondului nu poate echivala însă cu o motivare necorespunzătoare sau insuficientă, fiind posibil controlul hotărârii în căile de atac datorită judecăților de valoare, formulărilor concrete, specifice, în acord cu exigențele impuse de art. 425 alin. (1) C. proc. civ.. În concluzie, nu pot fi primite criticile ce vizează motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., acesta nefiind întrunit în cauză.

În fapt, sunt invocate contradicții între motivarea sentinței și textele de lege incidente, deci, în esență, o greșită interpretare sau aplicare a normelor legale aplicabile speței deduse judecății, constatându-se aceeași situație ca și în cazul invocării motivului de casare anterior, anume criticarea raționamentului ce a stat la baza soluției de admitere a cererii de ordonanță președințială, în contextul normativ și factual evidențiate.

Or, acestea nu reprezintă veritabile critici subsumate cazului de casare indicat, ci, așa cum s-a arătat, se circumscriu prevederilor pct. 8 al aceluiași articol 488 din C. proc. civ., respectiv cazului de casare ce sancționează greșita interpretare și aplicare a normelor de drept material incidente, urmând a fi analizate din această perspectivă, împreună cu celelalte recursuri ce conțin critici similare sub acest aspect.

1.3. Analizând sentința de fond și din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată, de asemenea, că susținerile recurenților-pârâți sunt nefondate.

În înțelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situației de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum și prin încălcarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanța a dat o greșită interpretare a acesteia sau faptele au fost reținute greșit în raport de exigențele textului de lege. De asemenea, prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale în raport cu situația de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Astfel, se constată că recurenții-pârâți au formulat susțineri similare în ceea ce privește neîndeplinirea condițiilor de admisibilitate a cererii de ordonanță președințială, criticând modalitatea în care prima instanță a interpretat și a aplicat cadrul normativ incident în cauză, prin raportare la situația de fapt existentă.

Instanța de control judiciar nu poate primi însă alegațiile recurenților, deoarece reflectă o greșită interpretare a cadrului normativ, astfel cum a fost reliefat în cererile de recurs formulate, prima instanță realizând o corectă interpretare și aplicare în cauză a prevederilor art. 997 și următoarele din C. proc. civ., precum și a dispozițiilor H.G. nr. 720/2008, O.M.S. nr. 861/2014, și Legii nr. 95/2006.

Având în vedere similitudinea criticilor esențiale formulate de pârâți sub aspectul menționat, se va proceda la o analiză grupată a recursurilor acestora, sistematizată în raport de problema de drept invocată, subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În esență, pârâții au criticat sentința recurată, susținând că nu sunt îndeplinite două dintre condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 997 C. proc. civ., respectiv aparența de drept și neprejudecarea fondului.

Referitor la cerința aparenței de drept, s-a invocat inexistența unui cadru legal corespunzător pretențiilor intimatei-reclamante, care solicită decontarea în regim de compensare integrală a tratamentului cu medicamentul Trastuzumab (Enhertu), pentru afecțiunea de care suferă. Din această perspectivă este de menționat faptul că medicamentul solicitat este inclus în Lista aprobată prin H.G. nr. 720/2008, însă nu pentru indicația terapeutică de care suferă intimata-reclamantă, și anume " cancer mamar nerezecabil sau metastazat HER2 pozitiv", astfel încât aceasta nu poate beneficia de compensarea integrală a tratamentului cu medicamentul respectiv.

Cu titlu prealabil, Înalta Curte reține că procedura ordonanței președințiale implică întrunirea cumulativă a trei condiții: urgența, caracterul provizoriu al măsurii solicitate și neprejudecarea fondului prin măsura dispusă.

De asemenea, spre deosebire de acțiunea de fond, procedura ordonanței președințiale nu presupune dovedirea, de către reclamantă, a temeiniciei pretenției formulate. Aparența de drept este în favoarea acesteia dacă poziția sa în cadrul raportului juridic generator al pretențiilor formulate, este preferabilă din punct de vedere legal, în condițiile unei analize sumare a situației de fapt și a temeiurilor de drept incidente situației deduse judecății.

În speță, contrar susținerilor recurenților-pârâți, Înalta Curte constată că intimata-reclamantă a probat aparența de drept, dovedind că starea sa medicală impune, conform indicațiilor medicului specialist, tratamentul cu acest medicament, însă costul lui este unul prohibitiv. Așadar, în accepțiunea dispozițiilor art. 997 alin. (1) din C. proc. civ., raportat la contextul factual al formulării cererii de ordonanță președințială, dreptul care s-ar păgubi prin întârziere este chiar dreptul la viață, astfel cum este reglementat și garantat de art. 22 alin. (1) din Constituția României și art. 2 pct. 32 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale.

Este adevărat că reglementarea condițiilor de acordare a tratamentului solicitat, respectiv conformitatea legislației interne cu prevederile constituționale și convenționale invocate de reclamantă, sunt examinate în cadrul acțiunii de fond, unde vor fi avute în vedere și apărările formulate de pârâți în ceea ce privește inexistența unui cadru legal corespunzător, care să permită decontarea integrală a acestui tratament.

Însă, pentru admiterea ordonanței președințiale ce face obiectul prezentei cauze, este suficient să se constate, în urma unei analize sumare, afectarea drepturilor fundamentale ale pacientului într-o manieră suficient de gravă pentru a se dispune, cu caracter provizoriu, o anumită conduită în sarcina pârâților.

Așa cum s-a reținut, indicațiile terapeutice pentru medicamente nu se pot autoriza decât în condițiile Ordinului Ministrului Sănătății nr. 861/23.07.2014, prin depunerea unei documentații la Agenția Națională a Medicamentelor și a Dispozitivelor Medicale, din care să rezulte îndeplinirea criteriilor prevăzute în cuprinsul ordinului, urmată de emiterea unei decizii favorabile din partea acestei instituții. Or, fiind o procedură laborioasă, care implică o perioadă lungă de timp, pentru intimata-reclamantă orice întârziere poate avea consecințe deosebit de grave, punând în pericol chiar dreptul acesteia la viață.

Potrivit art. 22 din Constituția României:, "(1) Dreptul la viață, precum și dreptul la integritate fizică și psihică ale persoanei sunt garantate", iar art. 34 stipulează că: "(1) Dreptul la ocrotirea sănătății este garantat. (2) Statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea igienei și a sănătății publice. (3) Organizarea asistenței medicale și a sistemului de asigurări sociale pentru boală, accidente, maternitate și recuperare, controlul exercitării profesiilor medicale și a activităților paramedicale, precum și alte măsuri de protecție a sănătății fizice și mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii".

De asemenea, art. 2 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, prevede că: "Dreptul la viață al oricărei persoane este protejat prin lege." Așadar, Statului îi revine obligația de asigurare a unei asistențe medicale adecvate pacienților, obligație la care face referire și jurisprudența CEDO în materie.

Sub acest aspect Înalta Curte reține că sunt relevante în speță considerentele Hotărârii Panaitescu împotriva României, din 10 aprilie 2012, prin care Curtea Europeană a Drepturilor Omului a constatat încălcarea art. 2 din Convenție, sub aspect procedural, în cazul unui reclamant bolnav de cancer căruia statul român nu i-a decontat integral un medicament (Avastin), deoarece acesta nu era inclus în lista medicamentelor decontate.

Prin hotărârea pronunțată instanța europeană a statuat, printre altele, că în vederea garantării dreptului la viață a cetățenilor săi, statul are obligația de a ieși din pasivitate și a efectua toate demersurile necesare, inclusiv asigurarea medicamentelor și decontarea acestora de către sistemul public de asigurări sociale, fără a putea invoca lipsa de fonduri.

De asemenea, în Pactul internațional privind drepturile economice, sociale și culturale se prevede, la art. 12, că: "Statele (...) recunosc dreptul pe care îl are orice persoană de a se bucura de cea mai buna sănătate fizică și mentală pe care o poate atinge", iar în Rezoluția Parlamentului European din 10 aprilie 2008 privind combaterea cancerului în Uniunea Europeană extinsă, au fost sesizate "diferențele surprinzătoare și inacceptabile la nivelul calității serviciilor oferite de centrele pentru tratarea cancerului, al centrelor de radioterapie și al accesului la medicamente împotriva cancerului", în art. 30 al acestei Rezoluții fiind încurajate Comisia și statele membre să se asigure ca medicamentele pentru tratarea cancerului să fie disponibile în egală măsură în toate statele membre, pentru toți pacienții care au nevoie de ele.

De altfel, inclusiv actele din legislația națională de reglementare a atribuțiilor autorităților pârâte cu competențe în domeniul sănătății populației prevăd în sarcina acestora obligația luării unor măsuri menite să preîntâmpine tocmai o eventuală stare de pasivitate în elaborarea și implementarea strategiilor și programelor din domeniul sănătății populației. În acest context, instanța de control judiciar apreciază că, prin refuzul acordării, cu titlu provizoriu, până la o pronunțare definitivă asupra fondului pretențiilor, a unui tratament medical prescris de medicul specialist în oncologie medicală, s-ar leza dreptul intimatei-reclamante la sănătate și, implicit, dreptul acesteia la viață, evocat prin cererea de emitere a ordonanței președințiale.

Față de cele arătate, Înalta Curte consideră că în mod corect a admis judecătorul fondului cererea de ordonanță președințială formulată de intimata-reclamantă, atât timp cât medicamentul solicitat este prevăzut în Lista cu medicamente de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală, chiar dacă nu și pentru indicația de care suferă partea reclamantă din prezenta cauză, acest tratament fiindu-i prescris de medicul specialist oncolog și dovedită științific eficiența acestuia și în alte cazuri. Or, eficiența unui atare tratament nu poate fi reconsiderată de instanța de judecată.

Neacordarea provizorie a medicamentului solicitat, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), ar genera o lezare a dreptului la sănătate al intimatei-reclamante, astfel cum acesta derivă din dreptul la viață, în discuție fiind și îndeplinirea obligației de asigurare a unei asistențe medicale adecvate pacienților, ce incumbă Statului Român prin autoritățile cu competențe în materie, obligație la care face referire și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului.

Recurenții-pârâți au formulat critici și din perspectiva neîndeplinirii celei de-a doua condiții de admisibilitate a ordonanței președințiale, referitoare la neprejudecarea fondului, apreciind că nu poate fi acceptată o solicitare de asigurare a tratamentului în discuție, în mod provizoriu, atât timp cât cadrul normativ existent nu permite o atare soluție.

Înalta Curte constată că aceste susțineri vizează, în realitate, tot neîndeplinirea condiției privind existența aparenței dreptului în favoarea reclamantei, recurenții reluând, în esență, aspectele referitoare la lipsa cadrului legislativ care să-i permită părții reclamante asigurarea compensării tratamentului în procent de 100%, aspecte invocate și în cadrul criticii privind neîndeplinirea primei condiții și care au fost analizate conform argumentelor expuse în paragrafele anterioare din prezenta decizie.

Pentru aceste motive, Înalta Curte reține că sunt nefondate criticile recurenților-pârâți referitoare la neîntrunirea celor două condiții de admisibilitate a ordonanței președințiale, sentința recurată fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor art. 997 C. proc. civ. raportat la situația dedusă judecății.

În aceste condiții, constatând că nu a fost demonstrată nelegalitatea hotărârii recurate și că nu sunt întrunite în cauză motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4, pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ., sentința de fond fiind dată cu respectarea atribuțiilor puterii judecătorești, motivată cu respectarea rigorilor prevăzute de lege și pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a normelor de drept material incidente în materie, Înalta Curte va respinge ca nefondate recursurile pârâților și va menține sentința de fond atacată.

Pentru argumentele expuse la pct. II.1. din prezenta decizie, nefiind identificate motive de casare prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 4, pct. 6 și pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din același act normativ, raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondate recursurile pârâților și va menține sentința de fond atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de pârâții Ministerul Sănătății și Casa Națională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinței nr. 40 din 20 ianuarie 2023 a Curții de Apel Cluj, secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 23 noiembrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.