ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1720/2020

Ședința publică din data de 25 martie 2020

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul acestei instanțe la data de 28.11.2016, sub nr. x/2016, astfel cum a fost precizată reclamanta A. S.A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca prin hotărârea ce se va pronunța, să se dispună:

- anularea deciziei contestate ca fiind netemeinică și nelegală;

- obligarea pârâtului la plata sumei de 5.613 RON, compusă din: -3.487,25 RON, reprezentând despăgubire achitată de A. către asiguratul Casco; -1.237,98 RON, reprezentând penalități de întârziere calculate până la data de03.12.2015; - 888,14 RON, reprezentând cheltuieli de judecată obținute în Dosarul nr. x/2015 și nu 1237,98, cum s-a trecut în considerentele Deciziei nr. 1946/23.09.2016;

Prin sentința civilă nr. 2506 din data de 21 iunie 2017, Curtea de Apel București, secția a VIII -a contencios administrativ și fiscal a respins cererea, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 2506 din data de 21 iunie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII -a contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamanta A. S.A., invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac exercitate, recurenta a susținut că prima instanță a aplicat în mod greșit, din punct de vedere temporal, legea care reglementează dreptul său de a fi despăgubită din disponibilitățile Fondului, cauzei pendinte fiindu-i aplicabile dispozițiile Legii nr. 136/1995, iar nu cele ale Legii nr. 213/2015.

A susținut recurenta-reclamantă că, deși cererea de plată și prezentul litigiu sunt soluționate în temeiul Legii nr. 213/2015, acest act normativ reprezintă legea care guvernează raportul de drept procesual, pe când raportul de drept substanțial se supune Legii nr. 136/1995, în raport de data încheierii poliței de asigurare RCA. Raportul de garantare nu s-a născut la data intrării în faliment a B. S.A ("B."), ci la data semnării contractului de asigurare, aspect confirmat și de împrejurarea că FGA este chemat să garanteze pentru un prejudiciu produs la nivelul anului 2011.

Prin urmare, arată reclamanta, falimentul B. nu reprezintă decât momentul la care obligația Fondului a devenit eficace, fiind îndeplinite cele două condiții, respectiv producerea evenimentului asigurat și intervenirea falimentului asigurătorului. Nici momentul formulării cererii de plată adresate FGA nu poate constitui, în opinia recurentei, momentul nașterii raportului de garantare.

În consecință, în raport de dispozițiile art. 6 alin. (1) alin. (2) și alin. (5) C. civ., raportat la art. 15 alin. (2) din Constituție, raportul juridic de garantare s-a născut la același moment cu raportul generat de contractul de asigurare și este guvernat de Legea nr. 136/1995. Cum această lege nu prevedea un plafon maxim de garantare, respingerea cererii de plată prin raportare la plafonul maxim prevăzut de Legea nr. 213/2015 încalcă principiul neretroactivității legii.

Recurenta-reclamantă a apreciat că referirile primei instanțe la considerentele Deciziei nr. 578/2016, pronunțată de Curtea Constituțională, prin care s-a respins, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, sunt irelevante pentru stabilirea legii aplicabile litigiului de față.

Printr-o altă critică de nelegalitate, recurenta-reclamantă a susținut că hotărârea atacată este pronunțată cu greșita aplicare a dispozițiilor art. 4 alin. (1) lit. a), art. 15 alin. (2), art. 18 alin. (1) din Legea nr. 213/2015, coroborate cu art. 3 lit. l) și art. 267 alin. (2) din Legea nr. 85/2014.

În esență, reclamanta a susținut nelegalitatea considerentelor prin care instanța de fond a concluzionat în sensul că plafonul maxim al despăgubirilor de 450.000 RON se aplică pe întreg portofoliul de creanțe al asigurătorului CASCO, iar nu pe fiecare creanță de asigurare în parte. A apreciat reclamanta că prima instanță a interpretat în mod eronat efectele pe care instituția subrogației, prevăzute de art. 2210 C. civ., le produc asupra procedurii administrative prevăzute de Legea nr. 213/2015, întrucât, în relația cu Fondul, A. acționează din poziția fiecărui asigurat în drepturile căruia s-a subrogat, beneficiind de o protecție legală distinctă în raport cu fiecare creanță.

În opinia recurentei, plafonul legal se impune a fi aplicat separat, prin raportare la fiecare drept născut în patrimoniul persoanelor despăgubite de către A.; limitarea impusă de legiuitor este în sensul unui creditor de asigurare, deținător al unui contract de asigurare, iar nu în sensul limitării sumei globale la care este îndreptățit asigurătorul CASCO subrogat în drepturile mai multor persoane asigurate. O altă interpretare ar încălca dreptul de proprietate al A. cu privire la sumele ce i se cuvin și ar conduce la aplicarea unui tratament discriminatoriu între persoanele care se pot îndrepta singure împotriva Fondului, în limita a 450.000 RON fiecare și situația persoanei care s-a subrogat în drepturile mai multor asigurați, dar care nu beneficiază decât de despăgubiri în sumă globală de 450.000 RON.

Sub un alt aspect, recurenta-reclamantă a susținut că sentința recurată a fost dată cu încălcarea art. 1 din Protocolul 1 la Convenția EDO, prima instanță reținând în mod greșit că reclamanta nu are o speranță legitimă de a fi despăgubită de FGA, manieră de interpretare care nesocotește dreptul A. la un "bun".

Recurenta-reclamantă a prezentat și argumente în favoarea obligării directa a intimatului-pârât la plata sumei pretinse sau la emiterea unui act administrativ de aprobare a plății. Din prevederile art. 13, art. 14 și art. 16 din Legea nr. 213/2015 rezultă, în opinia reclamantei, că intimatul-pârât are obligația de a pronunța o singură decizie, astfel încât, o dată ce a soluționat cererea de plată, acesta s-a pronunțat pe fondul pretențiilor reclamantei.

Cum legea prevede modalitatea de soluționare a cererii de plată într-o singură etapă, având în vedere și dispozițiile art. 18 din Legea nr. 554/2004, care consacră caracterul de plină jurisdicție a contenciosului administrativ, recurenta a concluzionat în sensul posibilității obligării directe a FGA la plata sumei sau la emiterea unei decizii de aprobare a acesteia.

Prin întâmpinarea înregistrată la dosarul instanței de recurs, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare formulat, Înalta Curte constată că recursul declarat reclamanta A. S.A. este fondat, în următoarele limite și pentru următoarele considerente:

Înalta Curte, examinând cererea de recurs, constată că motivele de nelegalitate expuse de reclamantă pot fi grupate și rezumate după cum urmează:

- critici referitoare la aplicarea în timp a legii civile, reclamanta apreciind că prezenta speță este supusă dispozițiilor Legii nr. 136/1995, iar nu Legii nr. 213/2015;

- critici vizând greșita aplicare a plafonului maxim al despăgubirilor, în sumă de 450.000 RON, pe creditor de asigurare, iar nu pe creanță de asigurare;

- critici vizând modalitatea de soluționare a argumentelor privind încălcarea dreptului de proprietate al reclamantei, protejat de art. 1 din Protocolul 1 la Convenția EDO.

În ceea ce privește legea substanțială aplicabilă litigiului de față, argumentația recurentei-reclamante a fost construită, în esență, în jurul ideii că raportul juridic de garantare dedus judecății a luat naștere odată cu încheierea contractului de asigurare obligatorie RCA, sub imperiul Legii nr. 136/1995, fiind supus unei duble condiții (producerea evenimentului asigurat și falimentul asigurătorului B.) și că data intrării în faliment a asigurătorului ori data depunerii cererii de plată nu prezintă relevanță sub aspectul nașterii obligației legale de garantare ce revine intimatului-pârât.

În prim rând, Înalta Curte constată că reclamanta și-a întemeiat cererea de plată pe dispozițiile art. 20, art. 23 și art. 29 din Norma ASF nr. 16/2015 privind Fondul de Garantare a Asiguraților, care, potrivit art. 1, reglementează procedurile de constituire a Fondului de garantare a asiguraților prevăzut la art. 1 din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraților.

Art. 20 din această Normă dispune că:

"Pentru încasarea de la Fond a indemnizațiilor/despăgubirilor, orice persoană care pretinde un drept de creanță de asigurări împotriva societății de asigurare trebuie să completeze o cerere de plată motivată în acest sens, conform modelului prevăzut în anexa nr. 6. Cererea de plată se poate depune începând cu data publicării deciziei Autorității de Supraveghere Financiară de închidere a procedurii de redresare financiară, în condițiile art. 22 din Legea nr. 503/2004, republicată, cu modificările ulterioare, și în maximum 90 de zile de la rămânerea definitivă a hotărârii de deschidere a procedurii de faliment. Pentru creanțele de asigurări născute ulterior rămânerii definitive a hotărârii judecătorești de deschidere a procedurii de faliment, cererea de plată poate fi depusă în maximum 90 de zile de la data nașterii dreptului de creanță al creditorului de asigurări. (...)."

Potrivit art. 22 din Legea nr. 503/2004:

"În cazul prevăzut la art. 21 alin. (1) lit. b), la data publicării deciziei privind închiderea procedurii de redresare financiară și constatarea stării de insolvență a societății de asigurare/reasigurare se naște dreptul creditorilor de asigurări de a solicita plata sumelor cuvenite de la Fondul de garantare."

Așadar, recurenta-reclamantă a înțeles să formuleze cererea de plată în condițiile Legii nr. 213/2015, solicitând a-i fi acordate despăgubirile prevăzute de art. 22 din acest act normativ, conform procedurilor reglementate în lege, iar nu în raport de Legea nr. 136/1995. Nici în cuprinsul cererii de plată și nici pe parcursul procedurii administrative, recurenta-reclamantă nu a invocat și nu a solicitat a-i fi aplicate dispozițiile Legii nr. 136/1995, astfel încât intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a soluționat cererea de plată în raport de voința manifestă a reclamantei și de actul normativ în vigoare la data formulării cererii.

În al doilea rând, Înalta Curte reține că cererea de plată nu poate fi analizată în raport de dispozițiile Legii nr. 136/1995, acest act normativ nemaifiind în vigoare la data depunerii cererii, iar argumentele prezentate de reclamantă, cu referire la momentul nașterii raportului de garantare, nu susțin o altă ipoteză.

Potrivit art. 22 din Legea nr. 503/2004, anterior citate, dreptul creditorilor de a solicita plata despăgubirilor din resursele Fondului se naște la data publicării deciziei privind închiderea procedurii de redresare financiară și constatarea stării de insolvență a societății de asigurare/reasigurare, de la acel moment putând fi depusă cererea de plată, conform art. 20 din Norma ASF nr. 16/2015. Totodată, potrivit art. 266 din Legea nr. 85/2014:

"(1) La data publicării deciziei prin care Autoritatea de Supraveghere Financiară constată existența indiciilor stării de insolvență a societății de asigurare/reasigurare și imposibilitatea redresării se naște dreptul creditorilor de asigurări de a solicita plata sumelor cuvenite de la Fondul de garantare. (2) De la data rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a procedurii falimentului, potrivit prevederilor prezentului titlu, Fondul de garantare este în drept să efectueze plăți din disponibilitățile acestui fond, în vederea achitării sumelor cuvenite creditorilor de asigurări, conform procedurii administrative reglementate de Legea nr. 213/2015."

Aceste texte de lege stabilesc în mod clar și previzibil momentul la care se naște dreptul creditorilor de asigurări de a fi plătiți din disponibilitățile Fondului, corelativ cu obligația intimatului de a achita sumele solicitate, fiind neîntemeiate susținerile recurentei referitoare la nașterea acestui drept la momentul încheierii poliței RCA.

Astfel cum în mod corect a indicat intimatul-pârât, între FGA și recurenta-reclamantă există un raport de drept administrativ, ivit ca urmare a falimentului asigurătorului, în temeiul căruia Fondului îi revine obligația de a primi cererea de plată și de a o soluționa în raport de dispozițiile legale în vigoare și de actele depuse în probațiune de solicitant.

Anterior falimentului asigurătorului, între Fond și reclamantă nu a existat niciun raport juridic, de drept civil ori de drept administrativ, obligația legală de garantare ce revine intimatului neputând fi interpretată ca generând raporturi juridice cu asigurații sau cu asigurătorii. Nicio prevedere legală invocată de către recurenta-reclamantă nu confirmă nașterea unui raport juridic cu Fondul la data emiterii poliței RCA, deoarece Fondul garantează plata de indemnizații/despăgubiri ce rezultă din contractele de asigurare numai în cazul falimentului asigurătorului.

În concluzie, există două raporturi juridice distincte, primul de drept civil, născut prin încheierea poliței de asigurare, iar cel de-al doilea de drept administrativ, născut ca urmare a falimentului asigurătorului. Raportul de drept civil existent între recurenta-reclamantă și asigurătorul B. produce efecte numai între aceste părți, conform art. 1280 C. civ. și este guvernat de legea în vigoare la data contractării (în cauză, Legea nr. 136/1995), iar raportul de drept administrativ este rezultatul îndeplinirii condițiilor cerute de legea specială în vigoare la data falimentului asigurătorului, și anume, Legea nr. 213/2015.

Raportul legal de garantare are o existență de sine stătătoare, nu este accesoriu al raportului juridic din contractul de asigurare, deoarece dreptul la plată se naște numai în situația în care are loc falimentul asigurătorului. Pe cale de consecință, sunt neîntemeiate susținerile recurentei-reclamante potrivit cărora momentul nașterii raporturilor de garantare este același cu momentul încheierii fiecărui contract de asigurare, reclamanta făcând o confuzie între reglementarea legală a obligației de garantare în sarcina Fondului și nașterea obligației efective de garantare, în situația în care are loc falimentul asigurătorului.

Având în vedere aceste considerente, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, și susținerile recurentei-reclamante privitoare la nesocotirea principiului constituțional al neretroactivității legii civile.

Înalta Curte mai constată că nemulțumirea reclamantei referitoare la legea în temeiul căreia a fost examinată cererea sa de plată este determinată strict de interpretarea pe care autoritatea pârâtă a dat-o prevederilor art. 15 din Legea nr. 213/2015, care reglementează plafonul maxim al despăgubirilor, Fondul apreciind că acest plafon se aplică pe creditor de asigurare, iar nu pe creanță de asigurare, astfel cum a considerat recurenta. Or, această chestiune de drept nu se circumscrie unor aspecte de aplicare a legii civile în timp, Înalta Curte constatând că actul normativ care reglementează condițiile și procedura de soluționare a cererii de plată este Legea nr. 213/2015, iar verificarea modalității de interpretare și aplicare a acestui act normativ de către intimatul-pârât nu implică examinarea unor aspecte de aplicare temporală a legii.

Concluzionând, legea aplicabilă este Legea nr. 213/2015, intrată în vigoare la 27.07.2015, sub imperiul căreia s-a publicat Decizia ASF nr. 2034/27.08.2015 privind închiderea procedurii de redresare financiară a B. S.A. (31.08.2015), a rămas definitivă sentința de deschidere a procedurii falimentului asigurătorului (28.01.2016) și a fost depusă cererea de plată de către reclamantă (10.03.2016).

Referitor la criticile vizând modalitatea de interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, vizând plafonul maxim de despăgubire, Înalta Curte constată că acestea sunt fondate și conduc la reformarea parțială a soluției instanței de fond.

Ulterior pronunțării sentinței recurate, prin Decizia nr. 29 din 02.03.2020 Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a constatat că:

"În interpretarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraților, prin creditor de asigurare se înțelege și societatea de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său, titulară a dreptului de regres izvorât dintr-o poliță CASCO împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment.

În interpretarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015, prin creanță de asigurare se înțelege și creanța izvorâtă din dreptul de regres al societății de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment.

În interpretarea dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanțe de asigurare, în situațiile în care se exercită dreptul de regres de către societatea de asigurare care a efectuat plata indemnizației către propriul asigurat, ca efect al subrogării în drepturile asiguratului CASCO, pentru fiecare creanță în parte."

În acest sens, Înalta Curte va avea în vedere următoarele considerente ale deciziei nr. 29/2020, relevante pentru modalitatea de interpretare a dispozițiilor care reglementează plafonul maxim de despăgubire:

"157. Interpretarea prevederilor art. 15 alin. (2) din lege în sensul plafonării despăgubirii pe creditor de asigurare, afectează esențial nu numai conținutul obligației legale de garanție care incumbă Fondului de garantare a asiguraților, dar și dreptul societății de asigurare de a fi despăgubită, în cazul fiecărui dosar de daună, ceea ce aduce atingere dispozițiilor legale, în contextul în care finalitatea creării Fondului de garantare a fost aceea de a prelua riscurile din piață în scopul protejării creditorilor de asigurare de consecințele insolvenței unui asigurător, urmare a producerii unui risc asigurat.

Față de prevederile art. 521 alin. (2) din C. proc. civ., în conformitate cu care dezlegarea dată problemelor de drept este obligatorie pentru toate instanțele de judecată de la data publicării deciziei în Monitorul Oficial al României, Înalta Curte constată că interpretarea și aplicarea de către prima instanță a normelor de drept material din cuprinsul Legii nr. 213/2015 (în principal art. 4 alin. (1) lit. a) și b) și art. 15 alin. (2), referitoare la calitatea de creditor de asigurare a reclamantei și la limitele despăgubirii acesteia sunt eronate, contravenind celor statuate prin Decizia nr. 29/02.03.2020.

Ca urmare a caracterului obligatoriu al acestei decizii, Înalta Curte apreciază că nu mai este necesar a dezvolta considerentele instanței de recurs asupra criticilor reclamantei, fiind suficientă constatarea că decizia prin care intimatul-pârât a respins cererea de plată formulată de recurenta-reclamantă cu privire la suma de 5613 RON (pe motiv că s-a achitat deja suma de 450.000 RON către A., în limita plafonului de garantare prevăzut de Legea nr. 213/2015 pentru un creditor de asigurare și luând în considerare întregul portofoliu de creanțe deținute ca urmare a mai multor operațiuni de subrogare) este nelegală, urmând a fi anulată, argumentele prezentate de recurentă cu privire la nelegalitatea actului administrativ contestat fiind întemeiate și confirmate de considerentele deciziei pronunțate în dezlegarea unei chestiuni de drept.

Referitor la solicitarea de obligare directă a intimatului-pârât la plata sumei pretinse, Înalta Curte reține că instanța de contencios administrativ soluționează acțiunea în temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, iar potrivit art. 18 alin. (1) din acest act normativ, poate dispune, după caz, anularea, în tot sau în parte, a actului administrativ, obligarea autorității publice la emiterea unui act administrativ, la eliberarea altui înscris sau la efectuarea unei anumite operațiuni administrative. În ipoteza anulării în întregime a actului administrativ, va fi obligată autoritatea pârâtă, dacă este cazul, să emită un alt act administrativ.

În speță, autoritatea pârâtă a respins cererea de plată depusă de reclamantă doar pe considerentul depășirii plafonului de 450.000 RON, fără a se face nicio referire la temeinicia/dovedirea pretenției sau la corectitudinea calculării sumei solicitate, motiv pentru care instanța de contencios administrativ poate obliga autoritatea numai la soluționarea cererii de plată, iar nu și la plata sumei pretinse. Atât timp cât autoritatea publică nu a procedat la o examinare proprie și efectivă a acestei cereri, instanța nu se poate substitui organului administrativ, apreciind în mod direct asupra îndeplinirii de către recurenta-reclamantă a condițiilor prevăzute de lege.

Pe cale de consecință, instanța de control judiciar va admite recursul și, în rejudecare, va admite cererea de chemare în judecată și va obliga pârâtul să soluționeze pe fond cererea de plată a reclamantei.

În ceea ce privește criticile referitoare la încălcarea prevederilor art. 1 din Protocolul 1 la Convenția EDO, Înalta Curte reține că, în cauză, pretinsa privare de proprietate nu a fost susținută de reclamantă prin raportare la conținutul art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, ci la interpretarea și punerea în aplicare eronate a acestor prevederi de către intimatul-pârât (și menținute de prima instanță), context în care, odată constatat caracterul fondat al criticii referitoare la modalitatea de calculare a plafonului de despăgubire pe creanță de asigurare, iar nu pe creditor de asigurare, analiza motivului de recurs privitor la încălcarea art. 1 din Primul Protocol Adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului este lipsită de finalitate practică.

Pentru aceste considerente, constatând că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta A. S.A., va casa sentința recurată și, rejudecând, va admite cererea de chemare în judecată și va obliga pârâtul să soluționeze pe fond cererea de plată a reclamantei.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. S.A împotriva sentinței nr. 2506 din data de 21 iunie 2017 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și rejudecând cauza:

Admite, în parte, acțiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților.

Obligă pârâtul să soluționeze pe fond cererea de plată formulată de reclamantă.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 25 martie 2020.