ÎCCJ, decizie (scj.ro #86603)

La originea cauzei se află o cerere (nr. 75.951/01) îndreptată împotriva României, prin care un cetățean al acestui stat, domnul Gheorghe State Viașu (reclamantul), a sesizat Curtea la data de 27 februarie 2001 în temeiul art. 34 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (Convenția). La 14 iulie 2006, grefierul a fost informat cu privire la decesul reclamantului ce a avut loc la 1 iulie 2006, ulterior despre intenția fiului său, Gheorghe Crinel Viașu, de a continua procedura în locul acestuia.

Reclamantul, care a beneficiat de asistență judiciară din oficiu, este reprezentat de Societatea civilă profesională de avocați "Oancea, Rădulețu și Gherghe". Guvernul român (Guvernul) este reprezentat de agentul său, Horațiu-Răzvan Radu, subsecretar de stat în cadrul Ministerului Afacerilor Externe.

Reclamantul a susținut că a avut loc o încălcare a dreptului său de proprietate garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1 din Convenție, având în vedere imposibilitatea sa de a se bucura de dreptul la despăgubire pentru un teren, în conformitate cu legislația internă privind retrocedările.

La data de 21 septembrie 2004, Curtea a hotărât să îi comunice Guvernului cererea. La 12 decembrie 2006, invocând prevederile art. 29 § 3 din Convenție, aceasta a hotărât analizarea simultană a admisibilității și a temeiniciei cauzei. ÎN FAPT I. Circumstanțele cauzei

Reclamantul s-a născut în anul 1924 și locuia în Drobeta-Turnu Severin.

Proprietar al unui teren în suprafață de 18,62 ha situat în comuna Cătunele (județul Gorj), reclamantul a fost obligat în anul 1962 să îl cedeze cooperativei agricole de producție din Cătunele, înființată în cadrul reformei agricole întreprinse de regimul comunist instaurat în anul 1945.

În jurul anului 1980, o parte din acest teren a fost destinată exploatării miniere carbonifere din regiune și cedată de cooperativă întreprinderii miniere de stat din Motru (denumită în continuare întreprinderea M.). A. Restituirea în natură a unei părți din terenul confiscat

După înlăturarea regimului comunist din 22 decembrie 1989, reclamantul a formulat o cerere de restituire a terenului de care fusese deposedat de către statul comunist, întemeiată pe Legea fondului funciar nr. 18/1991 . Ca răspuns, acesta a primit în proprietate o parte din terenul care îi aparținuse, restul neputându-i fi restituit întrucât era folosit de o întreprindere de stat.

Legea nr. 18/1991 a suferit numeroase modificări (a se vedea mai jos secțiunea referitoare la dreptul intern, paragrafele 30-46). Printre altele, în temeiul modificării aduse de Legea nr. 169/1997 din 27 octombrie 1997, pentru modificarea și completarea Legii fondului funciar nr. 18/1991, suprafața de teren ce putea fi restituită unui particular a fost stabilită la 50 ha (a se vedea mai jos paragraful 31).

Având în vedere numărul important de cereri de restituire primite de autorități, dar care nu au putut fi admise din lipsă de teren disponibil, Legea nr. 18/1991 a fost modificată din nou la data de 11 ianuarie 2000 prin Legea nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole și celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar nr. 18/1991 și ale Legii nr. 169/1997. Conform acestei legi, beneficiarilor de decizii de restituire care nu puteau obține restituirea integrală în natură din lipsă de teren disponibil li se putea acorda o despăgubire în schimbul părții nerestituite (a se vedea mai jos paragraful 34).

La începutul anului 2000, deoarece nu beneficiase încă de restituirea întregului teren, reclamantul a depus mai multe cereri suplimentare de acordare a unui alt teren echivalent sau, în lipsa restituirii, de despăgubire pentru partea nerestituită, și anume pentru 16,63 ha. El arăta că parcela de teren era folosită de întreprinderea M. și că prin expertize independente s-a constatat că terenul nu mai era exploatabil în scopuri agricole din cauza deșeurilor carbonifere depuse pe acesta. B. Deciziile de restituire a restului terenului

La data de 14 iunie 2000, Primăria Cătunele l-a informat pe reclamant despre decizia comisiei locale pentru aplicarea Legii nr. 1/2000 de a-i restitui o parcelă de teren în suprafață de 10,42 ha sau, în lipsa unui teren disponibil, cu privire la dreptul său de a beneficia de o despăgubire pecuniară. Ulterior, reclamantului i s-a confirmat dreptul de restituire a unei alte parcele de 6,21 ha.

Într-o adresă trimisă reclamantului la 19 septembrie 2000, primăria i-a confirmat din nou faptul că avea dreptul să primească în proprietate terenul respectiv.

Deoarece reclamantul a solicitat executarea efectivă a deciziilor de restituire și punerea sa în posesie, la data de 6 octombrie 2000, Primăria Cătunele l-a informat că nu mai are teren disponibil și, prin urmare, că incumba întreprinderii M., care folosea întregul teren ce îi aparținuse reclamantului, obligația de a-l despăgubi.

Mai multe cereri de despăgubire trimise de reclamant întreprinderii M. în luna august 2000 au fost respinse, aceasta pretextând în primă fază că reclamantul nu îi comunicase documentele care îi dădeau dreptul la restituire, iar ulterior, că terenul în discuție nu îi putea fi restituit deoarece era folosit pentru exploatarea cărbunelui.

În mai multe adrese de răspuns, reclamantul a precizat că solicită despăgubiri pentru terenul care nu îi putea fi restituit.

Prin mai multe adrese datate 19, 20 și 30 octombrie 2000, reclamantul a fost informat de autorități și de întreprinderea M. că nu fusese adoptată nicio prevedere legală care să precizeze modalitățile și mijloacele prin care trebuia să se facă despăgubirea prevăzută de Legea nr. 1/2000 și că, prin urmare, nu îi putea fi acordată nicio despăgubire.

La intervale regulate de timp, reclamantul s-a adresat Prefecturii Gorj, solicitând să îi fie plătite despăgubirile menționate în Legea nr. 1/2000. Prin adresele din 6 martie, 31 august, 10 și 12 septembrie 2001 și 30 ianuarie 2002, prefectul județului Gorj i-a comunicat că, în lipsa dispozițiilor de aplicare a Legii nr. 1/2000, nu îi putea fi plătită nicio despăgubire, dar l-a asigurat că aceste prevederi urmau să fie adoptate foarte curând de către Guvern.

Prin adresele din 31 august și 10 septembrie 2001, prefectul a confirmat creanța reclamantului pentru un teren în suprafață totală de 16,63 ha și i-a recomandat să își înscrie creanța pe care o avea împotriva statului în tabelul menționat în regulamentul de aplicare a Legii nr. 18/1991, cu modificările sale ulterioare.

Reclamantul s-a conformat. Prin două decizii administrative din 5 aprilie și 17 mai 2002, comisia județeană pentru aplicarea Legii nr. 18/1991 a validat înscrierea creanțelor datorate de stat reclamantului pentru cele două parcele în suprafață de 10,42 ha și, respectiv, 6,21 ha, în tabelul creanțelor întocmit conform Legii nr. 1/2000 . C. Cererile de executare a creanțelor reclamantului împotriva statului

Deoarece nu primise încă nicio despăgubire, reclamantul a continuat să trimită memorii autorităților, solicitând plata creanțelor care îi erau datorate pentru terenul nerestituit, în suprafață totală de 16,63 ha.

Aceste memorii au fost adresate Prefecturii Județului Gorj, care l-a informat pe reclamant prin adresele din 24 ianuarie, 31 martie, 2 aprilie, 16 mai, 12 septembrie și 29 octombrie 2003 despre clasarea cererilor sale, având în vedere caracterul lor repetitiv.

La 10 decembrie 2003 și 27 ianuarie 2004, Ministerul Administrației Publice i-a transmis un răspuns similar.

La 15 august 2003, Ministerul Finanțelor l-a informat pe reclamant că Legea nr. 389/2002 prelungise până la data de 30 iunie 2004 termenul de punere în aplicare a Legii nr. 1/2000.

Într-o cerere adresată prefectului județului Gorj la data de 20 octombrie 2004, reclamantul a solicitat să i se acorde suma de 1.000 euro pe hectar de teren nerestituit, despăgubiri pentru perioada în care nu a putut beneficia de teren, începând cu intrarea în vigoare a Legii nr. 1/2000, actualizarea acestor sume ținându-se cont de nivelul inflației din perioada 20002004, care s-a ridicat, conform Institutului Național de Statistică, la 262,7%, precum și daune morale. Cu această ocazie, el s-a plâns de metoda de calcul a valorii terenurilor, stabilită prin Hotărârea Guvernului nr. 1.546 /2004 pentru aprobarea Normelor metodologice privind modul de stabilire a valorii terenurilor arabile și a celor forestiere, sursele financiare și modalitățile de plată către foștii proprietari, de aplicare a art. 40 din Legea nr. 1/2000, care avea ca rezultat diminuarea drastică a valorii terenurilor, deoarece avea ca bază prețul cerealelor la bursa din Chicago, în loc să țină cont de prețurile practicate în cadrul Uniunii Europene. El a concluzionat că prețul terenului său, evaluat de autorități la suma de 391 euro pe hectar, nu era un preț serios.

Astfel cum reiese dintr-o adresă depusă de Guvern la data de 21 martie 2007, Prefectura Gorj l-a informat pe acesta la 12 martie 2007 că fosta întreprindere M., redenumită ulterior Societatea Națională a Lignitului Oltenia (SNLO), efectua lucrări pentru a putea reda circuitului agricol terenuri aflate în administrarea sa. Prin urmare, reclamantului i se puteau restitui în natură, înainte de sfârșitul anului 2007, terenurile la care avea dreptul, astfel încât creanțele pe care acesta le avea împotriva statului nu mai erau exigibile.

În prezent, terenul nu a fost încă restituit. Nici reclamantul, decedat la data de 1 iulie 2006, nici fiul său, moștenitor unic, nu au primit vreo sumă cu titlu de despăgubire. II. Dreptul și practica interne pertinente A. Constituția

Prevederile relevante din Constituția României sunt următoarele:

În 2007, Parlamentul s-a reunit în două sesiuni, 5 februarie-28 iunie și 3 septembrie-20 decembrie 2007. În afara acestor sesiuni, Guvernul a fost abilitat să emită ordonanțe astfel: pentru perioada 1 ianuarie-5 februarie 2007, prin Legea nr. 502/2006 , și pentru perioada 26 iulie-3 septembrie 2007, prin Legea nr. 266/2007. C. Prevederile privind dreptul la restituirea terenurilor agricole

După căderea regimului comunist, în decembrie 1989, au fost adoptate mai multe legi privind retrocedarea bunurilor imobile confiscate sau naționalizate în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989. Dreptul la restituirea terenurilor a fost stabilit prin Legea nr. 18/1991 a fondului funciar, intrată în vigoare la data de 20 februarie 1991. Astfel, foștilor proprietari de terenuri trecute în proprietatea statului sau a cooperativelor agricole li s-a acordat dreptul la restituire în limita a 10 ha, iar în caz de nerestituire în natură a terenului respectiv, acordarea în proprietate a unui teren echivalent având aceeași suprafață. Decizia de restituire trebuia luată, la cererea beneficiarului, de către o comisie locală de pe lângă primăria locului de restituire și, în caz de contestație, de către o comisie județeană de pe lângă prefectură. În caz de contestație a deciziei comisiei județene, instanțele erau competente să soluționeze litigiile rezultate din aplicarea acestei legi.

Legea nr. 18/1991 a fost modificată până în prezent prin mai mult de 70 de acte normative. Astfel, au fost modificate de mai multe ori atât întinderea dreptului la retrocedare, care a crescut de o manieră continuă, ajungând la suprafața de 50 ha pentru o persoană fizică, cât și procedurile de retrocedare: termenele de depunere a cererilor, procedura de analiză a cererii, procedura de acordare a titlurilor de proprietate, organismele competente pentru restituirea proprietăților, compunerea și funcționarea lor, stabilirea despăgubirii în caz de nerestituire și organismele competente în această privință etc. Toate aceste schimbări au avut o aplicare imediată, afectând astfel soarta cererilor deja depuse, dar nesoluționate.

Au fost operate modificări esențiale în luna octombrie 1997 prin Legea nr. 169/1997, în luna ianuarie 2000 prin Legea nr. 1/2000 și în luna iulie 2005 prin Legea nr. 247/2005.

Legea nr. 169/1997 din 27 octombrie 1997 a stabilit dreptul la restituire pentru 50 ha de teren pentru o persoană fizică, restituirea trebuind să se facă fie pe vechiul amplasament, fie în altă parte, în funcție de disponibilitățile comunei. Celor cărora li se restituiseră deja suprafețe de până la 10 ha în temeiul Legii nr. 18/1991 li s-a acordat un nou termen pentru a solicita diferența de până la 50 ha.

Legea nr. 1/2000 din 11 ianuarie 2000, intrată în vigoare la data de 15 ianuarie 2000, a dispus acordarea unei despăgubiri în caz de imposibilitate a restituirii integrale în natură. Mai mult, a fost acordat un nou termen persoanelor care nu au formulat nicio cerere de restituire pentru diferența peste 10 ha în temeiul Legii nr. 169/1997. Prevederile relevante ale acestei legi sunt următoarele:

În pofida prevederilor art. 40 din Legea nr. 1/2000, nu a fost adoptată nicio hotărâre în termen de 45 de zile din momentul intrării în vigoare a acestei legi, la data de 15 ianuarie 2000.

Regulamentul de aplicare a Legii nr. 18/1991 a fost modificat prima oară la data de 17 martie 2000, având în vedere prevederile Legii nr. 1/2000. A fost introdus un tabel al creanțelor împotriva statului, rezultate din legile privind retrocedările, în care autoritățile trebuiau să înscrie numele beneficiarilor unei decizii de retrocedare care nu poate fi executată, precum și valoarea despăgubirilor datorate pentru terenul nerestituit. Regulamentul a fost modificat de mai multe ori, printre altele în decembrie 2001 și în august 2005.

Mai multe acte normative adoptate în perioada august 2000-iunie 2002 au prelungit până în iulie 2004 termenul acordat Guvernului pentru finanțarea retrocedărilor și a despăgubirilor acordate în conformitate cu Legea nr. 18/1991 privind retrocedările. La data de 23 septembrie 2004, Guvernul a adoptat Hotărârea Guvernului nr. 1.546/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice privind modul de stabilire a valorii terenurilor arabile și a celor forestiere, sursele financiare și modalitățile de plată către foștii proprietari, care stabilea normele de aplicare a art. 40 din Legea nr. 1/2000. Intrată în vigoare în luna octombrie 2004, această hotărâre stabilea metoda de evaluare a terenurilor în scopul acordării de despăgubiri în temeiul legilor privind retrocedările de terenuri agricole. Conform art. 2 din această hotărâre, sumele necesare pentru plata de despăgubiri trebuiau transferate în fiecare an din bugetul de stat județelor.

La data de 19 iulie 2005 a fost adoptată Legea nr. 247/2005 privind reforma în domeniile proprietății și justiției, precum și unele măsuri adiacente, care a modificat în mod substanțial Legea nr. 18/1991. Astfel, proprietarilor le-a fost acordat un nou termen pentru a formula cereri suplimentare pentru suprafețele nerestituite în temeiul Legii nr. 18/1991, procedura de analiză a cererilor a fost modificată și au fost înființate noi organisme competente în vederea analizării cererilor și acordării titlurilor de proprietate și a despăgubirilor. În titlul VII, legea stabilea principiul conform căruia despăgubirea datorată trebuia să fie "justă și echitabilă, în raport cu practica jurisdicțională internă și internațională având ca obiect cauze prin care s-au stabilit despăgubiri pentru imobile preluate în mod abuziv de statul român" [art. 4 lit. a)], în lipsa oricărui plafon care să limiteze aceste despăgubiri [art. 4 lit. b)]. De asemenea, legea definea sursele din care urmau să fie finanțate plățile despăgubirilor, procedurile de urmat pentru stabilirea sumei și pentru plata efectivă a despăgubirilor. Rolul decizional al comisiei județene pentru aplicarea Legii nr. 18/1991, competentă în ultimă instanță a pronunța decizii de retrocedare și de acordare a despăgubirilor (a se vedea paragraful 30 de mai sus), a fost anulat. Comisiilor județene li s-a acordat numai un rol de transmitere a cererii beneficiarului la Comisia centrală pentru stabilirea despăgubirilor (Comisia centrală), care trebuia înființată. Acestei comisii, în cadrul căreia a fost înființată Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților (ANRP), i s-a acordat competența de a valida sumele finale de plată și de a emite titluri de proprietate sau de plată, la propunerea unor "evaluatori desemnați" pentru a stabili valoarea bunurilor (art. 16). În vederea plății despăgubirilor acordate de Comisia centrală în baza legilor privind retrocedările, a fost înființat un organism de plasament colectiv de valori mobiliare, numit Fondul Proprietatea. Art. 12 alin. (4) din Legea nr. 247/2005 prevedea ca Fondul Proprietatea să adopte, în cel mult 30 de zile de la înființarea sa, măsurile necesare în vederea cotării la Bursă a acțiunilor sale, pentru ca beneficiarii deciziilor de despăgubire emise în baza legilor privind retrocedările să poată să le vândă și să încaseze prețul în orice moment.

La data de 15 septembrie 2005, Guvernul a adoptat regulamentul de aplicare a Legii nr. 247/2005 .

Fondul Proprietatea a fost înființat în luna decembrie 2005, capitalul său fiind constituit în majoritate din active ale statului în diferite întreprinderi. Până în prezent, acțiunile Fondului Proprietatea nu au fost cotate la Bursă.

Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 136/2006 din 22 decembrie 2006 pentru completarea Legii nr. 263/2006 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 209/2005 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul proprietății sublinia în expunerea sa de motive în special că "Autoritatea Națională pentru Restituirea Proprietăților, prin Corpul de Control, constată că în teritoriu se întâmpină dificultăți în aplicarea legislației, ceea ce periclitează punerea în posesie a proprietarilor de drept și îndeplinirea obligațiilor ce revin statului român în angajamentele internaționale asumate [...]", și a hotărât, pentru a asigura egalitatea între toate persoanele, alese sau numite, ce ocupă o funcție de demnitate publică, din administrația publică centrală sau locală, implicate în mod direct în aplicarea actelor normative în materie de restituire, să le acorde, în regim de urgență, un spor lunar de dificultate de până la 50% din indemnizația corespunzătoare funcției respective sau din salariul de încadrare.

Din luna iulie 2005, Legea nr. 247/2005 a fost modificată de mai mult de 10 ori, atât în ceea ce privește funcționarea și finanțarea Fondului Proprietatea, cât și cu privire la modalitățile de calcul și procedurile de acordare a despăgubirilor.

La data de 28 iunie 2007, Guvernul a adoptat Ordonanța de urgență nr. 81/2007 pentru accelerarea procedurii de acordare a despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv, care a operat o modificare importantă a organizării și funcționării Fondului Proprietatea. Printre altele, această ordonanță a acordat beneficiarilor de decizii de despăgubire în acțiuni la Fondul Proprietatea posibilitatea de a primi o parte din cuantumul sumei sub formă de despăgubire bănească. Adoptată fără aprobarea Parlamentului sub forma unei legi de abilitare, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 81/2007 nu a fost aprobată de Parlament conform procedurii prevăzute la art. 115 § 7 din Constituție (a se vedea mai sus paragraful 28).

La 6 februarie 2008, Guvernul a modificat regulamentul de aplicare a Legii nr. 247/2005 pentru a ține cont de modificările aduse de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 81/2007.

Conform unei informări transmise de Guvern Curții, până la data de 7 decembrie 2007 Comisia centrală eliberase 5.188 de titluri de despăgubire, dintre care 506 au fost executate efectiv de ANRP.

În lipsa unor statistici globale oficiale, organizația neguvernamentală "Societatea Academică din România" a efectuat un studiu asupra situației cererilor de retrocedare, pe care l-a publicat în septembrie 2008. Potrivit acestui raport, mai mult de 200.000 de cereri de retrocedare fuseseră depuse la nivelul întregii țări, dintre care numai 46.000 fuseseră transmise, până la data raportului, de către autoritățile locale la ANRP. Aceasta acordase despăgubiri către 3.620 de persoane. Raportul a scos în evidență faptul că peste 30.000 de dosare referitoare la legile privind retrocedările se aflau pe rolul instanțelor din municipiul București. D. Jurisprudența internă în materie de retrocedări

Până în septembrie 2004, ținând cont de numărul tot mai mare de cereri formulate de beneficiarii unei decizii de retrocedare în natură care nu putea fi executată și având în vedere lipsa unei hotărâri care să stabilească modul de calcul al valorii terenurilor, mai multe instanțe judecătorești au stabilit valoarea despăgubirilor care trebuiau plătite, bazându-se pe expertize și aplicând prin analogie prevederi în materie de expropriere. Ele au dispus ca autoritățile să plătească despăgubirile astfel stabilite. Unele dintre aceste hotărâri judecătorești au fost desființate de instanțele superioare, care au statuat că, în lipsa unei hotărâri a Guvernului, instanțele nu erau competente să procedeze la evaluarea bunurilor care trebuiau restituite.

Printr-o decizie din 4 aprilie 2006, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat că, în lipsa unui răspuns din partea autorităților administrative, stabilirea de către instanțe, după ce au dispus efectuarea unei expertize, a valorii despăgubirilor datorate era conformă cu Legea nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, care le acordase instanțelor competența exclusivă de a soluționa litigiile rezultate din aplicarea acestui act normativ. Mai mult, acest lucru permitea "sancționarea lipsei de diligență a instituțiilor abilitate să rezolve notificarea". În opinia Înaltei Curți de Casație și Justiție, o astfel de interpretare se justifică având în vedere responsabilitatea acordată instanțelor judecătorești, instituită de procedura specială, și este dedusă "din voința legiuitorului, care a dorit o rezolvare rapidă care să elimine cât mai curând posibil echivocul situațiilor juridice incerte și să repare prejudiciile cauzate de măsurile abuzive ale statului comunist" (Decizia nr. 3.541/2006).

Totuși, printr-un reviriment parțial al jurisprudenței, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat într-o Decizie din 9 martie 2007 că instanțele nu sunt competente să stabilească valoarea despăgubirilor care urmau să le fie plătite beneficiarilor unei decizii de retrocedare. Instanța supremă a statuat că această regulă nu comportă decât o singură excepție: situația în care beneficiarii obținuseră, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 247/2005, o dispoziție administrativă ce stabilește cuantumul despăgubirilor, aceștia având posibilitatea de a o contesta în fața unei instanțe, care este competentă să modifice cuantumul și să stabilească ea însăși valoarea despăgubirilor datorate (Decizia nr. 2.230/2007 din 9 martie 2007). Pe de altă parte, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat că o decizie administrativă care stabilește valoarea despăgubirilor datorate nu este executorie, întrucât trebuia transmisă Comisiei centrale (a se vedea mai sus paragraful 37), singura autoritate competentă să valideze cuantumul despăgubirilor și să emită titlurile de plată (Decizia nr. 1.685 din 21 februarie 2007). Cu toate acestea, câteva luni mai târziu, Curtea de Apel Constanța a făcut trimitere la jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și a constatat că statul român nu își îndeplinise obligația pozitivă de a reacționa în timp util și de o manieră coerentă în raport cu problema de interes general a retrocedării bunurilor trecute în patrimoniul statului prin efectul decretelor de naționalizare. Ea a statuat, prin urmare, că atunci când restituirea în natură a unui imobil nu era posibilă în temeiul Legii nr. 10/2001 statul trebuia să acorde despăgubiri beneficiarului dreptului de restituire, acoperindu-i integral prejudiciul suferit. Pe cale de consecință, ea a dispus ca statul să îi plătească beneficiarului dreptului de restituire prețul bunului la valoarea de piață (Decizia nr. 520/C din 3 decembrie 2007). III. Textele Consiliului Europei

În Rezoluția sa R(2004)3 privind hotărârile care ridică o problemă structurală subsecventă, adoptată la 12 mai 2004, Comitetul Miniștrilor a arătat următoarele: "Comitetul de Miniștri, în temeiul art. 15.b din Statutul Consiliului Europei, considerând că scopul Consiliului Europei este de a realiza o mai mare apropiere între membrii săi și că unul dintre mijloacele cele mai importante pentru a atinge acest obiectiv este apărarea și dezvoltarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, reafirmându-și convingerea potrivit căreia Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (denumită în continuare Convenția) trebuie să rămână principalul punct de referință în domeniul protecției drepturilor omului în Europa și reamintind angajamentul său de a lua măsuri pentru a asigura eficiența pe termen lung a sistemului de control instituit prin Convenție, reamintind caracterul subsidiar al mecanismului de control instituit prin Convenție, care presupune, conform art. 1, ca drepturile și libertățile garantate de Convenție să fie protejate mai întâi prin dreptul intern și aplicate de autoritățile naționale, exprimându-și satisfacția în această privință pentru faptul că astăzi Convenția face parte din ordinea juridică internă a tuturor statelor membre, reamintind că, în virtutea art. 46 din Convenție, înaltele părți contractante se angajează să respecte hotărârile definitive ale Curții Europene a Drepturilor Omului (denumită în continuare Curtea) în litigiile în care sunt părți și că hotărârea definitivă a Curții este transmisă Comitetului Miniștrilor care supraveghează punerea sa în executare, subliniind interesul de a ajuta statul în cauză să identifice problemele subsecvente și măsurile necesare pentru punerea în executare, considerând că punerea în aplicare a hotărârilor ar fi ușurată dacă existența unei probleme sistemice ar fi deja identificată în hotărârea Curții, păstrând spiritul observațiilor făcute asupra acestei probleme de către însăși Curtea cu ocazia sesiunii Comitetului Miniștrilor din 7 noiembrie 2002, invită Curtea: I. în măsura posibilităților, să identifice în hotărârile în care constată o încălcare a Convenției ceea ce, în opinia sa, ridică o problemă structurală subsecventă și originea acestei probleme, în special atunci când ea este susceptibilă a da naștere unor numeroase cereri, astfel încât să ajute statele să găsească soluția potrivită și Consiliul Miniștrilor să supravegheze executarea hotărârilor; II. să semnaleze în special orice hotărâre care cuprinde indicații cu privire la existența unei probleme structurale și originea acestei probleme, nu numai statului în cauză și Comitetului Miniștrilor, ci și Adunării Parlamentare, secretarului general al Consiliului Europei și comisarului pentru drepturile omului din cadrul Consiliului Europei, și să semnaleze într-un mod adecvat aceste hotărâri în baza de date a Curții."

Recomandarea Comitetului Miniștrilor Rec(2004)6 privind îmbunătățirea căilor de recurs interne, adoptată la data de 12 mai 2004, are următorul conținut: "Comitetul Miniștrilor, în temeiul art. 15.b din Statutul Consiliului Europei, considerând că scopul Consiliului Europei este de a realiza o mai mare apropiere între membrii săi și că unul dintre mijloacele cele mai importante pentru a atinge acest obiectiv este apărarea și dezvoltarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, reafirmându-și convingerea potrivit căreia Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (denumită în continuare Convenția) trebuie să rămână principalul punct de referință în domeniul protecției drepturilor omului în Europa și reamintind angajamentul său de a lua măsuri pentru a asigura eficiența pe termen lung a sistemului de control instituit prin Convenție, reamintind caracterul subsidiar al mecanismului de control instituit prin Convenție, care presupune, conform art. 1, ca drepturile și libertățile garantate prin Convenție să fie protejate mai întâi prin dreptul intern și aplicate de autoritățile naționale, exprimându-și satisfacția în această privință pentru faptul că astăzi Convenția face parte din ordinea juridică internă a tuturor statelor membre, subliniind că, astfel cum prevede art. 13 din Convenție, statele membre s-au angajat ca orice persoană care poate pretinde, de o manieră justificată, o încălcare a drepturilor și libertăților sale consacrate în Convenție să aibă dreptul la o cale de recurs eficientă în fața unei instanțe naționale, reamintind că, dincolo de obligația de a asigura existența unor astfel de căi de recurs eficiente în sensul jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului (denumită în continuare Curtea), statele au obligația generală de a remedia problemele care stau la baza încălcărilor constatate, subliniind că este de datoria statelor membre să ia măsuri în vederea asigurării eficienței în drept și în practică a căilor de recurs interne și pentru ca acestea să fie susceptibile să conducă la o hotărâre care să vizeze temeinicia cererii și la un remediu adecvat al oricărei încălcări constatate, luând notă de faptul că natura și numărul cererilor aduse în fața Curții și hotărârile pe care aceasta le pronunță demonstrează mai mult ca oricând necesitatea ca statele membre să se asigure de o manieră eficace și conformă normelor în vigoare că aceste căi de atac există în orice situație, în special în cazul duratei excesive a procedurilor jurisdicționale, apreciind că disponibilitatea căilor de recurs interne eficiente pentru toate afirmațiile justificabile referitoare la încălcări ale Convenției ar trebui să permită reducerea volumului de muncă al Curții, datorită, pe de o parte, reducerii numărului de cauze care îi parvin și, pe de altă parte, faptului că tratarea circumstanțială a cauzelor pe plan național este capabilă să simplifice analiza lor ulterioară de către Curte, subliniind faptul că îmbunătățirea căilor de recurs la nivel național, în special cu privire la cauzele repetitive, ar trebui să contribuie la reducerea volumului de muncă al Curții, recomandă statelor membre, ținând cont de exemplele de bună practică din anexă: I. să se asigure, printr-o urmărire constantă, în lumina jurisprudenței Curții, că există căi de recurs interne pentru orice persoană care pretinde într-un mod justificabil o încălcare a Convenției și că aceste căi de recurs sunt efective, în măsura în care sunt susceptibile să conducă la o hotărâre care să vizeze temeinicia cererii și la un remediu adecvat al oricărei încălcări constatate; II. să reanalizeze, în urma hotărârilor Curții care constată nereguli structurale sau generale în dreptul sau practica statului, caracterul efectiv al căilor de recurs interne existente și, dacă este cazul, să implementeze căi de recurs efective pentru a evita aducerea în fața Curții a unor cauze repetitive; III. să acorde o atenție deosebită, în cadrul pct. I și II de mai sus, existenței unor căi de recurs efective în cazul în care se pretinde într-un mod justificabil durata excesivă a procedurilor jurisdicționale. Îl însărcinează pe secretarul general al Consiliului Europei să utilizeze mijloacele necesare pentru a putea acorda asistența adecvată statelor membre, pentru a le ajuta să pună în aplicare prezenta recomandare." ÎN DREPT I. Asupra pretinsei încălcări a art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție

Reclamantul se plânge de faptul că până în prezent nu s-a putut bucura de dreptul la despăgubire, astfel cum a fost recunoscut prin cele două decizii din 5 aprilie și 17 mai 2002 ale Comisiei județene pentru aplicarea Legii nr. 18/1991 , cu încălcarea dreptului său la respectarea bunurilor. Acesta invocă art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție, care prevede următoarele: "Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional. Dispozițiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuții sau a amenzilor."

Guvernul se opune acestor susțineri. A. Asupra admisibilității

Curtea constată că acest capăt de cerere nu este vădit neîntemeiat în sensul art. 35 § 3 din Convenție. De asemenea, Curtea observă că nu este afectat de niciun alt motiv de inadmisibilitate. Prin urmare, trebuie declarat admisibil. B. Asupra fondului 1. Argumentele părților

Reclamantul consideră că, în general, statul român a încălcat de două ori dreptul la respectarea bunurilor beneficiarilor legilor privind retrocedările: în primul rând, prin faptul că a schimbat în mod repetat procedurile stabilite de aceste legi și, în al doilea rând, prin faptul că a omis să adopte cu celeritate regulamente de aplicare, drept care părțile interesate nu au putut să intre în posesia bunurilor lor sau să încaseze despăgubiri o perioadă îndelungată. Potrivit afirmațiilor reclamantului, dreptul său la restituire sau despăgubire este un drept patrimonial protejat de art. 1 din Protocolul nr. 1, deoarece dreptul său de creanță împotriva statului a fost recunoscut fără echivoc de toate autoritățile. Din momentul în care statul a stabilit condițiile care trebuiau întrunite pentru a beneficia de dreptul la retrocedare ar fi trebuit adoptate rapid reguli care să permită exercitarea acestui drept. În caz contrar, el ar fi trebuit să fie autorizat fie să negocieze valoarea despăgubirilor în schimbul terenului său, fie să obțină aceste despăgubiri pe cale judiciară. Or, pe lângă faptul că modificările repetate ale procedurilor de stabilire și acordare a despăgubirilor au afectat în mod substanțial dreptul său, transformându-l într-un drept iluzoriu, în plus, aceste proceduri au încălcat regulile cu caracter general cuprinse în art. 44 și 52 din Constituție. În ultimul rând, reclamantul arată că, până în prezent, nu a încasat vreo despăgubire în schimbul terenului său și nici nu a putut să obțină vreo despăgubire care să acopere prejudiciul ce rezultă din imposibilitatea de a-și exercita dreptul la restituirea proprietății din anul 2000 până astăzi.

Guvernul nu contestă faptul că dreptul reclamantului la o despăgubire își are originea în deciziile administrative din 5 aprilie și 17 mai 2002. Cu toate acestea, valoarea despăgubirilor ar fi trebuit să fie stabilită prin măsuri de aplicare a legilor privind restituirea proprietăților, pe care Guvernul s-a angajat să le adopte cel târziu la data de 30 iunie 2004. Aceste măsuri au fost în cele din urmă adoptate prin Hotărârea Guvernului nr. 1.546 /2004. Pe cale de consecință, Guvernul apreciază că interesul patrimonial de care dispunea reclamantul nu putea fi executoriu înainte de adoptarea acestei ultime hotărâri. Mai mult decât atât, întrucât nici valoarea despăgubirii și nici data la care trebuia efectuată plata nu au fost stabilite în cazul reclamantului, creanța acestuia nu este nici exigibilă, nici certă în sensul legii interne și, prin urmare, nu constituie un bun în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1.

Guvernul consideră că prezenta cauză nu poate fi comparată cu Cauza Broniowski împotriva Poloniei ([MC], nr. 31.443/96, CEDO 2004-V), deoarece, contrar autorităților poloneze, care, prin atitudinea lor, au impus limitări succesive ale dreptului reclamantului de a beneficia de o creanță împotriva statului, transformându-l astfel într-un drept iluzoriu și afectându-i însăși substanța, autoritățile române și-au îndeplinit obligația de a crea un cadru legislativ pentru punerea în aplicare a dreptului reclamantului de a încasa despăgubirile. Mai mult, toate actele normative adoptate în aplicarea art. 40 din Legea nr. 1/2000 stabilesc o metodă obiectivă de calcul al despăgubirilor, bazându-se pe practica economică la nivel internațional, și anume prețul mediu al cerealelor la bursa din Chicago. Prin urmare, nivelul despăgubirilor astfel fixate poate fi considerat rezonabil. În orice caz, Guvernul consideră că întârzierea în stabilirea despăgubirilor pe care reclamantul este îndreptățit să le primească este justificată, așadar "necesară într-o societate democratică", din cauza dificultății reorganizării agriculturii în urma legilor privind retrocedările, reorganizare în care au fost implicate mai multe ministere: Ministerul Internelor și Administrației, Ministerul Agriculturii, Pădurilor și Dezvoltării Rurale, precum și Ministerul Finanțelor Publice. În esență, Guvernul apreciază că reclamantul nu s-a aflat niciodată într-o stare de incertitudine în ceea ce privește dreptul său, care nu a devenit niciodată iluzoriu sau lipsit de orice conținut. 2. Aprecierea Curții A. Asupra existenței unei ingerințe în dreptul la respectarea "bunurilor" reclamantului

Curtea reamintește că, în conformitate cu jurisprudența sa, un reclamant nu poate susține o încălcare a art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție decât în măsura în care deciziile pe care le contestă se referă la "bunurile" sale în sensul acestei prevederi. Noțiunea de "bunuri" poate cuprinde atât "bunuri actuale", cât și valori patrimoniale inclusiv, în anumite situații bine stabilite, creanțe al căror titular demonstrează că acestea au o bază suficientă în dreptul intern și în virtutea cărora reclamantul poate pretinde că are cel puțin o "speranță legitimă" să obțină exercitarea efectivă a unui drept de proprietate (a se vedea Draon împotriva Franței [MC], nr. 1.513/03, § 65, CEDO 2005-IX). De asemenea, Curtea a mai afirmat că speranța de a obține recunoașterea subzistenței unui fost drept de proprietate ce s-a aflat o perioadă lungă de timp în imposibilitate de exercitare efectivă nu poate fi considerată un bun în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1. De același regim beneficiază și o creanță condițională care se stinge prin nerealizarea condiției (Prințul Hans-Adam II de Liechtenstein împotriva Germaniei [MC], nr. 42.527/98, § 83, CEDO 2001-VIII). În schimb, atunci când un stat contractant, după ce a ratificat Convenția, inclusiv Protocolul nr. 1, adoptă o legislație care prevede restituirea totală sau parțială a bunurilor confiscate de către unui regim anterior, o legislație similară poate fi considerată ca și cum ar genera un nou drept de proprietate protejat de art. 1 din Protocolul nr. 1 în favoarea persoanelor care întrunesc condițiile de restituire. Același principiu se poate aplica și în privința dispozițiilor de restituire sau de despăgubire stabilite în baza unei legislații adoptate înainte de ratificarea Convenției, dacă această legislație rămâne în vigoare după ratificarea Protocolului nr. 1 (a se vedea, printre altele, Kopecky împotriva Slovaciei [MC], nr. 44.912/98, paragrafele 35 și 48-52, CEDO 2004-IX, Broniowski împotriva Poloniei [MC], nr. 31.443/96, § 125, CEDO 2004-V). În același context, Curtea a statuat deja că atunci când principiul restituirii proprietăților confiscate în mod abuziv a fost deja adoptat de către un stat, incertitudinea cu privire la punerea în practică a acestui principiu, fie ea de ordin legislativ, administrativ sau legat de practicile aplicate de autorități, poate genera, atunci când persistă în timp și în lipsa unei reacții coerente și rapide din partea statului, o omisiune a acestuia de a-și îndeplini obligația de a asigura exercitarea efectivă a dreptului de proprietate garantat de art. 1 din Protocolul nr. 1 (hotărârea Broniowski menționată mai sus, Păduraru împotriva României, nr. 63.252/00, paragrafele 92 și 112, 1 decembrie 2005).

În speță, reclamantul a fost informat în luna iunie 2000 că cererea sa de restituire formulată în temeiul Legii nr. 1/2000 pentru un teren în suprafață de 16,63 ha a fost admisă. Dreptul reclamantului la restituire a fost ulterior confirmat în mod constant și regulat de către autorități, fiind așadar stabilit cu certitudine în dreptul intern, așa cum era și obligația de despăgubire în caz de nerestituire în natură, astfel cum reiese din deciziile din 5 aprilie și 17 mai 2002, care validează înscrierea creanțelor reclamantului pentru întregul teren. De altfel, acest aspect nu este contestat de Guvern. În aceste circumstanțe, Curtea consideră că reclamantul avea un "interes patrimonial" suficient de bine stabilit în dreptul intern, cert, irevocabil și exigibil, cu privire la care consideră că intră în sfera de aplicare a noțiunii de bun în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenție. Prin urmare, nerestituirea terenului până în prezent, în lipsa acordării oricărei despăgubiri, constituie o ingerință în dreptul reclamantului la respectarea bunurilor sale.

Curtea reamintește că, în conformitate cu jurisprudența sa constantă, neexecutarea unei hotărâri care recunoaște un drept de proprietate constituie o ingerință în sensul primei teze a primului alineat al art. 1 din Protocolul nr. 1, care enunță principiul general al respectării proprietății (vezi Burdov împotriva Rusiei, nr. 59.498/00, § 40, CEDO 2002-III, Ramadhi și alți 5 împotriva Albaniei, nr. 38.222/02, paragrafele 76-77, 13 noiembrie 2007).

Prin urmare, Curtea trebuie să analizeze dacă ingerința denunțată se justifică din perspectiva acestei prevederi. B. Asupra justificării ingerinței

Art. 1 din Protocolul nr. 1 prevede înainte de toate și cu precădere ca o ingerință a autorității publice în exercitarea dreptului la respectarea bunurilor să fie legală. Curtea dorește să reamintească faptul că supremația dreptului, unul dintre principiile fundamentale într-o societate democratică, este inerentă tuturor articolelor Convenției. Principiul legalității presupune și existența unor norme de drept intern suficient de accesibile, precise și previzibile în aplicarea lor (Ex-Regele Greciei și alții împotriva Greciei [MC], nr. 25.701/94, § 79 CEDO 2000-XII, (Beyeler împotriva Italiei [MC], nr. 33.202/96, § 109-110, CEDO 2000-I; Fener Rum Patrikli_źi împotriva Turciei, nr. 14.340/05, § 70, 8 iulie 2008).

Curtea constată că dacă posibilitatea de a transforma creanța împotriva statului având ca obiect restituirea într-o creanță privind dreptul la despăgubire era clar prevăzută de art. 3 și 4 din Legea nr. 1/2000 (paragraful 34 de mai sus), situația este mai puțin clară pentru neexecutarea creanței în despăgubire și chiar și mai puțin clară pentru transformarea acestei creanțe din nou, după 6 ani de neexecutare, într-o creanță privind restituirea bunului (paragraful 27 de mai sus).

Referitor la creanța în despăgubire, Curtea observă, fără să fie nevoie să realizeze o interpretare a dreptului intern, pentru care judecătorul intern este mai avizat, că executarea sa era reglementată de Legea nr. 1/2000 . Cu toate acestea, această normă a suferit multe modificări, atât ca număr, cât și ca amploare (vezi paragrafele 34-44 de mai sus), încât claritatea și previzibilitatea impuse de noțiunea de "legalitate" au fost grav afectate.

Astfel, prevederile relevante ale Legii nr. 1/2000 nu definesc cu exactitate momentul în care ia naștere dreptul la despăgubire. Prin prisma procedurii stabilite de Legea nr. 1/2000 (paragraful 34 de mai sus) și în scopul prezentei cauze, Curtea este totuși pregătită să considere că creanța reclamantului s-a născut cel mai devreme în momentul în care a fost informat despre lipsa unui teren disponibil, adică la data de 6 octombrie 2000, și cel mai târziu în momentul validării înscrierii acestei creanțe în registrul creanțelor, adică la data de 5 aprilie și, respectiv, 17 mai 2002.

În ceea ce privește valoarea creanței, Curtea observă că aceasta ar fi trebuit menționată în tabelul creanțelor în momentul validării sale (paragraful 36 de mai sus). Or, această mențiune nu există în speță și până în prezent statul nici nu a stabilit și nici nu a achitat creanța datorată reclamantului pentru terenul nerestituit. În acest sens, Curtea constată că termenul legal pentru adoptarea normelor de aplicare a art. 40 din Legea nr. 1/2000 a fost prelungit în mod expres de mai multe ori, până în luna iulie 2004, fără ca el să fie în final respectat, deoarece normele adoptate au intrat în vigoare abia în luna octombrie. Ulterior, în luna iulie 2005, toate prevederile referitoare la retrocedări, inclusiv cele privind stabilirea valorii și plata despăgubirilor, au fost reformulate prin Legea nr. 247/2005 și prin regulamentul său de aplicare, adoptat la data de 15 septembrie 2005 (paragrafele 38-39 de mai sus), care au fost din nou modificate în mod substanțial prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 81/2007.

În ceea ce privește transformarea din nou a creanței în despăgubire într-o obligație în sarcina statului de restituire în natură (paragraful 27 de mai sus), Curtea observă că Guvernul nu a invocat nicio prevedere legală care să permită o astfel de modificare, ceea ce apare așadar ca fiind total lipsită de temei legal.

Aceste considerente ar putea să fie suficiente prin ele însele pentru a îi permite Curții să constate că ingerința în dreptul reclamantului la respectarea bunurilor sale nu era "prevăzută de lege". Cu toate acestea, ea nu consideră necesar să statueze dacă ingerința respectivă era legală în sensul noțiunii de supremație a dreptului, având în vedere concluziile sale de mai jos.

Pentru a stabili dacă a fost păstrat