ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3926/2020

Obiectul litigiului dedus judecății Prin cererea înregistrată la data de 12 decembrie 2016 pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Fondul de Garantare a Asiguraților, anularea Deciziei nr. 2094/11.10.2016 de respingere a cererii de plată nr. x/15.03.2016 cu privire la suma de 2.479 RON, cu consecința obligării autorității publice pârâte, în principal la efectuarea plății sumei pretinse și, în subsidiar, la emiterea unui act administrativ prin care să aprobe plata sumei de 2.479 RON, aferente cererii de plată nr. x/15.03.2016 și obligarea pârâtului la plata tuturor cheltuielilor de judecată. La data de 10 martie 2017, reclamanta a formulat o excepție de neconvenționalitate, solicitând judecătorului național investit cu soluționarea prezentului litigiu ca, în calitate de prim judecător al Convenției Europene a Drepturilor Omului: - în principal, să procedeze la înlăturarea de la aplicare, în prezenta cauză, a prevederilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de Garantare a Asiguraților, motivat de faptul că respectiva normă juridică aduce atingere în substanța sa "dreptului la un bun", astfel cum acesta este garantat de Articolul 1, Protocolul Adițional nr. 1 din Convenție. - în secundar, să accepte argumentele de ordin convențional expuse în interpretarea prevederilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 în acord cu garanțiile și drepturile prevăzute de Convenție și anume în sensul că plata de către Fond a creanțelor de asigurări stabilite ca fiind certe, lichide și exigibile se face în limita unui plafon de garantare de 450.000 RON per creanță de asigurare, iar nu per creditor de asigurare. Prin notele de ședință depuse la 7.04.2017, pârâtul a invocat excepția tardivității criticilor de neconvenționalitate și excepția inadmisibilității invocării unor motive de nelegalitate pe calea excepției de neconvenționalitate.

Hotărârea primei instanțe Prin încheierea din 7 aprilie 2021, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ a admis excepția tardivității motivelor de neconvenționalitate și a respins excepția inadmisibilității. Prin sentința civilă nr. 1955 pronunțată în data de 26 mai 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Fondul de Garantare a Asiguraților, în parte, a anulat Decizia nr. 2094/11.10.2016 emisă de pârât, a obligat pe pârât să soluționeze pe fond cererea de plată nr. x/15.03.2016, a respins celelalte cereri ale reclamantei ca neîntemeiate și obligat pârâtul la plata sumei de 1550 RON cheltuieli de judecată către reclamantă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva încheierii din 7 aprilie 2017 și a sentinței civilă nr. 1955 pronunțată în data de 26 mai 2017 ambele de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.A., care, invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului și casarea sentinței și pe fond admiterea în tot a acțiunii formulate. Reclamanta a susținut că hotărârile recurate sunt nemotivate corespunzător, fiind criticabile atât prin prisma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., dar totodată, considerentele hotărârilor atacate sunt susceptibile de o serie de critici care se circumscriu motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în contextul în care acestea sunt rezultatul unei aplicări greșite a normelor de drept material care reglementează raportul juridic dedus judecății. Instanța de fond nu a motivat, practic, decizia sa de a respinge ca tardivă a excepției de neconvenționalitate și nu a transpus analiza sa în cadrul încheierii din 7.04.2017, ci s-a rezumat la a reda decizia efectiv luată. Un element important al acesteia îl constituie calificarea excepției de neconvenționalitatea drept cerere completatoare. Deși instanța nu a consemnat acest lucru, presupune că odată stabilită calificarea excepției, regulile generale privind termenele de formulare ale cererilor în justiție și, eventual, de completare a acestora au fost aplicate. Contrar susținerilor FGA, neconformitatea legii interne cu Convenția a fost invocată de A. chiar prin contestația inițială, astfel: (i) în Secțiunea 2.1.3. - cu referire la calitatea normei juridice interne, care o face imprevizibilă precum și, (ii) în Secțiunea 2.1.8. - cu referire la încălcarea dreptului la un bun al A., ca expresie a dreptului de proprietate. În aceste condiții, excepția reprezintă doar o dezvoltare a motivelor invocate prin acțiune, neputând fi calificată drept o cerere completatoare ci, cel mult, o cerere precizatoare. De altfel, în ciuda titulaturii pentru care a optat, aceasta nu este în realitate o excepție procesuală. Documentul depus conține o serie de argumente întemeiate pe dreptul Convenției Europene a Drepturilor Omului, care subliniază neconformitatea unei dispoziții legale interne în raport cu acest drept. Solicitarea subsecventă conținută în același act procesual a fost de înlăturare de la aplicare a dispoziției interne, posibilitate recunoscută și afirmată de Curtea EDO. Menționează pe fondul cauzei că, soluția instanței de fond de a retrimite a cererii de plată la autoritatea publică pentru a fi soluționată pe fond se întemeiază pe premiza că aceasta nu a efectuat o analiză pe fond a temeiniciei cererii de plată. Însăși autoritatea administrativă a susținut că, în cazul în care cererea de chemare în judecată ar fi admisă, "s-ar impune reluarea procedurii administrative, (...) prin emiterea unei noi decizii de soluționare a cererii de plată." Demersul FGA este însă o încercare de a bloca acțiunea reclamantei prin invocarea unor elemente ce țin de neregularitățile manifestate prin propria conduita a autorității. În condițiile în care instanța de fond a înlăturat de la aplicare, în mod just, art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, în sensul ca Fondul nu este ținut de plafonul de 450.000 RON în efectuarea plăților fața de A., iar cererea de plată a fost analizată pe fond de către FGA, prin direcțiile de specialitate, nu rămâne niciun alt impediment pentru a refuza plata la o nouă analiză pe fond a cererii. În aceste condiții, consideră nelegală decizia instanței de fond de a retrimite dosarul spre soluționare FGA, deoarece avizarea plății de către Comisia Specială reprezintă doar o formalitate. Instanța de fond, investită fiind cu un litigiu de contencios administrativ de plina jurisdicție era obligată să valideze cererea reclamantei, atât în considerarea îndeplinirii tuturor cerințelor legale (Legea nr. 213/2015 și Norma nr. 16/2015) cât si pentru soluționarea procesului într-un termen rezonabil, cu celeritate și în vederea evitării unor rejudecări și prelungiri nejustificate a procedurii judiciare. Împotriva sentinței civile nr. 1955 pronunțată în data de 26 mai 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâta Fondul de Garantare a Asiguraților, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului și casarea sentinței și pe fond respingerea acțiunii ca neîntemeiată. În susținerea recursului a arătat următoarele: - hotărârea primei instanțe este nelegală, fiind pronunțată cu analizarea altui raport juridic decât cel dedus judecații de către intimata-reclamanta; hotărârea a fost dată cu nesocotirea unor prevederi legale care reglementează, pe de o parte, momentul nașterii dreptului creditorilor de asigurări de a solicita plata de despăgubiri de la FGA iar, pe de altă parte, mecanismul garantării în ipoteza deschiderii procedurii falimentului unui asigurator. hotărârea conținând motive străine de natura pricinii; - dreptul reclamantei A. dedus judecății și pretins încălcat prin Decizia contestată în cauză este izvorât din contractul CASCO încheiat între reclamantă și asiguratul său, drept ce s-a născut ca urmare a plății indemnizației de asigurare în urma intervenirii riscului asigurat și nu un drept izvorât din contractul de asigurare de răspundere civilă obligatorie - RCA, ignorând dispozițiile art. 22 din Legea nr. 503/2004, respectiv art. 266 alin. (1) din Legea nr. 85/2014, potrivit cărora, de la data constatării stării de insolvență a societății de asigurare se naște dreptul creditorilor de asigurări de a solicita plata sumelor cuvenite de la Fondul de garantare; - se pornește de la o premisa greșită că ar exista un raport juridic de garantare, ca urmare și odată cu încheierea contractului de asigurare tip RCA, or, un raport juridic de garantare nu se concretizează niciodată anterior datei constatării stării de insolvență a societății de asigurare și depunerii cererii de plată la FGA. Argumentele instanței de fond referitoare la nașterea dreptului de garantare la momentul încheierii poliței RCA sunt neîntemeiate, fiind contrare dispozițiilor exprese ale art. 22 din Legea nr. 503/2004, respectiv art. 266 alin. (1) din Legea nr. 85/2014. - instanța de fond se afla într-o gravă eroare făcând trimitere la dreptul de regres al A., drept pretins încălcat de FGA prin Decizia contestată, care însă este întemeiat pe contractul CASCO și nu pe cel RCA; - precizează că, nu exista niciun raport juridic de garantare sau de altă natură între FGA si A. care sa fi fost născut odată cu polița de asigurare în temeiul căreia B. S.A. a căzut în pretenții, pentru că nu există niciun raport volițional între cele două subiecte ale pretinsului raport juridic, fiind cunoscut că raportul juridic este un raport de voință și nu se confundă cu norma juridică, care este o regulă de conduită generală, obligatorie și impersonală, impusă sau recunoscută de puterea de stat în scopul asigurării ordinii sociale, a cărei respectare este asigurată la nevoie prin intervenția forței de constrângere a statului; - legea nu a lăsat la aprecierea și interpretarea părților nașterea raportului juridic între FGA și creditorii de asigurări care înțeleg să li se adreseze, iar în reglementarea protejării interesului public ocrotit - respectiv interesul protejării asiguraților și a pieței serviciilor de asigurare - nașterea dreptului creditorilor de asigurări de a solicita plata sumelor cuvenite de la Fondul de garantare a asiguraților, cu alte cuvinte nașterea obligației de garantare în sarcina FGA - este stabilită în mod expres și neechivoc de lege. Potrivit art. 21 alin. (1) din Legea nr. 503/2004 republicată, cu modificările ulterioare, Autoritatea de Supraveghere Financiară dispune, în situația în care constată insolvența asiguratorului (definită conform art. 3 lit. j) din acest act normativ și art. 5 pct. 29 din Legea nr. 85/2014 privind procedurile de prevenire a insolventei și de insolvență) închiderea procedurii de redresare financiară, solicitând, de îndată, deschiderea procedurii de faliment.

Apărări formulate în cauză Recurenta-reclamantă a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond și acordarea cheltuielor de judecată Recurenta-pârâtă a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 22 noiembrie 2018, s-a fixat termen de judecată la data de 2 iunie 2020, în ședință publică, cu citarea părților. Ulterior, termenul de judecată a fost preschimbat pentru data de 05 mai 2020, prin încheierea de ședință din data de 17 aprilie 2019. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Analizând actele și lucrările dosarului în raport de motivele de casare formulate, Înalta Curte constată că recursurile declarate în cauză de reclamantă și pârât sunt nefondate pentru următoarele considerente: Prin cererea introductivă recurenta-reclamantă a solicitat anularea deciziei contestate și obligarea intimatei FGA la plata sumei de 2479 RON. Prin sentința atacată instanța de primă jurisdicție a admis în parte cererea reclamantei, în sensul că a dispus obligarea pârâtului să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererea de plată. Împotriva acestei soluții, au declarat recurs reclamanta și pârâtul precizând că instanța de fond a încălcat normele de drept material, nu a cercetat și nu s-a pronunțat asupra tuturor motivelor invocate procedând astfel cu încălcarea principiului disponibilității, precum și art. 22 alin. (6) și art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. Înalta Curte reține că recurenta-reclamantă a criticat hotărârea instanței de fond exclusiv cu privire la faptul că instanța de fond a admis excepția tardivității motivelor de neconvenționalitate și a respins cererea reclamantei de obligare a pârâtei la plata directă a sumelor solicitate, iar recurentul-pârât pentru greșita aplicare a prevederilor referitoare la calitatea de creditor de asigurare și cu privire la plafonul de asigurare instituit de lege. Înalta Curte nu poate primi criticile formulate de recurenți și le va respinge ca nefondate având în vedere considerentele ce urmează. Motivele de casare invocate de părți în susținerea recursurilor promovate în cauză sunt prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ. În ceea ce privește critica referitoare la nemotivarea hotărârilor recurate (art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.), Înalta Curte reține că este nefondată. Potrivit disp. art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea pronunțată de instanță ca urmare a soluționării cauzei cu care a fost investită va cuprinde: "...motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-a admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților". Respectarea acestei cerințe are valoare de principiu și se circumscrie obligației ce revine instanței de a garanta părților exercițiul efectiv al dreptului la un proces echitabil consacrat de art. 6 din CEDO. Jurisprudența CEDO este constantă în a aprecia că dreptul la un proces echitabil nu poate fi exercitat efectiv decât în situația în care instanța procedează la un examen efectiv al cererilor, argumentelor și mijloacelor de probă ale părților, pentru a le aprecia pertinența. Examinând considerentele încheierii și sentinței recurate, se constată că judecătorul fondului a procedat la o analiză efectivă a susținerilor părților, expunând pe larg motivele pentru care a admis, respectiv cele pentru care a înlăturat argumentele părților, contrar susținerilor recurenților, care afirmă că s-au încălcat prevederile legale de către instanța de fond fără o argumentare convingătoare. Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de ambele părți în cauză, ce vizează aplicarea sau interpretarea greșită a normelor de drept material este nefondat. În ceea ce privește criticile referitoare la considerentele prin care instanța de fond a tranșat excepția de neconvenționalitate a dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, recurenta-reclamantă a susținut, în esență, că deține o creanță (un bun) în limita sumei de 450.000 RON, că suma solicitată prin cererea de plată nu a depășit cuantumul maxim prevăzut de lege, iar în aceste condiții, prin maniera de interpretare a legii substanțiale, instanța de fond a încălcat dreptul său la un "bun" prevăzut de art. 1 din Primul Protocol Adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Pretinsa neconvenționalitate a art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 nu a fost susținută de reclamantă prin raportare la conținutul textului de lege, ci la interpretarea și punerea în aplicare eronate a acestor prevederi de către recurentul-pârât. Pe fondul cauzei se reține că, reclamanta A. a plătit asiguratului o despăgubire în baza Poliței CASCO, iar ulterior s-a subrogat în drepturile acestuia și s-a îndreptat împotriva persoanei vinovate de producerea pagubei. Întrucât persoana vinovată de producerea pagubei era beneficiarul unei polițe RCA încheiată la societatea B., A. s-a îndreptat direct împotriva acestei societății de asigurare. Urmare a falimentului B., A. s-a adresat cu o cerere de plată direct către FGA, prin care a solicitat plata sumei de 2479 RON. Prin art. 60 din Legea nr. 136/1995, Fondul de protejare a asiguraților a fost constituit și administrat în cadrul și de către Oficiul de supraveghere a activității de asigurare și reasigurare din cadrul Ministerului Finanțelor). Prin Legea nr. 172/2004 pentru completarea și modificarea Legii 136/1995, s-a dispus constituirea Fondului de Garantare, Fond ce a fost trecut în administrarea și supravegherea Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor. În mod legal și temeinic instanța de fond a stabilit că, în speță, drepturile principale și accesorii aferente poliței de asigurare RCA sunt cele prevăzute de legea în vigoare la data când această poliță a fost contractată (încheiată 18.12.2013) iar nu de la data producerii evenimentului rutier (30.04.2013) sau de la data constatării insolvabilității asigurătorului (03.12.2015). Așadar, legea aplicabilă garantării drepturilor asiguraților este Legea nr. 136/1995 și nu Legii nr. 213/2015. Înalta Curte reține că între reclamantă și pârât nu a existat un raport juridic de garantare care să se fi născut odată cu încheierea poliței de asigurare, dar cererea de plată a fost formulată sub imperiul Legii nr. 136/1995 și în acest context, este aplicabilă în cauză chiar dacă FGA este un terț față de contractul de asigurare CASCO (și, de altfel, și față de contractul de asigurare de răspundere civilă). Înalta Curte reține că în mod corect instanța de fond a reținut că Legea incidentă nr. 136/1995 aplicabilă cauzei, nu stabilește un plafon de garantare. Chiar dacă s-ar fi constatat că este aplicabilă Legea 213/2015, instanța de recurs reține că, ulterior pronunțării sentinței recurate, prin Decizia nr. 29 din 02.03.2020 Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a constatat că prin creditor de asigurare se înțelege și societatea de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său, prin creanță de asigurare se înțelege și creanța izvorâtă din dreptul de regres al societății de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment și plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanțe de asigurare, în situațiile în care se exercită dreptul de regres de către societatea de asigurare care a efectuat plata indemnizației către propriul asigurat, ca efect al subrogării în drepturile asiguratului CASCO, pentru fiecare creanță în parte. În condițiile în care instanța de fond a dispus obligarea pârâtului să analizeze pe fond cererea reclamantei, în mod practic și evident nu poate fi analizată și admisă cererea de obligare directă a pârâtului la plata sumei solicitate, așa cum solicită recurenta-reclamantă. Înalta Curte nu se poate pronunța cu privire la cererea de plată formulată de reclamantă, întrucât ar însemna să se substituie autorității publice care nu a analizat îndeplinirea tuturor condițiilor legale pentru aprobarea unei astfel de cereri, având în vedere că autoritatea s-a limitat să constate că reclamanta a depășit deja plafonul prevăzut de lege. În aceste condiții, singura consecință admisibilă este aceea de obligare a autorității publice la reanalizarea cererii cu luarea în considerare a aspectelor tranșate în prezentul litigiu. Reține Înalta Curte că instanța de contencios administrativ soluționează cererea în temeiul dispozițiilor Legii contenciosului administrativ, astfel că, potrivit dispozițiilor art. 18 alin. (1) din lege, instanța poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă. În ipoteza anulării în întregime a actului administrativ, va fi obligată autoritatea pârâtă, dacă este cazul, să emită un alt act administrativ. Or, în cauză, autoritatea pârâtă a respins cererea de plată doar pe considerentul depășirii plafonului de 450.000 RON, fără a se face nicio referire la temeinicia pretenției sau la corectitudinea sumei solicitate. Din acest motiv, instanța de contencios administrativ poate obliga autoritatea numai la soluționarea cererii de plată și nu la obligarea directă a acesteia la plata sumei. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile ca nefondate. În temeiul art. 453 alin. (1) C. proc. civ., va respinge cererea recurentei-reclamante privind cheltuielile de judecată deoarece cererea se întemeiază pe culpa procesuală a părții care pierde procesul, or recursul reclamantei urmează a fi respins, astfel încât nu există temei legal pentru obligarea recurentului pârât la plata cheltuielilor de judecată.