ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2506/2015

Decizia nr. 2506/2015

Asupra recursului de față;

Din examinare lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Obiectul cererii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal, reclamantul PFA A. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Transporturilor din România, solicitând anularea Ordinului 733 din 25 aprilie 2013, pentru aprobarea Normelor privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, a Normelor privind atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto, a Metodologiei de organizare și desfășurare a cursurilor de pregătire teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, a Programei de școlarizare, precum și condițiile și obligațiile pentru pregătirea teoretică și practică a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, inclusiv cele 4 anexe care fac parte integrantă din ordin; suspendarea executării Ordinului până la soluționarea definitivă și irevocabile a cauzei; repunerea în drepturile subiective de care se bucură în prezent.

Soluția instanței de fond

Prin sentința nr. 21 din 20 ianuarie 2014, Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ si fiscal, a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul PFA A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor și a anulat prevederile cuprinse în Normele privind autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, ce se constituie în Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013, emis de Ministerul Transporturilor. În partea care obligă pe instructorii auto să desfășoare activitatea de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere doar sub forma de școli de conducători auto organizate în regim juridic de persoane fizice autorizate, în condițiile stabilite prin O.U.G. nr. 44/2008, precum și să dețină baza materială și logistică prevăzută ca și condiție de autorizare a acestei forme de organizare a activității.

Totodată, a suspendat executarea prevederilor anulate până la soluționarea definitivă a prezentei cauze.

Recursul

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, a declarat recurs pârâtul Ministerul Transporturilor, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului, recurentul a susținut, în esență, că temeiul legal de elaborare a actului normativ a fost dat de dispozițiile art. 62 alin. (2) și (3) și ale art. 63 și 64 din O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, cu modificările și completările ulterioare, și nu de dispozițiile O.U.G. nr. 195/2002 privind circulația pe drumurile publice, cu modificările și completările ulterioare, cum eronat s-a susținut.

A arătat că instanța de fond se contrazice, deoarece pe de o parte reține că Ordinul M.T. nr. 733/2013 a fost emis de Ministerul Transporturilor în calitatea sa de autoritate cu deplină competență de reglementare conferită de O.G. nr. 27/2011, iar pe de altă parte, instanța de fond își fundamentează soluția pronunțată pe temeiul dispozițiilor O.U.G. nr. 195/2002.

A precizat că aparentul conflict între prevederile O.G. nr. 27/2011 și cele ale art. 23 alin. (5) din O.U.G. nr. 195/2002 nu se poate soluționa decât în favoarea prevederilor speciale, mai noi, ale O.G. nr. 27/2011.

A mai susținut că prevederile Ordinului M.T. nr. 733/2013 sunt în acord cu dispozițiile legale cu forță juridică superioară, respectiv O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, ale H.G. nr. 24/2013 privind organizarea și funcționarea Ministerului Transporturilor [art. 4 alin. (1) pct. 55], precum și ale O.U.G. nr. 49/2009 privind libertatea de stabilire a prestatorilor de servicii de a furniza servicii în România, act normativ care a creat cadrul juridic necesar adoptării măsurilor de implementare a Directivei 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului privind serviciile în cadrul pieței interne și care recunoaște dreptul autorității de autorizare de a condiționa, motivat, accesul prestatorului la activitatea de servicii, de obligația acestuia de a se constitui într-o anumită formă juridică. Mai mult chiar, proiectul în cauză a fost elaborat cu respectarea normelor legislative cuprinse în Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, care consacra principiul: „Actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă".

Prin urmare, invocarea excesului de putere de către instanța de fond este în mod evident eronată, în condițiile în care Curtea de Apel Iași a reținut, faptul că Ministerul Transporturilor are competență deplină de reglementare în ceea ce privește obiectul de reglementare al Ordinului nr. 733/2013.

A învederat totodată că presupusa condiție ca instructorii autorizați să se organizeze ca școli de șoferi auto nu se regăsește și printre condițiile enumerate la art. 6 din Anexa I la Ordinul contestat la fond.

În ceea ce privește suspendarea Anexei I la ordin, a arătat că, chiar dacă prin măsura anulării dispozițiilor din Ordinul M.T. nr. 733/2013, instanța de fond a reținut ca fiind implicit îndeplinită condiția existenței cazului bine justificat, aceasta nu a analizat deloc dacă în speță este îndeplinită și condiția pagubei iminente, cu privire la care intimatul reclamant nu a administrat nicio probă.

În drept au fost invocate dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Apărările intimatului-reclamant

Prin întâmpinarea depusă, intimatul reclamant a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală și temeinică a sentinței atacate.

S-a susținut că prevederile O.U.G. nr. 195/2002 nu pot fi eludate, întrucât O.G. nr. 27/2011 se referă numai la transporturile rutiere și nu la învățământul auto, că procesul de pregătire se desfășoară și pe drumurile publice, nu doar în sălile de curs, că O.U.G. nr. 195/2002 a fost modificată prin Legea nr. 203/2012, fiind menținută obligativitatea Ministerului Transporturilor de a colabora cu Ministerul Educației Naționale pentru reglementarea activității din școlile de conducători auto, nefiind singura autoritate competentă de a emite ordine care reglementează această activitate.

Procedura în fața instanței de recurs

Raportul întocmit în cauză, în condițiile art. 493 alin. (2) și (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părților în baza încheierii de ședință din data de 26 noiembrie 2014, în conformitate cu dispozițiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din 19 februarie 2015, completul filtru a constatat, față de conținutul raportului întocmit în cauză, că recursul îndeplinește condițiile de admisibilitate și, pe cale de consecință, a declarat recursul declarat de Ministerul Transporturilor ca fiind admisibil în principiu, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat și a fixat termen pentru judecata pe fond a recursului.

La data de 17 aprilie 2015, Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România a formulat, în baza art. 61-63 coroborate cu art. 148 C. proc. civ., cerere de intervenție accesorie în interesul recurentului Ministerul Transporturilor.

S-a arătat că această confederație este reprezentativă pentru sectorul de activitate „transporturi rutiere", respectiv pentru clasele CAEN Rev. 2 -4931 - transporturi urbane, suburbane și metropolitan de călători, 4932 -transporturi de taxiuri, 4939 - alte transporturi terestre de călători, 8553 -școli de conducere (pilotaj), conform Legii nr. 62/2011 și sentințelor civile nr. 23 FED din 16 noiembrie 2012 și nr. 2 FED din 18 ianuarie 2013 pronunțate de Tribunalul București.

În motivarea cererii de intervenție au fost expuse argumente în sensul casării hotărârii primei instanțe, precizându-se că intimatul-reclamant nu a indicat niciun temei de nelegalitate pentru Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 și nici împrejurări legate de starea de fapt și de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, făcând susțineri care vizează numai oportunitatea actului și nu legalitatea acestuia.

Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România a solicitat admiterea cererii de intervenție și a recursului declarat de Ministerul Transporturilor, casarea sentinței recurate și respingerea acțiunii formulate de intimatul-reclamant.

Considerentele și soluția instanței de recurs

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor ce i-au fost aduse, a apărărilor cuprinse în întâmpinarea intimatului - reclamant la motivele de recurs și raportat la prevederile legale incidente din materia supusă verificării, Înalta Curte reține că sunt incidente în cauză motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în considerarea celor în continuare arătate.

Principalul considerent prin intermediul căruia instanța de fond a admis în parte acțiunea formulată de reclamant s-a referit la impunerea, prin ordinul atacat, ca instructorii auto să îndeplinească, în vederea autorizării pentru desfășurarea activității lor și a condițiilor pentru asigurarea pregătirii tehnice.

Instanța de fond a reținut că această dispoziție a fost emisă cu exces de putere și constituie o intervenție nepermisă în dreptul reclamantului de a desfășura activități de natură comercială în mod autonom, în limitele și condițiile stabilite prin O.U.G. nr. 44/2008.

Prima instanță a mai apreciat că și condițiile care obligă instructorul auto să se asimileze unei școli, respectiv să dețină spații adecvate procesului de învățământ, să funcționeze într-o locație unică, etc. reprezintă o imixtiune nepermisă în dreptul persoanei de a-și exercita în mod liber de orice constrângeri administrative activitatea pentru care a fost autorizat.

Așadar, excesul de putere invocat de judecătorul fondului privește exclusiv dreptul reclamantului de a-și desfășura activitatea pentru care a fost autorizat, în condițiile O.U.G. nr. 44/2008, avându-se în vedere că O.G. nr. 27/2011, în temeiul căreia a fost emis Ordinul nr. 733/2013, a prevăzut că autorizarea școlilor de conducători auto și a instructorilor auto, precum și atestarea profesorilor de legislație rutieră și a instructorilor de conducere auto necesari procesului de pregătire se face în condițiile stabilite de către autoritatea competentă prin norme, conform art. 62 alin. (2).

Judecătorul fondului nu și-a argumentat opțiunea, ci doar a enunțat dreptul reclamantului ce a fost încălcat prin emiterea Ordinului nr. 733/2013.

Or, instanța de fond nu a ținut seama că certificatul de înregistrare la O.N.R.C. Iași atestă numai înregistrarea în registrul comerțului, autorizarea funcționării și luarea în evidență de către autoritatea fiscală competentă.

Obligativitatea obținerii unui atestat de pregătire profesională a instructorilor de conducere auto și a unei autorizații de instructor auto, ambele emise de Ministerul Transporturilor în condițiile unei legislații speciale, permit exercitarea în concret a activității comerciale.

În concluzie, persoana fizică autorizată în domeniul instructori auto nu își poate exercita în fapt activitatea, fără a fi atestat și autorizat de autoritatea competentă - Ministerul Transporturilor.

Din acest punct de vedere condițiile excesului de putere invocate de reclamant și reținute de prima instanță, prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 modificată și completată nu sunt întrunite deoarece recurentul și-a exercitat dreptul de apreciere în limitele competențelor sale prevăzute de lege (O.G. nr. 27/2011) și cu respectarea drepturilor reclamantului, ținându-se seama că dispozițiile O.U.G. nr. 44/2008 care prevăd autorizarea PFA reprezintă numai o condiție prealabilă de organizare a activității de instructori auto.

În ceea ce privește susținerea instanței de fond conform căreia instructorul auto organizat sub forma PFA este obligat să se organizeze în școală de șoferi auto și să presteze activitate integrală de pregătire (practică și teoretică) este contrazisă de dispozițiile art. 6 din Anexa T la Ordinul nr. 733/2013, în speță putându-și continua activitatea de PFA și având posibilitatea să desfășoare activitate de pregătire practică și nu teoretică.

Având în vedere scopul pentru care a fost emis Ordinul nr. 733/2013 pentru necesitatea asigurării unui cadru eficient, complet și unitar de pregătire a persoanelor în vederea obținerii permisului de conducere, precum și pentru a se asigura cadrul legal necesar verificării și controlului acestei activități din punct de vedere administrativ și fiscal, apropierea condițiilor specifice de dotare a celor care exercită activitatea este în concordanță cu interesul public care, în materia dreptului administrativ este primordial interesului privat.

Reglementarea autorizării/atestării instructorului auto organizat ca persoană fizică autorizată nu îi îngrădește acestuia dreptul de a exercita activitatea, însă susținerea instanței de fond în sensul că exercitarea trebuie să fie liberă de orice constrângeri administrative nu este conformă cu principiile desfășurării unui serviciu public a cărui organizare trebuie să se facă unitar, pentru ca persoanele care doresc să se pregătească în scopul obținerii carnetului de conducere să aibă cu adevărat șanse egale, indiferent pentru care mod de organizare a activității vor opta.

Ministerului Transporturilor, în calitatea sa de autoritate emitentă și în exercitarea atribuțiilor prevăzute de art. 62 alin. (2) și (3), art. 63-64 din O.G. nr. 27/2011 și art. 4 alin. (1) pct. 55 din H.G. nr. 24/2013, a adoptat, prin Anexa nr. 1 a Ordinului nr. 733/2013, o reglementare necesară, proporțională și nediscriminatorie prin normele de autorizare a școlilor de conducători auto, deoarece au fost prevăzute condiții similare pentru ambele forme juridice de organizare (persoane juridice și persoane fizice autorizate), cu scopul de a se asigura baza materială adecvată pentru pregătirea teoretică și practică, în vederea obținerii permisului de conducere, o pregătire teoretică și practică reală și calitativă și desfășurarea în bune condiții, cu posibilitatea verificării, a modului de examinare în vederea obținerii permisului de conducere.

Constatând că sunt întrunite cerințele prevăzute de art. 67 C. proc. civ., republicat în raport cu obiectul cererii de intervenție accesorie și calitatea titularului acestuia, dovedită prin hotărârile judecătorești de constatare a reprezentativității la nivel de sector de activitate, conform Legii nr. 62/2011, Înalta Curte va admite cererea de intervenție formulată de intervenienta C.O.T.A.R.

În baza dispozițiilor art. 67 și 497 C. proc. civ., republicat și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul și cererea de intervenție accesorie, va casa hotărârea atacată și, pe fond, va respinge ca neîntemeiată acțiunea formulată de reclamant.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite cererea de intervenție accesorie formulată de intervenienta Confederația Operatorilor și Transportatorilor Autorizați din România.

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Transporturilor împotriva sentinței civile nr. 21 din 20 ianuarie 2014 a Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și respinge acțiunea, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 16 iunie 2015.