ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2535/2015

Decizia nr. 2535/2015

Circumstanțele cauzei

Cererea de chemare în judecată

Prin cererea formulată pe rolul Curții de APEL Cluj, secția a II-a civilă, contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. Cluj, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor a solicitat în principal - anularea în totalitate a Ordinului nr. 733/2013, publicat în M. Of. al României, partea I, nr. 267 bis din 13 mai 2013, pentru aprobarea Normelor privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, a Normelor privind atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto, a Metodologiei de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, a Programei de școlarizare, precum și privind condițiile și obligațiile pentru pregătirea teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere.

În subsidiar, reclamanta a solicitat anularea în parte a Ordinului nr. 733/2013, publicat în M. Of. al României, partea I, nr. 267 bis/13 mai 2013, pentru aprobarea Normelor privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, a Normelor privind atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto, a Metodologiei de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, a Programei de școlarizare, precum și privind condițiile și obligațiile pentru pregătirea teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, suspendarea actului administrativ cu caracter normativ până la soluționarea acțiunii în anulare precum și obligarea pârâtei la cheltuieli de judecată.

Soluția instanței de fond

Prin Sentința nr. 502/2013 din 15 octombrie 2013, Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, contencios administrativ și fiscal, a respins acțiunea în contencios administrativ formulată de către reclamanta A. Cluj, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, având ca obiect anularea și suspendarea Ordinului nr. 733/2013 emis de acesta din urmă.

Cererea de recurs

Împotriva Sentinței nr. 505/2013 din 15 octombrie 2013 pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a formulat recurs reclamanta A. Cluj, în condițiile art. 483 din Noul C. proc. civ. (în continuare NCPC).

Recurenta și-a întemeiat calea de atac pe motivul de nelegalitate reglementat de art. 488 pct. 6 și 8 din NCPC, așa cum reiese din lecturarea motivelor de recurs precum și din precizarea criticilor de nelegalitate (hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei și când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material).

Dezvoltând motivele de recurs, în esență, a susținut că:

- instanța de fond nu a demonstrat în mod convingător că actul administrativ atacat a fost emis în limitele și potrivit normelor care au dictat apariția acestuia, în sensul că fiind act inferior cu putere juridică se impunea să respecte actele normative cu forță juridică superioară. Arată că nu este această situație reținută de instanța de fond, întrucât Ordinul nr. 733/2013 instituie un regim paralel și contrar în materia condițiilor de atestare și autorizare a instructorilor auto independenți și a programei de școlarizare și metodologiei de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere;

- în ceea ce privește sintagma „competența materială” a emitentului actului, precizează că emiterea ordinului contestat s-a făcut în temeiul art. 63 și 64 din O.U.G. nr. 27/2011 astfel că, din enunțul acestor dispoziții, reiese că dobândirea permisului de conducere este reglementat de prevederile Ordonanței 195/2002 privind circulația pe drumurile publice;

- în ceea ce privește atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto recurenta a arătat că există neconcordanțe între art. 23 alin. (5) și (10) din O.U.G. nr. 195/2002 potrivit cu care acesta se realizează prin ordin comun al Ministrului Transporturilor, Construcțiilor și Turismului al Ministrului Educației și Cercetării și al Ministrului Administrației și Internelor și art. 62 raportat la art. 6 din O.U.G. nr. 27/2011 potrivit cu care atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto se face în condițiile stabilite de către autoritatea competentă - Ministerul Transporturilor, prin norme;

-reiese că anexele II, III, și IV ale Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 733/2013 sunt emise cu depășirea competențelor materiale exclusive ale acestui minister;

- argumentele reținute de instanța fondului, în sensul că prin actul administrativ s-a urmărit, în principal, creșterea nivelului de pregătire a cursanților și implicit creșterea gradului de siguranță rutieră nu justifică în niciun fel măsurile arbitrale și discriminatorii prin care instructorilor auto li se impun, prin condițiile stabilite de O.U.G. nr. 44/2008;

-- instanța fondului a ignorat evidența faptului că prin punerea în aplicare a ordinului criticat va avea ca efect eliminarea de pe piață a școlilor de șoferi organizate ca persoane fizice autorizate precum și a școlilor organizate ca societăți comerciale, că profesia de instructor auto practic desființată în beneficiul marilor școli de șoferi organizate ca societăți comerciale.

Apărările intimatului

Prin întâmpinarea depusă, intimatul Ministerul Transporturilor a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea ca legală și temeinică a sentinței recurate.

Procedura de soluționare a recursului

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 10 martie 2015, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat.

La data de 7 mai 2016, în interesul recurentului Ministerul Transporturilor și în baza prevederilor art. 61 - 63, coroborat cu art. 148 C. proc. civ. republicat, a formulat cerere de intervenție accesorie Confederația Operatorilor și Transportatorilor autorizați din România - C.O.T.A.R., reprezentativă pentru sectorul de activitate „transporturi rutiere”, respectiv pentru clasele CAEN Rev. 2 - 4931 - transporturi urbane, suburbane și metropolitan de călători, 4932 - transporturi de taxiuri, 4939 - alte transporturi terestre de călători, 8553 - școli de conducere (pilotaj), conform Legii nr. 62/2011 și Sentințelor civile nr. 23 FED din 16 noiembrie 2012 și nr. 2 FED din 18 ianuarie 2013 pronunțate de Tribunalul București.

Intervenienta C.O.T.A.R. a solicitat admiterea cererii de intervenție și a recursului declarat de Ministerul Transporturilor, casarea sentinței recurate și respingerea acțiunii formulate de intimatul - reclamant, cu obligarea acestuia la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea cererii de intervenție au fost expuse argumentele pentru casarea hotărârii primei instanțe, precizându-se că intimatul-reclamant nu a indicat nici un temei de nelegalitate pentru Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 și nici împrejurări legate de starea de fapt și de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, făcând susțineri care vizează numai oportunitatea actului și nu legalitatea acestuia.

Prin încheierea din 29 aprilie 2016, completul filtru a constatat, față de conținutul raportului întocmit în cauză, că recursul îndeplinește condițiile de admisibilitate și pe cale de consecință, a declarat recursul Ministerul Transporturilor ca fiind admisibil în principiu, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat și a fixat termen pentru judecata pe fond a recursului.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Înalta Curte, examinând motivele de recurs, sentința primei instanțe, situația de fapt existentă în cauză și legislația aplicabilă, constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce se vor expune în continuare.

Cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. Cluj, are ca obiect anularea în totalitate a Ordinului nr. 733/2013, publicat în M. Of. al României, partea I, nr. 267 bis/13 mai 2013, pentru aprobarea Normelor privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, a Normelor privind atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto, a Metodologiei de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, a Programei de școlarizare, precum și privind condițiile și obligațiile pentru pregătirea teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere iar în subsidiar - anularea în parte a Ordinului nr. 733/2013, publicat în M. Of. al României, partea I, nr. 267 bis/13 mai 2013, pentru aprobarea Normelor privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, a Normelor privind atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto, a Metodologiei de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, a Programei de școlarizare, precum și privind condițiile și obligațiile pentru pregătirea teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, suspendarea actului administrativ cu caracter normativ până la soluționarea acțiunii în anulare și obligarea pârâtei la cheltuieli de judecată.

Este de menționat, că întinderea efectului obligatoriu al sentințelor prin care a fost anulat actul administrativ contestat în prezenta cauză, trebuie analizată în raport cu prevederile art. 23 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora hotărârile judecătorești definitive prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii, au putere numai pentru viitor și se publică în M. Of. al României sau, după caz, în monitoarele oficiale ale județelor ori al municipiului București.

Prin urmare, legea prevede că efectul general - obligatoriu al anulării actului administrativ cu caracter normativ se produce numai pentru viitor, începând cu data publicării hotărârii judecătorești definitive.

Or, în cauză, sentințele invocate de recurent nu îndeplinesc aceste condiții.

De asemenea, nu poate fi primit nici motivul de recurs referitor la faptul că aprobarea normelor metodologice în domeniul învățământului auto nu a fost făcută printr-un ordin comun al Ministerului Afacerilor Interne, Ministerului Educației Naționale și Ministerului Transporturilor.

Înalta Curte constată că Ordinul nr. 733/2013 respectă prevederile actelor normative cu forță juridică superioară, respectiv prevederile O.G. nr. 27/2011.

Astfel, ordinul contestat, în speță, a fost emis în temeiul art. 62 alin. (2) și (3), 63, 64 din O.G. nr. 27/2011 și art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 24/2013.

Conform art. 62 din O.G. nr. 27/2011, școlile de conducători auto fac parte din cadrul instituțional național în domeniul siguranței rutiere, care desfășoară activitatea de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permiselor de conducere. Autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto se face în condițiile stabilite de către autoritatea competentă prin norme. Atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto se face în condițiile stabilite de către autoritatea competentă prin norme. Conform art. 63 și 64 din același act normativ programa de școlarizare și metodologia de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere se stabilesc de către autoritatea competentă prin norme. Condițiile și obligațiile privind pregătirea teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere se stabilesc de către autoritatea competentă prin norme.

Potrivit art. 6 din O.G. nr. 27/2011, Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, în calitate de organ de specialitate al administrației publice centrale, autoritate de stat și de reglementare în domeniul transporturilor rutiere, reprezintă, în sensul prezentei ordonanțe, autoritatea competentă.

În temeiul acestor texte de lege rezultă că pârâtul era competent să emită prezentul ordin conform art. 5 alin. (4) din H.G. nr. 24/2013 prin care să reglementeze modul în care se autorizează școlile de conducători auto și instructorii auto, se realizează atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto, se stabilește programa de școlarizare și metodologia de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, condițiile și obligațiile privind pregătirea teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere.

În ceea ce privește prevederile art. 23 alin. (5) și (8) din O.U.G. nr. 195/2002 este necesar a se observa în primul rând că ordinul atacat, în speță, nu a fost elaborat în baza acestor prevederi legale, ci în baza prevederilor legale sus-menționate.

O.G. nr. 27/2011 a fost emisă ulterior O.U.G. nr. 195/2002 și strict pentru a reglementa problematica transporturilor rutiere, astfel că se poate aprecia că este un act normativ cu caracter special în raport cu O.U.G. nr. 195/2002 și care se aplică cu prioritate în această materie, în raport cu dispozițiile art. 23 alin. (5) și ( 8) din O.U.G. nr. 195/2002.

Totodată, Înalta Curte apreciază că instanța de fond, în mod corect, a apreciat că, prin Ordinul nr. 733/2013, nu a fost adusă nicio vătămare dreptului recurentului de a-și desfășura în continuare activitatea de instructor auto, întrucât Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 a aprobat norme pentru două regimuri juridice distincte și anume:

a) regimul juridic al instructorului auto, care pot presta în regim de liberă practică(autorizată) activitatea de pregătire practică a persoanelor care solicită acest serviciu;

b) regimul juridic al școlii de șoferi care desfășoară activitate integrală de pregătire (teoretică și practică) într-un cadru instituțional, care se poate desfășura și de către instructorul auto, care îndeplinește și celelalte condiții legale de autorizare (bază materială, onorabilitate, competență profesională pentru pregătirea teoretică a cursanților).

Această distincție rezultă în mod clar și neechivoc din cuprinsul Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013, care în Anexa nr. 1 prevede normele privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, iar în Anexa nr. 2 prevede normele privind atestarea instructorilor de conducere auto, fiind deci o consecință a atribuțiilor diferite conferite prin lege, deoarece școlile de conducători(organizate ca persoane juridice sau ca persoane fizice autorizate) fac parte din cadrul instituțional național în domeniul siguranței rutiere, care desfășoară activitatea de pregătire integrală a persoanelor în vederea obținerii permiselor de conducere, conform prevederilor art. 62 alin. (1) din O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, spre deosebire de instructorii auto atestați, care pot efectua numai pregătirea practică în vederea obținerii permisului de conducere.

Reglementarea formelor de organizare juridică prevăzute la art. 4 din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 733/25 aprilie 2015 pentru organizarea școlilor de conducători auto nu poate avea ca efect desființarea categoriei socioprofesionale a instructorilor auto atestați și nici nu poate fi de natură să afecteze dreptul acestora la proprietate și la libera alegere a profesiei, deoarece de referă exclusiv la autorizarea școlilor auto, pentru care emiterea noilor norme s-a justificat prin modificările aduse legislației privind circulația pe drumurile publice și prin necesitatea transpunerii în dreptul intern a legislației comunitare în domeniu: Directiva 2006/126/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 20 decembrie 2006 privind permisele de conducere, care are ca obiective îmbunătățirea siguranței rutiere, facilitarea liberei circulații a persoanelor care își stabilesc reședința într-un alt stat membru decât statul care a eliberat permisul și reducerea posibilităților de fraudare, precum și Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne, car recunoaște dreptul autorității de autorizare de a condiționa motivat accesul prestatorului la activitatea de servicii, de obligația acestuia de a se constitui într-o anumită formă juridică.

Conform acestei ultime directive și actului normativ prin care a fost transpusă în ordinea juridică internă - O.U.G. nr. 49/2009, autoritățile competente române pot condiționa accesul la o activitate de servicii sau la exercitarea acesteia de obligația prestatorului de a se constitui sub o anumită formă juridică, dacă o asemenea cerință nu este nediscriminatorie, este justificată printr-un motiv imperativ de interes general și este adecvată pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit.

Ministerului Transporturilor, în calitatea sa de autoritate emitentă și în exercitarea atribuțiilor prevăzute de art. 62 alin. (2) și (3), art. 63 - 64 din O.G. nr. 27/2011 și art. 4 alin. (1) pct. 55 din H.G. nr. 24/2013 a adoptat prin Anexa nr. 1 a Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013 o reglementare necesară, proporțională și nediscriminatorie prin normele de autorizare a școlilor de conducători auto, deoarece au fost prevăzute condiții similare pentru ambele forme juridice de organizare (persoane juridice și persoane fizice autorizate), cu scopul de a se asigura baza materială adecvată pentru pregătirea teoretică și practică, în vederea obținerii permisului de conducere, o pregătire teoretică și practică reală și calitativă și desfășurarea în bune condiții, cu posibilitatea verificării, a modului de examinare în vederea obținerii permisului de conducere.

Astfel, se reține că obligația de a deține în folosință exclusivă și permanentă spațiul pentru procesul de învățământ nu are un caracter nelegal sau abuziv, întrucât un asemenea spațiu poate fi deținut cu orice titlu (închiriere, comodat), fiind necesar pentru asigurarea condițiilor optime de desfășurare a procesului de instruire teoretică.

Măsura dotării vehiculelor cu sistem tehnic și de monitorizare video și audio a fost prevăzută pentru examinarea în vederea obținerii permisului de conducere și a fost justificată de propunerea Ministerului Administrației și Internelor cu Adresa nr. 2069709 din 27 septembrie 2012, de includere în componența dotării autovehiculelor folosite la executarea probei practice a examenului de obținere a permisului de conducere, a unui sistem tehnic omologat cu monitorizare a probei, care să ofere fiecărei părți interesate (candidat, școală de conducători auto autorizată, serviciul comunitar permise de conducere și înmatriculare a vehiculelor) proba martor a modului de desfășurare a probei respective.

Cerința deținerii echipamentelor și dotării tehnico - didactice corespunzătoare conținutului programelor școlare de pregătire teoretică și practică este de asemenea justificată față de atribuțiile recunoscute prin lege școlilor de conducători auto pentru pregătirea integrală teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere auto, ceea ce implică obligații suplimentare pentru creșterea nivelului de pregătire a cursanților și implicit, a gradului de siguranță rutieră.

Toate aceste cerințe nu încalcă principiul egalității de tratament și nici libera concurență a agenților economici, sens în care s-a și exprimat Consiliul Concurenței (anterior emiterii Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013, la solicitarea adresată sub nr. 6318 din 12 februarie 2013 de Ministerul Transporturilor), arătându-se că reglementarea școlilor de conducere auto prevede condiții, în mare parte similare, pentru ambele forme de organizare, ca societăți comerciale sau în regim de persoane fizice autorizate și că piața se va regla oricum prin introducerea unor condiții de calitate.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar hotărârea instanței de fond este temeinică și legală.

Constatând că sunt întrunite cerințele prevăzute de art. 67 C. proc. civ., republicat în raport cu obiectul cererii de intervenție accesorie și calitatea titularului acestuia, dovedită prin hotărârile judecătorești de constatare a reprezentativității la nivel de sector de activitate, conform Legii nr. 62/2011, Înalta Curte va admite cererea de intervenție formulată de intervenienta C.O.T.A.R.

Pentru toate considerentele anterior expuse, având în vedere că problema de drept care se pune în recurs face obiectul unei jurisprudențe constante a Înaltei Curți de Casație și Justiție, reprezentată, cu titlu de exemplu, de Deciziile nr. 705 din 18 februarie 2015, nr. 753 din 20 februarie 2015, 1434 din 27 martie 2015 și nr. 1901 din 7 mai 2015, în temeiul art. 493 alin. (6) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite cererea de intervenție accesorie în interesul pârâtului Ministerul Transportului formulată de Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România.

Respinge recursul declarat de reclamanta A. Cluj împotriva Sentinței civile nr. 505 din 15 octombrie 2013 a Curții de Apel Cluj, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 17 iunie 2015.

Procesat de GGC - LM