ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4170/2023

Ședința publică din data de 28 septembrie 2023

Asupra conflictului negativ de competență de față;

Din examinarea actelor și lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 22.02.2023, sub nr. x/2023, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - Inspectoratul General Pentru Imigrări - Biroul pentru Imigrări Caraș - Severin, anularea refuzului nr. x/BICS/OCA/13.02.2023 emis de pârât, privind eliberarea avizului de angajare solicitat de societate pentru numitul B., cetățean din Nepal, precum și obligarea pârâtului să emită un nou act privind soluționarea favorabilă a cererii de acordare a avizului de angajare cetățeanului străin, raportat la înscrisurile în probațiune depuse la dosarul cauzei.

2.1. Prin sentința nr. 226 din 26 aprilie 2023, pronunțată în dosarul nr. x/2023, Curtea de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Timiș, secția contencios administrativ și fiscal.

Pentru a pronunța această soluție a reținut, în esență, că raportat la jurisprudența obligatorie a Curții Constituționale evidențiate și la natura juridică de lege organică a Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, nu se poate deroga de la competența stabilită de art. 10 alin. (1) din lege decât printr-o lege organică, iar nu printr-o ordonanță de guvern, în speță prin O.G. nr. 25/2014.

Astfel, a apreciat că se impune stabilirea competenței în conformitate cu dispozițiile art. 10 alin. (1) și alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în aplicarea cărora revine Tribunalului Timiș competența de soluționare a litigiului de față, în care se contestă refuzul de eliberare a avizului de muncă pentru un străin, refuz emis de o autoritate județeană (Biroul pentru Imigrări Caraș-Severin).

2.2. Prin sentința nr. 507 din 25 mai 2023, pronunțată în dosarul nr. x/2023, Tribunalul Timiș, secția contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale, invocată din oficiu, a declinat competența de soluționare a cererii de chemare în judecată formulată de reclamantul S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - Inspectoratul General Pentru Imigrări - Biroul Pentru Imigrări Caraș Severin, a constatat intervenit conflictul negativ de competență, a suspendat din oficiu judecata cauzei și a dispus înaintarea dosarului Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, în vederea stabilirii competenței de soluționare a cauzei.

Tribunalul Timiș a reținut, în ceea ce privește competența de soluționare a acțiunilor îndreptate împotriva refuzului de eliberare a avizului de muncă pentru străini, că sunt incidente dispozițiile art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014 privind încadrarea în muncă și detașarea străinilor pe teritoriul României și pentru modificarea și completarea unor acte normative privind regimul străinilor în România, cu modificările și completările ulterioare.

Totodată, a reținut că, în materia contenciosului administrativ, Legea nr. 554/2004 reprezintă cadrul general, în conformitate cu principiile de drept legea generală aplicându-se în orice materie și în toate cazurile, mai puțin în acelea în care legiuitorul a stabilit un regim special și derogatoriu, instituind în anumite materii reglementări speciale, prioritare față de norma de drept comun.

Astfel, a constatat că la data de 15.02.2013 a intrat în vigoare noul C. proc. civ., aprobat prin Legea nr. 134/2010, acesta stabilind în favoarea tribunalelor competența de soluționare în primă instanță a tuturor cererilor care nu sunt date prin lege în competența altor instanțe (art. 95 pct. 1), în timp ce curțile de apel au competența de a judeca, în primă instanță, cererile în materie de contencios administrativ și fiscal, potrivit legii speciale (art. 96 pct. 1). Totodată, în acord cu art. 83 lit. k) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., publicată în Monitorul Oficial nr. 365 din 30 mai 2012:

"La data intrării în vigoare a C. proc. civ. se abrogă: k) orice alte dispoziții contrare, chiar dacă sunt cuprinse în legi speciale".

Așadar, a reținut că dispozițiile dintr-o lege (organică sau ordinară) se bucură de prezumția de constituționalitate pe perioada acestora de activitate, iar în lipsa constatării de către Curtea Constituțională, potrivit competențelor ce îi revin, a neconstituționalității prevederilor art. 28 alin. (5) din Ordonanța Guvernului nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016, aceste dispoziții nu pot fi lipsite de efecte juridice.

II. Decizia Înaltei Curți pronunțată în regulator de competență

Înalta Curte, constatând îndeplinite condițiile prevăzute de art. 133 pct. 2, art. 134 și art. 135 alin. (1) C. proc. civ., urmează să pronunțe regulatorul de competență în raport cu obiectul cauzei și dispozițiile legale incidente, reținând că este vorba despre un conflict negativ de competență tipic.

Cu titlu preliminar, Înalta Curte reține că art. 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 reglementează competența materială de fond în funcție de două criterii, respectiv: poziționarea autorității publice emitente a actului considerat ilegal în sistemul administrației publice (autorități centrale sau locale) și valoarea impozitului, taxei, contribuției, datoriei vamale și accesoriilor acestora, care fac obiectul actului administrativ contestat în contenciosul fiscal.

În speță, acțiunea introductivă întemeiată pe dispozițiile O.U.G. nr. 194/2002 privind regimul străinilor în România și pe cele ale O.G. nr. 25/2014, modificată prin O.G. nr. 143/2022 și Legea nr. 382/2022, vizează contestarea refuzului emis de Biroul pentru Imigrări Caraș-Severin din cadrul Direcției Migrație a Inspectoratului General pentru Imigrări, privind eliberarea avizului de angajare solicitat de reclamanta S.C. A. S.R.L. pentru numitul B., cetățean din Nepal, precum și obligarea pârâtului să emită un nou act privind soluționarea favorabilă a cererii de acordare a avizului de angajare cetățeanului străin.

Aspectul care a generat conflictul negativ de competență între cele două instanțe îl constituie problema identificării normei ce determină competența materială de soluționare a cauzei, respectiv O.G. nr. 25/2014, care stabilește în favoarea curții de apel competența soluționării contestației împotriva refuzului pârâtului de eliberare a avizului de angajare, ori Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care stabilește competența generală a tribunalului de a soluționa acțiunile împotriva actelor administrative emise de autoritățile publice locale, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

Potrivit art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016, "Refuzul eliberării avizului de angajare/detașare poate fi contestat la curtea de apel în a cărei rază de competență se află formațiunea teritorială care a dispus această măsură, în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare", iar în conformitate cu art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, ... se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, ..., dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel."

Ordonanța Guvernului nr. 25/2014 are caracter de lege specială față de Legea nr. 554/2004, care reprezintă norma generală în materia contenciosului administrativ și care este incidentă doar în cazul în care legiuitorul nu a reglementat, prin dispoziții normative derogatorii, o competență specială în raport de obiectul cererii.

În speță, există o normă de competență derogatorie instituită printr-un act normativ special, care prevede competența materială de primă instanță a curții de apel pentru soluționarea acțiunilor îndreptate împotriva refuzului de eliberare a avizului de angajare pentru străini, respectiv prevederile art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016.

Așa cum s-a stabilit în jurisprudența instanței de contencios constituțional, "ordonanțele Guvernului aprobate de Parlament prin lege, în conformitate cu prevederile art. 115 alin. (7) din Constituție, încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare și devin, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege" (Decizia Curții Constituționale nr. 95/2006).

Or, atunci când se instituie, prin norme speciale, unele derogări de la normele comune în materie de competență, stabilindu-se că judecata anumitor categorii de procese sau cereri aparține altor instanțe decât cele la care se referă normele de drept comun cuprinse în Legea contenciosului administrativ, normele speciale se vor aplica în mod prioritar, în considerarea caracterului lor de norme de excepție și ca formă de manifestare a regulii specialia generalibus derogant.

Întrucât prevederile art. 28 alin. (5) din Ordonanța Guvernului nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016, au caracter de normă specială în materie de competență, acestea se aplică cu prioritate, în raport de norma de drept comun reprezentată de art. 10 din Legea contenciosului administrativ, care stabilește competența după rangul autorității pârâte.

În ceea ce privește cerința din cuprinsul art. 10 alin. (1) al Legii nr. 554/2004, ca norma de competență derogatorie să fie stabilită printr-o "lege organică specială", Înalta Curte constată că sintagma care a dat naștere la interpretări contrarii din partea instanțelor aflate în conflict a fost inclusă în art. 10 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, prin Legea nr. 262/2007, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 510 din 30 iulie 2007.

Aceste prevederi legale sunt anterioare C. proc. civ. adoptat prin Legea nr. 134/2010, care, prin art. 96 pct. 1, a reglementat competența curților de apel de a judeca în primă instanță cererile în materie de contencios administrativ, potrivit legii speciale.

În plus, câtă vreme o norma de drept cu putere de lege face parte din fondul activ al legislației, instanței de contencios administrativ nu-i este permis să înlăture de la aplicare o normă de competență, chiar stabilită printr-o ordonanță de guvern, pe motivul încălcării de către Guvern a domeniului de reglementare, această competență aparținând exclusiv Curții Constituționale. Prin urmare, întrucât Curtea Constituțională a României nu a constatat neconstituționalitatea prevederilor art. 28 alin. (5) din Ordonanța Guvernului nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016, aceste dispoziții legale nu pot fi lipsite de efecte juridice.

Față de cele ce preced, în considerarea caracterului de normă specială a Ordonanței Guvernului nr. 25/2014, Înalta Curte constată că sunt incidente în speță dispozițiile art. 28 alin. (5) din ordonanța menționată, în aplicarea cărora competența de soluționare a cauzei în primă instanță se va stabili în favoarea curții de apel, în speță Curtea de Apel Timișoara, instanță în a cărei circumscripție se află autoritatea emitentă a refuzului eliberării avizului de angajare a cetățeanului străin.

Pentru motivele arătate la pct. II.1 din prezenta decizie, în temeiul art. art. 133 pct. 2 și art. 135 alin. (1) și alin. (4) din C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competența de soluționare a cauzei, în primă instanță, în favoarea Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența de soluționare a cauzei privind pe reclamanta S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne - Inspectoratul General pentru Imigrări - Direcția Migrație - Biroul pentru Imigrări Caraș-Severin, în favoarea Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 28 septembrie 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.