ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 183/2013

ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 183/2013 (Înalta Curte de Casație și Justiție, 2013)

Asupra recursului de

față;

Din examinarea

lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentința civilă

nr. 414 din 27 aprilie 2012 a Curții de Apel Craiova, secția contencios

administrativ și fiscal, a fost respinsă excepția de nelegalitate a

dispozițiilor pct. 11.5 din Ordinul Ministerului Justiției nr. 399/2007 și art.

4 alin. (3) și (4) din decizia Directorului General al A.N.P. nr. 307/2007,

invocată de reclamantul P.C. în contradictoriu cu pârâții Penitenciarul C.,

Ministerul Finanțelor Publice - D.G.F.P. Dolj, Ministerul Justiției și A.N.P.,

prin directorul general și A.N.P.

Pentru a pronunța această

soluție, instanța de fond a reținut că inadmisibilitatea excepției de nelegalitate

invocată de pârâta A.N.P. este neîntemeiată deoarece caracterul de act administrativ

cu caracter normativ a Ordinul Ministerului Justiției nr. 399/C/2007 și al deciziei

directorului general al A.N.P. nr. 307/2007 nu atrage inadmisibilitatea excepției

de nelegalitate.

Interpretarea logică a

fortiori a dispozițiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 conduce la aceeași concluzie,

mai ales că și practica constantă a Înaltei Curți este în același sens.

A fost reținută ca neîntemeiată

și susținerea pârâtei A.N.P. potrivit cu care verificarea legalității unui act administrativ

unilateral pe calea excepției de nelegalitate poate fi făcută oricând dar numai

în perioada de valabilitate a actului normativ în baza căruia a fost emis, întrucât

abrogarea nu produce efecte în privința legalității actului, ci cu privire la momentul

până la care acesta produce efecte juridice.

Instanța a reținut că

reclamantul invocă nelegalitatea dispozițiilor pct. 11.5 din Ordinul

Ministerului Justiției nr. 399/C/2007 privind aprobarea Normelor metodologice de

aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor

publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, aprobată prin

Legea nr. 462/2006 și a art. 4 alin. (3) și (4) din decizia Directorului General

al A.N.P. nr. 307 din 25 ianuarie 2007 în raport de art. 16 din O.G. nr. 64/2006

și art. 43 din Legea nr. 293/2004, după renumerotare art. 45.

Pe fond, instanța a reținut

că excepția de nelegalitate este neîntemeiată deoarece Ordinul Ministerului

Justiției nr. 399/C/2007 conține chiar normele metodologice de aplicare a ordonanței

și scopul lor a fost expunerea în concret a modului în care se realizează salarizarea

pentru orele lucrate suplimentar.

Din motivarea excepției

de nelegalitate ar rezulta că singura critică a reclamantului vizează faptul că

prevederile ordinului contravin prin adăugare la dispozițiile legale, întrucât „nu

se transformă orele lucrate suplimentar în zile lucrate suplimentar”, căci se produc

prejudicii rezultând din modul de remunerare a acestora, dar instanța de fond a

considerat că aceste susțineri sunt nefondate pentru că art. 45 are în vedere ca

unități de timp nu doar ora ci și ziua, săptămâna și respectiv luna, iar la

pct. 11.5 din Ordinul Ministerului Justiției nr. 339/2007 emitentul a arătat modul

concret de calcul al orelor și respectiv zilelor lucrate suplimentar.

Chiar și propoziția de

la pct. 11.5 lit. c) „fracțiunile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează”

nu adaugă la lege, căci nu instituie prin ea însăși o procedură diferită de calcul

orelor/ zilelor lucrate suplimentar, iar instanța de fond a arătat că ea nu este

în măsură să schimbe, să deturneze scopul și sensul prevederilor legii.

S-a reținut că este evident

că actele emise pe baza și în executarea unor alte acte normative nu trebuie să

se rezume la o simplă preluare formală a dispozițiilor acestora din urmă, ci trebuie

să ofere soluții concrete pentru punerea în executare a acestora, urmând însă scopul

și spiritul legii.

Mai mult, dispozițiile

art. 11.5 din Ordinul Ministerului Justiției nr. 399/2007 reglementează situația

specială a „lucrului în tură”, or, alin. (3) al art. 45 din Legea nr. 293/2004 prevede

că „în cazul în care, pentru anumite categorii profesionale, durata programului

normal de lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica aceste

dispoziții legale”, iar a înlătura pe calea excepției de nelegalitate prevederile

care reglementează o situație specială pentru care legea trimite la dispozițiile

speciale, echivalează practic cu imposibilitatea punerii în executare chiar a normelor

legale, fapt care contravine prevederilor art. 108 alin. (2) din Constituție și

art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.

Împotriva acestei sentințe

a declarat recurs reclamantul P.C., solicitând admiterea recursului și modificarea

acesteia în sensul admiterii excepției de nelegalitate invocate.

În motivele de recurs

se critică soluția ca fiind nelegală întrucât dispozițiile art. 11 pct. 5 din Ordinul

Ministerului Justiției nr. 339/2007 și a art. 4 din decizia Directorului General

al A.N.P. nr. 307/2007 sunt nelegale, venind în contradicție și adăugând la lege,

în speța de față fiind vorba de O.G. nr. 64/2006 și Legea nr. 293/2006.

În art. 11 Ordinul

Ministerului Justiției nr. 399/2007, mai exact pct. 5 și art. 4 alin. (3) și

(4) din Decizia nr. 307/2007 se ajunge la o situație aberantă, întrucât recurentul-reclamant

are un număr de ore lucrate suplimentar dar acestea sunt transformate în zile lucrate

suplimentar, iar dintr-o tură de 12 ore sau un multiplu de 12 ore se împarte la

8 ore, apărând zile suplimentare, iar fracțiile de zile rezultate suplimentar se

neglijează.

S-a susținut că nu se

transformă orele lucrate suplimentar în zile lucrate suplimentar, iar instanța de

fond a interpretat în mod eronat dispozițiile legii întrucât a acceptat ca un mod

de calcul să fie contrar dispozițiilor legale.

Atâta timp cât legea stipulează

într-un anumit sens nu este admis ca alte acte normative, inferioare în grad legii,

să dispună contrariul, să adauge sau să modifice, ci doar trebuie să vină în aplicarea

legii.

Intimații Penitenciarul

C., A.N.P. și Ministerul Justiției au formulat întâmpinare și au solicitat respingerea

recursului ca nefondat.

recurs

După examinarea motivelor

de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va admite recursul

declarat pentru următoarele motive:

Excepția de nelegalitate

dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul Ministerului Justiției nr. 399/ 2007 și

a dispozițiilor art. 4 alin. (3) și (4) din decizia nr. 307 din 25 ianuarie 2007

emisă de D.G.A.N.P. a fost invocată pentru că ar contraveni dispozițiilor Legii

nr. 293/2004 și O.G. nr. 64/2006.

Potrivit art. 16 din O.G.

nr. 64/2006 „pentru orele prestate „pentru orele prestate de funcționarii publici

cu statut special din sistemul administrației penitenciare peste durata normală

a timpului de lucru, în zilele de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care,

potrivit legii, nu se lucrează, sunt aplicabile prevederile art. 43 din Legea

nr. 293/2004, cu modificările și completările ulterioare”.

Art. 43 din Legea nr.

293/2004 la care face trimitere art. 16 din O.G. nr. 64/2006 are în actuala reglementare

art. 45 și prevede că: „(1) Durata normală a programului de lucru este de 8 ore

pe zi și de 40 de ore pe săptămână. (2) Programul de lucru al personalului din compartimentele

a căror activitate impune prezența în serviciu mai mult de 8 ore se stabilește de

către directorii unităților, în raport cu necesitățile operative, asigurându-se

respectarea timpului de lucru legal. (3) În cazul în care, pentru anumite categorii

profesionale, durata programului normal de lucru este stabilită prin dispoziții

legale specifice, se vor aplica aceste dispoziții legale. (4) Orele prestate de

funcționarii publici din sistemul administrației penitenciare peste durata normală

a timpului de lucru se compensează cu timp liber corespunzător. În cazul în care

compensarea muncii suplimentare cu timp liber corespunzător nu a fost posibilă în

următoarele 30 de zile după efectuarea acesteia, orele suplimentare se vor plăti,

în luna următoare, cu un spor din salariul de bază, după cum urmează:

a) 75% din salariul de

bază pentru primele două ore de depășire a duratei normale a zilei de lucru;

b) 100% din salariul de

bază pentru orele următoare. Cu un spor de 100% se plătesc și orele lucrate în zilele

de repaus săptămânal sau în celelalte zile în care, în conformitate cu reglementările

în vigoare, nu se lucrează”.

În baza acestor texte

a fost emis Ordinul Ministerului Justiției nr. 399/C/2007 privind aprobarea normelor

metodologice de aplicare a O.G. nr. 64/2006 privind salarizarea și alte drepturi

ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciarelor,

aprobată prin Legea nr. 462/2006 care la pct. 11.5 prevede că: „În cazul lucrului

în ture, orele prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului

lunar, se vor plăti astfel: a) Total ore lucrate conform pontaj – total ore lucrătoare

din lună = ore lucrate suplimentar; b) Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr

de zile lucrate suplimentar; c) Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar

se plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază iar diferența până la opt ore

se plătește cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracțiunile de zile rezultate

ca lucrate suplimentar se neglijează.”

A fost emisă însă și decizia

Directorului General al A.N.P. nr. 307 din 25 ianuarie 2007 privind plata orelor

suplimentare efectuate de către funcționarii publici cu statut special și personalul

civil din sistemul administrației penitenciarelor care la art. 4 alin. (3) și

(4) au următorul conținut: Alin. (3) „În cazul lucrului în ture, numărul orelor

prestate peste durata normală a timpului de lucru, conform pontajului lunar, se

calculează astfel: Total ore lucrate conform pontaj – total ore lucrătoare din lună

= ore lucrate suplimentar; Ore lucrate suplimentar/8 ore pe zi = număr de zile lucrate

suplimentar”. Alin. (4) „Primele două ore din fiecare zi lucrată suplimentar se

plătesc cu un spor de 75% din salariul de bază iar diferența până la opt ore se

plătește cu un spor de 100% din salariul de bază. Fracțiunile de zile se neglijează”.

În cadrul procedurii excepției

de nelegalitate prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act

administrativ trebuie analizată în funcție de actele normative cu forță juridică

superioară în baza cărora au fost emise în raport cu principiul ierarhiei și forței

juridice a actelor normative, principiu consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție

și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă

pentru elaborarea actelor normative, republicată.

Instanța de fond a respins

excepțiile de nelegalitate apreciind că acestea sunt conforme cu actele normative

în baza cărora au fost adoptate.

Însă, nu vor fi reținute

susținerile instanței de fond potrivit cărora prin art. 11 din Ordinul

Ministerului Justiției nr. 399/2007 s-ar stabili un mod de calcul pentru situația

specială a lucrului în ture, pentru determinarea orelor suplimentare, întrucât dacă

s-ar aprecia că organizarea programului de lucru în ture ar reclama o modalitate

diferită de calcul a drepturilor salariale cuvenite pentru munca prestate peste

durata normală a timpului de lucru, atunci normele metodologice tot trebuie să respecte

dispozițiile legale incidente.

De altfel, chiar în

art. 43 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 (actual 45 alin. (3)) se prevede că „În

cazul în care pentru anumite categorii profesionale durata programului normale de

lucru este stabilită prin dispoziții legale specifice, se vor aplica aceste dispoziții

legale”.

Dacă ar fi existat dispoziții

legale specifice pentru programul de lucru în ture, atunci trebuiau precizate acele

dispoziții pentru a putea verifica dacă normele metodologice de aplicare sunt conforme

acestora, dar pentru că nu au fost indicate astfel de dispoziții legale specifice,

nu se poate aprecia decât că prin Ordinul Ministerului Justiției nr. 399/2007 trebuiau

aprobate normele metodologice de punere în aplicare a art. 45 alin. 3 din Legea

nr. 293/2004, text care nu face nicio referire la lucrul în ture.

Dacă legiuitorul ar fi

dorit să reglementeze în mod diferit plata pentru munca prestată peste durata normală

a timpului de lucru în cazul „lucrului în ture” ar fi putut să o facă, mai ale că

O.G. nr. 64/2006 privea salarizarea și alte drepturi ale funcționarilor publici

cu statut special din sistemul administrației penitenciarelor.

În lipsa unei mențiuni

exprese în O.G. nr. 64/2006 sau în art. 43 din Legea nr. 293/2006 privind plata

pentru munca prestată peste durata normală a timpului de lucru în ture, nici în

Normele metodologice sau într-o decizie a Directorului General al A.N.P. nu se putea

stabili o modalitate diferită decât cea prevăzută de lege.

Cum art. 43 din Legea

nr. 293/2004 nu precizează că vreo fracțiune de zile rezultate ca lucrate suplimentar

s-ar neglija, nici actele administrative de punere în aplicare a acestei legi nu

puteau conține o astfel de reglementare.

Deși instanța de fond

încearcă să demonstreze că nici teza ultimă a textelor a căror nelegalitate a fost

invocată: „Fracțiile de zile rezultate ca lucrate suplimentar se neglijează” nu

este în afara prevederilor legale, totuși din verificarea textelor legale care au

stat la baza emiterii actelor administrative contestate - art. 16 din O.G. nr. 64/2006

și art. 43 alin. (4) din Legea nr. 293/2004, rezultă că nu există o asemenea prevedere

și că prin această reglementare se ajunge la situația ca o parte din munca prestată

peste durata normală a timpului de lucru să nu poată fi plătită, deși sunt respectate

dispozițiile art. 45 alin. (5) din Legea nr. 293/2004 iar scopul legii este acela

de a plăti orele suplimentare.

Pentru că hotărârea instanței

de fond a fost dată cu aplicarea greșită a legii, motiv de recurs prevăzut de

art. 304 pct.9 C. proc. civ., în baza art. 312 C. proc. civ. și art. 20 din Legea

nr. 554/2004, va fi admis recursul, va fi modificată sentința atacată în sensul

că va admite excepția de nelegalitate și va constata nelegalitatea dispozițiilor

art. 11 pct. 5 din Ordinul Ministerului Justiției nr. 399/2007 emisă de Directorul

General al A.N.P.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat

de

P.C. împotriva

sentinței nr. 414 din 27 aprilie 2012 a Curții de Apel Craiova, secția contencios

administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată

în sensul că admite excepția de nelegalitate invocată de reclamantul P.C.

Constată nelegalitatea

dispozițiilor art. 11 pct. 5 din Ordinul Ministerului Justiției nr. 399/2007 și

a dispozițiilor art. 4 din decizia nr. 307/2007 emisă de Directorul General al A.N.P.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 17 ianuarie

2013.