ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3312/2023

Ședința publică din data de 15 iunie 2023

Asupra conflictului negativ de competență de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar a constatat următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal, la data de 22.02.2023, sub nr. x/2023, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul M.A.I. - Inspectoratul General pentru Imigrări - Direcția Migrație - Biroul pentru Imigrări Caraș-Severin, a formulat contestație împotriva refuzului pârâtului nr. x/BICS/OCA din 14.02.2023 privind eliberarea avizului de angajare solicitat de către societate pentru dl. B., posesor al pașaportului nr. x, valabil până la data de 29.05.2024, emis de autoritățile din Nepal, și al permisului unic de ședere valabil până la data de 14.09.2023.

2.1. Hotărârea Curții de Apel Timișoara – secția contencios administrativ și fiscal

Prin sentința civilă nr. 229 din 26 aprilie 2023, Curtea de Apel Timișoara a admis excepția necompetenței sale materiale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Timiș, secția contencios administrativ și fiscal.

Pentru a pronunța această soluție, curtea de apel a reținut că, deși potrivit art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, refuzul eliberării avizului de angajare/detașare poate fi contestat la curtea de apel în a cărei rază de competență se află formațiunea teritorială care a dispus această măsură, în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, totuși, dispozițiile art. 10 alin. (1) din acest din urmă act normativ dispun că litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

Or, reține Curtea de Apel Timișoara, câtă vreme O.G. nr. 25/2014 nu este lege organică, iar în jurisprudența constantă a Curții Constituționale (indicată în cuprinsul sentinței) s-a arătat că printr-o lege ordinară nu se poate deroga de la o lege organică precum Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, instanța competentă să judece cauza se determină potrivit art. 10 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004, în favoarea Tribunalului Timiș, în raport de rangul autorității locale emitente a refuzului contestat și de locul situării sediului reclamantei.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Timiș, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 5.05.2023, sub același număr de dosar.

2.2. Hotărârea Tribunalului Timiș – secția de contencios administrativ și fiscal

Prin sentința civilă nr. 446/2023 din 15 mai 2023, Tribunalul Timiș a admis excepția necompetenței sale materiale, invocată de pârât, a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Timișoara – secția de contencios administrativ și fiscal, a constatat ivit conflictul negativ de competență, a suspendat din oficiu judecata cauzei și a înaintat dosarul Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru pronunțarea regulatorului de competență.

Pentru a pronunța această hotărâre, Tribunalul a reținut, în esență că, pentru soluționarea acțiunilor îndreptate împotriva refuzului de eliberare a avizului de angajare pentru străini, există o normă de competență derogatorie instituită printr-un act normativ special, care prevede competența materială de primă instanță a curții de apel și anume art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014.

Tribunalul a apreciat că înlăturarea de la aplicare a unei dispoziții dintr-o Ordonanță de Guvern aprobată prin Lege adoptată de Parlament, în vigoare, pe considerentul că aceasta reglementează într-un domeniu rezervat legilor organice și că legea de aprobare a ordonanței a fost adoptată potrivit procedurii reglementate de Constituție pentru legile ordinare, echivalează cu efectuarea de către instanța de judecată a unui examen de conformitate a acestor dispoziții legale cu normele Constituției, întrucât procedura de emitere a ordonanțelor de guvern și de adoptare a legilor organice si ordinare, precum și domeniul de reglementare în care acestea pot interveni, sunt consacrate la nivel constituțional, astfel că respectarea dispozițiilor constituționale în privința procedurii de adoptare a legilor și ordonanțelor de Guvern și domeniului de reglementare ține de constituționalitatea extrinsecă a legii/ordonanței.

În procesul de aplicare a legii, instanțele de judecată nu au competența de a constata că o Ordonanță de Guvern, aplicabilă litigiului, încalcă interdicția de a reglementa în domenii care fac obiectul legilor organice, prevăzută de art. 115 alin. (1) din Constituție, după cum nu au nici competența de a constata că procedura de adoptare a unei legi de către Parlament nu a fost cea prevăzută de art. 76 din Constituție pentru legile organice, întrucât aceste aspecte pot fi constatate doar de către Curtea Constituțională pe calea controlului de constituționalitate, reprezentând chestiuni care privesc constituționalitatea extrinsecă a ordonanței/legii.

A reținut tribunalul că lipsirea de efecte juridice a O.G. nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016, poate avea loc doar în urma constatării de către Curtea Constituțională a neconstituționalității extrinseci a acestor norme legale, potrivit art. 31 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, astfel că, pe perioada de activitate a unei dispoziții dintr-o lege (fie ea organică sau ordinară), aceasta se bucură de prezumția de constituționalitate. Prin urmare, în lipsa constatării de către Curtea Constituțională, potrivit competențelor care îi revin, a neconstituționalității prevederilor art. 28 alin. (5) din Ordonanța Guvernului nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016, aceste dispoziții nu pot fi lipsite de efecte juridice.

Pentru toate aceste aspecte, Tribunalul Timiș a considerat că revine Curții de Apel Timișoara competența de soluționare a cauzei, conform art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016.

II. Decizia ÎCCJ pronunțată în regulator de competență

Înalta Curte, constatând îndeplinite condițiile prevăzute de art. 133 pct. 2 și art. 135 alin. (1) din C. proc. civ., urmează a pronunța regulatorul de competență în raport cu obiectul cauzei, precum și cu dispozițiile legale incidente.

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a contestat refuzul pârâtului M.A.I. - Inspectoratul General pentru Imigrări - Direcția Migrație - Biroul pentru Imigrări Caraș-Severin de a elibera, potrivit O.G. nr. 25/2014, avizul necesar angajării cetățeanului străin pe teritoriul României.

Problema de drept care a generat conflictul de competență și asupra căreia instanțele aflate în conflict au exprimat opinii contrare, privește actul normativ care determină competența materială de soluționare a cauzei, respectiv O.G. nr. 25/2014, potrivit căreia curtea de apel este învestită cu soluționarea contestației împotriva refuzului pârâtului de eliberare a avizului de angajare ori Legea nr. 554/2004, care stabilește competența generală a tribunalului de a soluționa acțiunile împotriva actelor administrative emise de autoritățile publice locale.

Astfel, potrivit art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, aprobată prin Legea nr. 14/2016, (r)efuzul eliberării avizului de angajare/detașare poate fi contestat la curtea de apel în a cărei rază de competență se află formațiunea teritorială care a dispus această măsură, în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.", iar conform art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, (l)itigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, ... se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, ..., dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel.

Examinând argumentele expuse de Curtea de Apel Timișoara și Tribunalul Timiș, Înalta Curte constată că această din urmă instanță a stabilit corect competența materială de soluționare a prezentei cauze, în raport de dispozițiile art. 28 alin. (5) din Ordonanța Guvernului nr. 25/2014.

Înalta Curte reține că O.G. nr. 25/2014 are caracter de lege specială față de Legea nr. 554/2004, care reprezintă norma generală în materia contenciosului administrativ și care este incidentă doar în cazul în care legiuitorul nu a reglementat, prin dispoziții normative derogatorii, o competență specială în raport de obiectul cererii.

În ceea ce privește cerința din cuprinsul art. 10 alin. (1) al Legii nr. 554/2004, ca norma de competență derogatorie să fie stabilită printr-o "lege organică specială", Înalta Curte constată că sintagma care a dat naștere la interpretări contrarii din partea instanțelor aflate în conflict a fost inclusă în articolul de lege menționat prin Legea nr. 97/2008.

Ordonanța Guvernului nr. 25/2014 a fost adoptată ulterior Legii nr. 97/2008, fiind aprobată prin Legea nr. 14/2016, astfel că, indiferent de situația normativă creată prin modificarea art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, manifestarea de voință a legiuitorului este evidentă în sensul stabilirii unei competențe speciale, derogatorie de la norma generală, în soluționarea contestațiilor împotriva refuzului de emitere a avizelor de angajare de către birourile teritoriale de imigrări. O altă interpretare ar conduce la ideea lipsirii de efecte a art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014 încă de la momentul adoptării sale, ipoteză evident nerezonabilă, iar câtă vreme această dispoziție legală există în fondul legislativ și nu a fost declarată neconstituțională printr-o decizie a Curții Constituționale, se impune a fi aplicată în cauzele aflate pe rolul instanțelor judecătorești.

Un alt argument în sprijinul aplicării O.G. nr. 25/2014 poate fi dedus și din prevederile art. 95 pct. 1 și art. 96 pct. 1 din Legea nr. 134/2010 privind C. proc. civ., act normativ adoptat ulterior Legii nr. 97/2008, care stabilesc în favoarea tribunalelor competența de soluționare în primă instanță a tuturor cererilor care nu sunt date prin lege în competența altor instanțe, în timp ce curțile de apel au competența de a judeca, în primă instanță, cererile în materie de contencios administrativ și fiscal, potrivit legii speciale. Totodată, potrivit art. 83 lit. k) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., la data intrării în vigoare a C. proc. civ. se abrogă orice alte dispoziții contrare, chiar dacă sunt cuprinse în legi speciale.

Prin urmare, sintagma "lege organică specială" din cuprinsul art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a rămas fără efect, în raport de art. 96 pct. 1 din C. proc. civ., care stabilește competența curților de apel "potrivit legii speciale" (fără vreo diferențiere referitoare la caracterul organic al legii speciale) și de normele de punere în aplicare, anterior amintite, care dispun abrogarea oricăror dispoziții contrare, chiar cuprinse în legi speciale (este de observat că, în speță Legea nr. 554/2004 are caracter general față de O.G. nr. 25/2014, însă are caracter special față de C. proc. civ.).

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte constată că instanța competentă să soluționeze prezenta cauză se determină potrivit art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, competența urmând a fi stabilită în favoarea curții de apel în a cărei circumscripție se află formațiunea teritorială emitentă a refuzului eliberării avizului de angajare a cetățeanului străin. Cum pârâtul Biroul pentru Imigrări Caraș-Severin se află în raza teritorială a Curții de Apel Timișoara, această instanță este competentă să soluționeze contestația reclamantei A. S.R.L..

Pentru aceste considerente, în condițiile art. 133 pct. 2, art. 135 alin. (1) și alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Timișoara.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența soluționării cauzei privind pe reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul M.A.I. - Inspectoratul General pentru Imigrări - Direcția Migrație - Biroul pentru Imigrări Caraș-Severin, în favoarea Curții de Apel Timișoara.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 15 iunie 2023.