ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2704/2023

Ședința publică din data de 18 mai 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții la data de 31.03.2021, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților - FGA, a solicitat să se constate existența unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluționarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/18.02.2016 și obligarea FGA la soluționarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispozițiile legale; obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

La data de 06.05.2021 pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților - FGA, a depus întâmpinare prin care a solicitat admiterea excepțiilor lipsei de obiect a prezentei cauze/lipsei de interes, cererea de plată fiind soluționată prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, decizie contestată de către reclamanta A. în cadrul Dosarului nr. x/2018; în subsidiar, respingerea cererii de chemare în judecată formulată de reclamanta A. ca neîntemeiată; constatarea exercitării unui abuz de drept al reclamantei, conform dispozițiilor art. 14, art. 15 C. civ. și sancționarea reclamantei cu amenda judiciară de la 100 la 1.000 RON în baza dispozițiilor art. 12 raportat la art. 187 alin. (1) pct. l lit. a) C. proc. civ. respingerea cheltuielilor de judecată.

La data de 31.08.2021 reclamanta A. S.A. a depus cerere modificatoare.

Reclamanta în temeiul dispozițiilor art. 204 C. proc. civ. formulează cerere modificatoare prin care solicită instanței de judecată, ca în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 să oblige FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x din 18.02.2016 constând în principal, penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,1%/zi întârziere conform Ordinului CAS 14/2011 - 1308.46 RON, calculate până la data de 8.09.2021 și în continuare până la data plății efective; în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

La data de 28.10.2021 pârâtul a depus întâmpinare la cererea modificatoare.

Prin întâmpinare solicită respingerea acțiunii reclamantei A., astfel cum a fost modificată prin cererea depusă la primul termen de judecată pe cale de excepție, în principal ca inadmisibilă, iar, în secundar, ca tardivă. În cazul respingerii excepțiilor anterioare, solicită respingerea cererii ca prescrisă și, în secundar, ca neîntemeiată.

Hotărârea instanței de fond

Prin sentința nr. 1695 din 10 noiembrie 2021, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile ca neîntemeiate și a respins cererea de chemare în judecată formulată de către reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților - FGA, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței civile nr. 1695 din 10 noiembrie 2021 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.A., în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurenta-reclamantă a învederat, în esență, că prima instanță a respins pe fond, acțiunea reținând că în speță nu sunt îndeplinite condițiile legale pentru angajarea răspunderii patrimoniale a FGA. Aceasta deoarece prin hotărârea judecătorească prin care a fost declarată nelegală decizia FGA 14.452/03.04.2018, FGA nu a fost obligat la plata de despăgubiri, ci a fost obligat la reanalizarea pe fond a cererii de plată. Astfel că dreptul la despăgubiri, a reținut prima instanță, nu s-ar fi născut prin anularea deciziei și, prin urmare, FGA nu poate fi obligat la plata de daune interese moratorii pentru plata cu întârziere a despăgubirilor la care A. era îndreptățit în urma falimentului B..

Totodată, a reținut prima instanță că acțiunea în despăgubiri promovată împotriva autorității publice are caracter subsecvent acțiunii în anularea actului nelegal, prin urmare în speță nu pot fi acordate despăgubiri pentru prejudiciul pretins pentru că aceste operațiuni nu au făcut obiectul verificărilor instanței de contencios administrativ.

În realitate, hotărârea primei instanței este pronunțată cu aplicare greșită și încălcare normelor de drept material care stabilesc condițiile în care poate fi angajată răspunderea patrimonială a autorității publice, motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Astfel, așa cum s-a arătat în doctrină și jurisprudență, pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorității publice pentru repararea prejudiciilor cauzate de actul administrativ ilegal, trebuie să fie îndeplinite, în esență, următoarele condiții: să existe un act administrativ nelegal; să existe un prejudiciu material sau moral; existența unui raport de cauzalitate între actul administrativ nelegal si prejudiciu; existența culpei autorității.

Susține recurenta că chiar dacă prin hotărârea prin care a fost anulată Decizia FGA nr. 14.452/03.05.2018, FGA nu a fost obligat în mod direct la plata de despăgubiri, de vreme ce prin Decizia FGA 14.452/03.05.2018 a fost respinsă inițial cererea de plată a despăgubirilor, această respingerea a fost declarată nelegală, iar ulterior, în reanalizarea dosarului, FGA a achitat, în cele din urmă, despăgubirile, este evident că prin respingerea inițială a cererii de plată s- a cauzat o întârziere extrem de mare în plata despăgubirilor, A. fiind astfel prejudiciat prin lipsa de folosință asupra unei sume de bani la care ar fifost,potrivitlegii,îndrepățit.

Așadar, în speță, sunt îndeplinite condițiile angajării răspunderii patrimoniale a FGA.

Susține recurenta că A., în calitate de creditor de asigurare, a formulat o cerere de plată în temeiul art. 14 din Legea nr. 213/2015, adresată FGA, urmare a deschiderii procedurii falimentului față de societate B. S.A..

Față de această cerere de plată, în temeiul art. 12 alin. (2), (3) și 4 din Legea nr. 213/2015, FGA avea obligația de a lua toate măsurile necesare pentru deschiderea dosarului de daună, efectuarea verificărilor necesare și urmarea procedurii de plată a despăgubirilor, cu respectarea prevederilor legale și contractuale incidente. Precizează recurenta că acele creanțe de asigurare instrumentate de FGA erau creanțe invocate împotriva B. în calitatea sa de asigurător RCA. Prin urmare, procedura de lichidare și plată a creanțelor, raportat la art. 12, alin. (2) Legea 213/2015 trebuia să se facă cu respectarea cadrului contractual și legal aplicabile asigurărilor de tip RCA.

Cu toate acestea, susține recurenta, prin Decizia 14452/03.05.2018, emisă la mai bine de 2 ani de la depunerea cererii de plată, FGA a respins în mod nejustificat cererea de plată a A.. Față de decizia de respingere, A. a promovat acțiunea în contencios administrativ, acțiune ce a făcut obiectul dosarului x/2018 Prin decizia ÎCCJ din 13.10.2021 pronunțată în dosarul x/2018, Decizia nr. 14452/03.25.2018 a fost anulată ca nelegală, instanțele de judecată reținând că motivul pentru care FGA a respins cererea de plată a A. este nelegal. Totodată, FGA a fost obligat să reanalizeze pe fond cererea de plată, iar în urma analizei pe fond a fost recunoscut dreptul A. la despăgubiri.

Față de cele de mai sus, în opinia recurentei, este evident că în speță există un act administrativ nelegal - respectiv Decizia FGA 14.452/03.25.2018. Prin această Decizie pronunțată în soluționarea cererii A. de plată, FGA a respins cererea de plată, încălcând dreptul A. la plata despăgubirilor iar instanțele de judecată au declarat nelegală această respingere. Așadar, condiția existenței unui act administrativ nelegal este îndeplinită.

Faptul că prin hotărârea judecătorească prin care a fost anulată Decizia FGA nr. 14.452 nu a fost obligat FGA direct la plată ci la analiza pe fond nu poate conduce la susținerea că operațiunea administrativă care conduce efectiv la plata despăgubirilor nu a fost supusă controlului de legalitate. Chiar dacă prin Decizia nr. 14.452 a fost respinsă cererea de plată strict pentru depășirea plafonului, fără analiza pe fond, este incontestabil că dreptul A. la plata de despăgubiri a fost încălcat prin soluția exprimată în această Decizie, în sensul refuzului de plată.

Faptul că ulterior, după ce instanțele de judecată au declarat nelegală soluția FGA asupra cererii, FGA a procedat la analiza pe fond și a procedat la plata despăgubirilor nu face decât să certifice prejudiciul, nu dă naștere unor raporturi juridice de drept administrativ noi, în cadrul cărora FGA are un comportament legal. Dreptul A. la despăgubiri nu rezultă din Legea nr. 213/2015, acest drept a fost încălcat prin Decizia de respingere a plății și această respingere a fost declarată nelegală. Nu se poate susține, așa cum o face prima instanță, că dreptul la despăgubiri al A. s-ar fi născut în urma analizei pe fond a cererii de către FGA. Analiza pe fond urmată de plată reprezintă doar o recunoaștere a dreptului A. care derivă din lege, drept încălcat inițial prin respingere și recunoscut extrem de târziu prin plată.

Or, actul ilicit al respingerii inițiale care a condus implicit la întârzierea în valorificarea dreptului A. - acesta este act administrativ ilicit care justifică prezenta acțiune. Nu se poate spune că nici că dacă FGA ar fi obligat la plata de penalități ar fi încălcată autoritatea de lucru judecat a deciziei prin care a fost anulată Decizia FGA nr. 14.452, de vreme ce aceasta nu a obligat FGA direct la plata de penalități. Dimpotrivă, hotărârea prin care a fost anulată Decizia FGA nr. 14.452 constată ilicitul autorității publice care a refuzat cererea de plată a A.. Or, chiar refuzul primei instanțe de a sancționa efectele prejudiciabile dovedite ale acestui refuz constituie o flagrantă încălcare a autorității de lucru judecat a hotărârilor judecătorești anterioare.

În continuare susține recurenta că FGA avea obligația de a proceda imediat la soluționarea cererilor de plată, această soluționare a avut loc la mai bine de 2 ani după depunerea cererii și a fost în sensul respingerii. Abia după anularea Deciziei nr. 14.452, FGA a procedat la analizarea pe fond a cererilor și plata despăgubirilor, respectiv la mai bine de 5 ani de la data la care trebuie să fie efectiv achitate despăgubirile.

Așadar, prin soluția dată cererii de plată în discuție, prin Decizia nr. 14.452, FGA a lipsit A. de folosința sumelor de bani la care era îndreptățit cu titlu de despăgubiri o perioadă de mai bine de 5 ani. Mai mult, prin plata finalmente a despăgubirilor solicitate, FGA confirmă indubitabil prejudiciul suferit de A.. În realitate, aceste sume achitate după anularea Deciziei nr. 14.452 ar fi trebuit achitate în termen de 30 de zile de la depunerea cererii de plată.

Concluzionează recurenta că legătura între Decizia nr. 14.452 - actul administrativ anulat ca nelegal și prejudiciul suferit de A. - lipsa de folosință asupra sumei de bani la care era îndreptățit, există un incotestabil raport de cauzalitate.

În ceea ce privește culpa FGA și aceasta este una evidentă. FGA, ca structură de garantare creată de lege tocmai cu scopul de a asigura plata creanțelor de asigurare aparținând unui asigurător falit, avea obligația ca în îndeplinirea obligațiilor sale să acționeze în deplină concordanță cu prevederile legale. În realitate însă, Fondul nu a făcut decât să tergiverseze nepermis de mult soluționarea cererilor de plată, lipsind A. de o sumă semnificativă de bani.

Acționând cu încălcarea chiar a scopului pentru care a fost creat, Fondul a interpretat greșit prevederile legale, căutând prin orice mijloc a nu achita creanțele de asigurare, ignorând impactul pe care această atitudine l-ar putea produce pe piața asigurărilor. Aceasta în condițiile în care fondul a fost creat chiar cu scopul de a asigura încrederea asiguraților în sistemul de asigurări, sistem care ar trebui să funcționeze și să îi protejeze chiar în condițiile în care anumiți asigurători ar intra în procedura falimentului.

Pe cale de consecință, în opinia recurentei, este evident că în speță sunt îndeplinite condițiile legale pentru angajarea răspunderii FGA și obligarea acestuia la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului generat A. prin neplata creanței de asigurare solicitate, susținerile primei instanțe în sensul că nu ar fi îndpelinite condițiile unei astfel de acțiuni apărând ca lipsite de bază legală.

Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul cauzei la data de 28 februarie 2022, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea sentinței recurate ca fiind temeinică și legată, reiterând, în esență, apărările susținute în fața primei instanțe.

Soluția instanței de recurs

Criticile recurentei-reclamante, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sunt nefondate, în limitele și pentru considerentele ce succed.

Astfel, în ceea ce privește cererea în despăgubiri reprezentând penalități de întârziere, instanța de control judiciar va avea în vedere considerentele Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 22/2019, pronunțată în interesul legii, potrivit cărora:

"77. Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiționată de existența unei hotărâri judecătorești prin care să fi fost admisă acțiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorității publice, în condițiile prevăzute de C. civ..(...)"

În cadrul prezentului litigiu, reclamanta A. S.A. solicită în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 obligarea FGA la acoperirea prejudiciul cauzat prin respingerea cererii de plată constând: în principal, penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,1%/zi întârziere conform Ordinului CSA nr. 14/2011 până la data plății efective; în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Reclamanta afirmă că Decizia nr. 14452/03.05.2018 este una nelegală și reclamă acoperirea prejudiciului suferit constând în lipsa de folosință asupra sumei de bani care a făcut obiectul cererii de plată respinse prin Decizia 12093/18.02.2016.

Pe cale de consecință, fapta clamată de reclamantă a fost cea a emiterii, de către pârâtul FGA, a deciziei nr. 14452/03.05.2018, de respingere a cererii de plată, recurenta apreciind că, prin emiterea unui astfel de act administrativ, a fost generat prejudiciul constând în lipsa de folosință asupra sumei de bani cerute prin cererea de plată.

Plecând de la astfel de repere ale demersului de învestire a instanței de contencios administrativ, Înalta Curte reamintește că răspunderea pentru prejudiciile cauzate de o autoritate publică în condițiile prevăzute de art. 19 din Legea nr. 554/2004 prin emiterea unui act administrativ nelegal este o răspundere patrimonială de drept administrativ, ce se antrenează în prezența condițiilor generale ale răspunderii delictuale prevăzute de C. civ.

Potrivit art. 1349 C. civ.:

"(1) Orice persoană are îndatorirea să respecte regulile de conduită pe care legea sau obiceiul locului le impune și să nu aducă atingere, prin acțiunile ori inacțiunile sale, drepturilor sau intereselor legitime ale altor persoane. (2) Cel care, având discernământ, încalcă această îndatorire răspunde de toate prejudiciile cauzate, fiind obligat să le repare integral", iar potrivit art. 1357, "(1) Cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârșită cu vinovăție, este obligat să îl repare. (2) Autorul prejudiciului răspunde pentru cea mai ușoară culpă".

Astfel, pentru nașterea obligației de reparare trebuie să fie întrunite trei dintre condițiile răspunderii civile: existența unui prejudiciu cert, existența unei fapte ilicite extracontractuale și a raportului de cauzalitate dintre fapta ilicită și prejudiciu. În ce privește vinovăția, ea nu este o condiție necesară pentru admiterea acțiunii în repararea prejudiciului, introdusă de către cel prejudiciat împotriva autorității publice răspunzătoare.

De asemenea, se reține că, întrucât posibilitatea persoanei vătămate de a solicita despăgubiri în temeiul Legii nr. 554/2004 a fost constant calificată drept o expresie a contenciosului subiectiv de plină jurisdicție, aspect care presupune, în prealabil, o verificare nu doar a caracterului nelegal al actului administrativ, ci și a vătămării produse părții care se adresează instanței, dreptul la despăgubiri fiind accesoriu acțiunii în anularea actului administrativ, în cazul cererii de despăgubire formulată în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 (ce reprezintă calea procesuală de excepție, la care se recurge atunci când reclamantul nu avea, în mod rezonabil, posibilitatea să cunoască întinderea pagubei încă de la data formulării acțiunii în anulare) nu sunt aplicabile nici prevederile Legii nr. 213/2015 și nici cele ale art. 7 din Legea nr. 554/2004, referitoare la obligativitatea îndeplinirii procedurii prealabile, nefiind, astfel, necesară formularea unei cereri de plată a despăgubirilor (penalități/dobânzi) care să fi fost adresată, anterior învestirii instanței, de către recurenta - reclamantă A. intimtatului - pârât FGA.

În cauză, prin decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, pârâtul a respins mai multe cereri de plată formulate de A. pentru suma de 7.913.561,09 RON, inclusiv cererea de plată a sumei de 654,23 RON (cu nr. x/18.02.2016., sub motiv că acestui creditor de asigurare i-ar fi fost aprobate la plată și plătite din disponibilitățile Fondului de Garantare a Asiguraților suma de 450.000 RON reprezentând limită maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015.

Prin sentința civilă nr. 4902/27.11.2018, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal de respingere a recursului, s-a admis acțiunea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a fost anulată decizia nr. 14452/03.05.2018, a fost obligat pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă și menționate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON și a fost respinsă acțiunea, în rest, ca neîntemeiată.

În motivare, instanța respectivă a reținut, între altele, inclusiv că «(…) plafonul de garantare prevăzut de dispozițiile art. 4 lit. e) și art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 nu poate face abstracție de definirea creditorului, prin raportare la câte un singur contract de asigurare. (…) plafonul de 450.000 de RON este incident pentru drepturile izvorâte primar dintr-un singur contract de asigurare încheiat cu debitorul falit», respectiv «consecința nelegalității deciziei nu poate fi obligarea directă a Fondului la plata sumei pretinse sau la emiterea unei decizii de aprobare a plății acesteia. (…) pârâtul nu a analizat fondul celor 435 de drepturi pretinse de parte, rezumându-se la a emite o singură decizie de respingere globală prin prisma reținerii depășirii plafonului de garantare. (…) a proceda altfel și a obliga direct pârâtul la plata sumei pretinse sau la emiterea unui act administrativ prin care să aprobe plata acesteia, Curtea consideră că ar imixtiona în activitatea Fondului, negându-i posibilitatea de a evalua pe fond cererile de plată».

În acest context, Înalta Curte constată că, în urma demersului judiciar privind contestația formulată împotriva deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, instanța de judecată a anulat în mod definitiv acest act administrativ, cu obligarea intimatului-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților la analiza pe fond a cererilor de plată, fără însă a fi confirmată sau infirmată existența creanței litigioase din cauza dedusă judecății.

Câtă vreme, dovada plății creanței principale solicitată de A. în calitate de creditor de asigurări nu a fost făcută după anularea deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, recurenta-reclamantă nu poate solicita acordarea de dobânzi penalizatoare, acestea având caracter accesoriu și putând fi acordate persoanei interesate dacă aceasta a dovedit, în condițiile legii, că este titularul unui drept de creanță principal. Or, în cauza de față, recurenta-reclamantă nu a făcut dovada achitării debitului principal pentru a fi îndreptățită la acordarea de dobânzi penalizatoare.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinței civile nr., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 1695 din 10 noiembrie 2021 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 18 mai 2023.