Decizia nr. 13 din 8 aprilie 2019

La data de 20 decembrie 2018, Colegiul de conducere al Curţii de Apel Bucureşti a sesizat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie cu soluţionarea recursului în interesul legii privind problema de drept menţionată anterior.

Recursul în interesul legii a fost înregistrat la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie la data de 8 ianuarie 2019, formându-se Dosarul nr. 98/1/2019, cu termen de soluţionare la 8 aprilie 2019. II. Obiectul recursului în interesul legii

Din cuprinsul recursului în interesul legii, declarat, potrivit prevederilor art. 514 din Codul de procedură civilă, de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Bucureşti, rezultă că instanţele de judecată nu au un punct de vedere unitar în ceea ce priveşte interpretarea şi aplicarea prevederilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 50/1991), în dosarele având ca obiect constatarea dobândirii dreptului de proprietate prin efectul accesiunii imobiliare artificiale asupra unei construcţii edificate fără autorizaţie de construire, în vederea pronunţării unei hotărâri judecătoreşti, care să stea la baza intabulării dreptului de proprietate asupra construcţiei, în sensul art. 24 alin. (3) din Legea cadastrului şi a publicităţii imobiliare nr. 7/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 7/1996). III. Prevederile legale supuse interpretării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este chemată să interpreteze, în vederea aplicării unitare, următoarele prevederi legale: Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii (forma republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004) Art. 37. – „(…) (5) Construcţiile executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum şi cele care nu au efectuată recepţia la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate şi nu pot fi intabulate în cartea funciară. În această situaţie se aplică în continuare sancţiunile prevăzute de lege. (…)” Codul civil din 1864 Art. 492. – „Orice construcţie, plantaţie sau lucru făcut în pământ sau asupra pământului, sunt prezumate a fi făcute de către proprietarul acelui pământ cu cheltuiala sa şi că sunt ale lui, până ce se dovedeşte din contra.” Codul civil Art. 579. – „(1) Orice lucrare este prezumată a fi făcută de proprietarul imobilului, cu cheltuiala sa şi că este a lui, până la proba contrară.” Art. 577. – „(…) (2) Când lucrarea este realizată de proprietarul imobilului cu materialele sale sau cu materialele altuia, dreptul de proprietate asupra lucrării se naşte în favoarea proprietarului imobilului din momentul începerii lucrării, pe măsura realizării ei, dacă prin lege sau act juridic nu se prevede altfel.” Legea cadastrului şi a publicităţii imobiliare nr. 7/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare Art. 37. – „(1) Dreptul de proprietate asupra construcţiilor se înscrie în cartea funciară în baza unui certificat de atestare eliberat de autoritatea locală emitentă a autorizaţiei de construire, care să confirme că edificarea construcţiilor s-a efectuat conform autorizaţiei de construire şi că există proces- verbal de recepţie la terminarea lucrărilor, precum şi a celorlalte dispoziţii legale în materie şi a unei documentaţii cadastrale. (…)” IV. Examenul jurisprudenţial

Din examinarea hotărârilor judecătoreşti transmise a rezultat existenţa a două orientări jurisprudenţiale cu privire la problema de drept supusă dezlegării prin prezentul recurs în interesul legii.

Astfel, într-o primă orientare jurisprudenţială s-a considerat că dispoziţiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 se opun la admiterea unei acţiuni prin care se solicită constatarea dobândirii dreptului de proprietate prin efectul accesiunii imobiliare artificiale asupra unei construcţii edificate fără autorizaţie de construire. În argumentarea acestei soluţii s-a arătat că, potrivit art. 577 alin. (2) din Codul civil, când lucrarea este realizată de proprietarul imobilului cu materialele sale, dreptul de proprietate asupra construcţiei se naşte în favoarea proprietarului imobilului din momentul începerii lucrării, pe măsura realizării ei, dacă prin lege nu se prevede altfel. Or, dispoziţiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 – potrivit cărora acele construcţii edificate fără autorizaţie de construire nu se consideră finalizate şi nu pot fi intabulate în cartea funciară – constituie o astfel de dispoziţie legală contrară, care se opune la recunoaşterea dreptului de proprietate asupra construcţiei edificate fără autorizaţie de construire. Atât timp cât legea din domeniul construcţiilor prevede că nu se poate obţine intabularea construcţiei edificate fără autorizaţie de construire, în această opinie se arată că nu se poate pronunţa o hotărâre care să stea la baza intabulării dreptului de proprietate asupra construcţiei, în sensul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 7/1996, deoarece s-ar goli de conţinut şi de finalitate dispoziţiile imperative ale Legii nr. 50/1991. S-ar ajunge astfel ca, fără nicio justificare obiectivă, ci doar prin simpla lor manifestare de voinţă, părţilor să le fie permisă şi recunoscută opţiunea între respectarea procedurii autorizării prevăzute de legea privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii sau, în caz contrar, adresarea ulterior a unei acţiuni în justiţie. De asemenea s-ar ajunge la eludarea normelor privind autorizarea şi disciplina în construcţii emise de către legiuitor, spre a intabula ulterior titlul astfel obţinut în cartea funciară, contrar prevederilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 care, în mod expres, dispun că nu se consideră finalizate şi deci nu pot fi intabulate construcţiile edificate fără autorizarea legală. În astfel de acţiuni, reclamanţii, fără a solicita autorizarea prevăzută de Legea nr. 50/1991, din proprie iniţiativă, au edificat o construcţie şi nu au efectuat niciun demers pentru reglementarea acestei situaţii juridice, în schimb au promovat o acţiune pentru constatarea dreptului de proprietate în temeiul accesiunii imobiliare. Potrivit art. 555 alin. (1) din Codul civil, „Proprietatea privată este dreptul titularului de a poseda, folosi şi dispune de un bun în mod exclusiv, absolut şi perpetuu, în limitele stabilite de lege”. Potrivit art. 557 alin. (1) din Codul civil, „Dreptul de proprietate se poate dobândi, în condiţiile legii, prin convenţie, moştenire legală sau testamentară, accesiune, uzucapiune, ca efect al posesiei de bună-credinţă în cazul bunurilor mobile şi al fructelor, prin ocupaţiune, tradiţiune, precum şi prin hotărâre judecătorească, atunci când este translativă de proprietate prin ea însăşi”. Art. 563 alin. (3) din Codul civil arată că „Dreptul de proprietate dobândit cu bună-credinţă, în condiţiile legii, este pe deplin recunoscut”. De asemenea, legea specială în materia autorizării executării lucrărilor de construcţii, nr. 50/1991, în forma republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, prevede în art. 1 că: „(1) Executarea lucrărilor de construcţii este permisă numai pe baza unei autorizaţii de construire sau de desfiinţare. Autorizaţia de construire sau de desfiinţare se emite la solicitarea destinatarului titlului de proprietate asupra unui imobil – teren şi/sau construcţii – ori a altui act care conferă dreptul de construire sau de desfiinţare, în condiţiile prezentei legi. (2) Construcţiile civile, industriale, inclusiv cele pentru susţinerea instalaţiilor şi utilajelor tehnologice, agricole sau de orice altă natură se pot realiza numai cu respectarea autorizaţiei de construire, emisă în condiţiile prezentei legi, şi a reglementărilor privind proiectarea şi executarea construcţiilor.” Or, potrivit primei opinii, reclamanţii nu se pot prevala de buna-credinţă pentru a beneficia de recunoaşterea dreptului de proprietate, în condiţiile art. 577 şi următoarele din Codul civil, câtă vreme nimeni nu se poate prevala de necunoaşterea legii. Un alt argument în favoarea acestei interpretări este acela că, potrivit art. 579 din Codul civil, prezumţia de proprietate asupra construcţiei ce se naşte în favoarea proprietarului terenului este una relativă, care poate fi răsturnată. În cazul construcţiei edificate fără autorizaţie de construire, legea prevede că nu se poate obţine intabularea, de unde rezultă că dispoziţiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 constituie un impediment legal la dobândirea dreptului de proprietate asupra construcţiei prin efectul accesiunii imobiliare artificiale, neputându-se pronunţa o hotărâre care să stea la baza intabulării dreptului de proprietate asupra construcţiei în cartea funciară, în sensul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 7/1996.

În cea de-a doua orientare jurisprudenţială s-a arătat că dispoziţiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 nu constituie un impediment la dobândirea dreptului de proprietate asupra construcţiei prin efectul accesiunii imobiliare artificiale, deoarece dispoziţiile art. 577 din Codul civil nu instituie doar o prezumţie relativă, ci şi un mod de dobândire a proprietăţii, în virtutea reglementării legale a accesiunii imobiliare, proprietarul terenului devenind proprietarul construcţiei, prin faptul edificării construcţiei, cu materialele sale, pe terenul proprietatea sa. Posibilitatea dobândirii prin accesiune a construcţiilor, chiar edificate fără autorizaţie de construire, este prevăzută de lege; inexistenţa autorizaţiei de construire poate avea consecinţe pe planul raporturilor de natură administrativă, conform Legii nr. 50/1991, antrenând o răspundere contravenţională, însă nu poate avea ca efect respingerea unei acţiuni în constatarea dreptului de proprietate prin accesiune. Efectul achizitiv de proprietate asupra lucrării, căruia faptul încorporării materialelor în teren îi dă naştere pe măsura realizării sale, are loc independent de conformarea sau nu a constructorului normelor ce reglementează disciplina în construcţii. Accesiunea se produce de plin drept, la momentul ridicării construcţiei. Inexistenţa autorizaţiei de construire vizează un raport de drept administrativ, guvernat de norme speciale şi supus unor sancţiuni specifice dreptului administrativ, fără a exista interferenţe ale acestuia cu raportul de drept civil ce se naşte în temeiul accesiunii imobiliare. V. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

În urma verificărilor efectuate se constată că instanţa de contencios constituţional s-a pronunţat, în repetate rânduri, asupra constituţionalităţii dispoziţiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, a căror interpretare se solicită.

Astfel, respingând excepţiile de neconstituţionalitate prin care se susţinea că aceste prevederi legale permit retroactivarea legii contravenţionale, Curtea a reţinut că textul nu conţine în sine nicio dispoziţie cu caracter retroactiv şi nu face precizări în legătură cu aplicarea în timp a reglementărilor pe care le cuprinde (deciziile Curţii Constituţionale nr. 431 din 13 septembrie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 925 din 17 octombrie 2005; nr. 26 din 27 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 163 din 25 februarie 2004).

Cât priveşte criticile care au vizat nesocotirea dreptului de proprietate asupra unei construcţii sau părţi de construcţie al persoanei care nu a reuşit să obţină autorizaţiile necesare într-un anumit interval de timp, fiind obligată să le demoleze sau să le desfiinţeze, instanţa de contencios constituţional a reţinut, în esenţă, că activitatea de edificare sau desfiinţare a construcţiilor trebuie să se supună rigorilor legii, iar regimul legal al construcţiilor nu are legătură cu ocrotirea dreptului de proprietate (deciziile Curţii Constituţionale nr. 115 din 3 februarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 138 din 5 martie 2009; nr. 697 din 25 mai 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 425 din 24 iunie 2010; nr. 199 din 14 aprilie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 15 iunie 2005). În măsura în care exercitarea dreptului de proprietate se abate de la prevederile legale imperative, titularul dreptului de proprietate va suporta sancţiunile stabilite de lege, fără a se putea apăra invocând principiul constituţional al ocrotirii proprietăţii. De asemenea, a constatat că reglementările legale referitoare la obligaţia obţinerii unei autorizaţii de construire nu au nicio legătură cu exercitarea drepturilor şi garanţiilor procesuale care condiţionează, într-un stat de drept, democratic, exercitarea dreptului la un proces echitabil.

În acelaşi timp, a reţinut că obligaţia obţinerii autorizaţiei de construire are drept scop prevenirea consecinţelor negative în cazul unor construcţii necorespunzătoare, sancţiunea nerespectării acestei obligaţii – desfiinţarea construcţiei – nefiind contrară prevederilor legale (deciziile Curţii Constituţionale nr. 409 din 14 iulie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 709 din 5 august 2005; nr. 77 din 14 martie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 266 din 22 aprilie 2002). Aceste dispoziţii nu numai că nu încalcă textul constituţional, ci sunt, de fapt, o expresie a acestuia, deoarece prin obligaţia obţinerii autorizaţiei de construire şi prin tragerea la răspundere a celor care nu respectă această obligaţie se protejează drepturile şi libertăţile altor persoane. VI. Opinia Colegiului de conducere al Curţii de Apel Bucureşti

Colegiul de conducere al Curţii de Apel Bucureşti nu a prezentat un punct de vedere asupra problemei de drept ce formează obiectul recursului în interesul legii, redând doar cele două orientări jurisprudenţiale expuse anterior. VII. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Procurorul general consideră că prima orientare jurisprudenţială este în litera şi spiritul legii.

Evidenţiind evoluţia legislaţiei în materia autorizării executării lucrărilor de construcţii şi a intabulării dreptului de proprietate, procurorul general a apreciat că prin aceste intervenţii legislative s-a urmărit găsirea unor remedii pentru intrarea în legalitate a construcţiilor edificate fără autorizaţie prealabilă de construire, autorizaţie care poate fi obţinută şi post factum, cu îndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege. În acest sens sunt prevederile art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale şi locuinţei nr. 839/2009, cu modificările şi completările ulterioare (Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991), ce poartă denumirea marginală „Introducerea în legalitate”. Iniţierea altor proceduri, prin care se tinde la înscrierea în evidenţele de publicitate imobiliară a dreptului de proprietate asupra construcţiilor realizate fără autorizaţie, altele decât cele prevăzute de actualul context legislativ în materie, nu este permisă, nici măcar prin invocarea dreptului de accesiune imobiliară.

Deşi art. 577 alin. (1) din Codul civil prevede accesiunea imobiliară artificială ca un mod de dobândire a dreptului de proprietate asupra construcţiilor, art. 885 din acelaşi cod dă expresie principiului efectului constitutiv de drepturi al înscrierilor din cartea funciară.

Coroborând dispoziţiile art. 76 şi ale art. 56 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 71/2011), lege ce a operat o prorogare a efectului constitutiv de drepturi al intabulării şi a instituit o ultraactivitate a legii cadastrului, prin prevederea unor dispoziţii tranzitorii care raportează condiţiile şi efectele înscrierilor în cartea funciară, atât la data intrării în vigoare a noului Cod civil, cât şi la data finalizării lucrărilor de cadastru, procurorul general distinge între mai multe situaţii posibile, pentru a stabili efectul înscrierilor în cartea funciară în funcţie de trei indicatori, constând în momentul încheierii actului juridic/săvârşirii ori producerii faptului juridic generator ori modificator de drepturi reale imobiliare; data înscrierii în cartea funciară; stadiul lucrărilor de cadastru – finalizarea/nefinalizarea acestora.

Astfel, o primă situaţie priveşte drepturile dobândite în baza unor acte sau fapte juridice ulterioare atât intrării în vigoare a noului Cod civil, cât şi finalizării lucrărilor de cadastru la nivelul unităţii administrativ-teritoriale respective. În acest caz, înscrierea în cartea funciară nu poate avea decât efect constitutiv de drepturi, lipsa înscrierii echivalând cu inexistenţa dreptului.

O a doua situaţie vizează drepturile reale imobiliare dobândite în baza unor acte sau fapte juridice ulterioare intrării în vigoare a noului Cod civil, dar anterioare finalizării lucrărilor de cadastru, caz în care înscrierea va avea efect de opozabilitate.

Cea de-a treia situaţie priveşte drepturile reale imobiliare dobândite în temeiul unor acte sau fapte juridice anterioare intrării în vigoare a noului Cod civil, caz în care drepturile se vor înscrie cu efect de opozabilitate în cartea funciară, chiar dacă înscrierea are loc după intrarea în vigoare a noului Cod civil şi chiar dacă a avut loc finalizarea lucrărilor de cadastru la nivelul unităţii administrativ-teritoriale respective.

Pentru fiecare dintre cele trei situaţii juridice, lipsa înscrierii în cartea funciară a dreptului de proprietate asupra construcţiei realizate fără autorizaţie împiedică dobândirea dreptului de proprietate asupra acesteia prin efectul achizitiv al accesiunii imobiliare artificiale, pentru următoarele considerente:

Prima situaţie cade sub incidenţa efectului constitutiv de drepturi al înscrierilor în cartea funciară consacrat de dispoziţiile art. 885 şi 886 din Codul civil, acesta fiind cel care guvernează regimul juridic al înscrierilor de carte funciară, aşa cum este stipulat în prevederile art. 24 alin. (2) din Legea nr. 7/1996. În contextul în care, după intrarea în vigoare a noului Cod civil, dobândirea dreptului de proprietate asupra construcţiilor se realizează, atât între părţi, cât şi faţă de terţi, numai prin înscrierea în cartea funciară, pe baza actului sau faptului care a justificat înscrierea, emiterea autorizaţiei de construire şi a autorizaţiei de desfiinţare constituie un act administrativ care condiţionează înscrierea în cartea funciară a dreptului de proprietate asupra construcţiilor. O interpretare contrară ar lipsi de conţinut şi de finalitate dispoziţiile Legii nr. 50/1991, care prevede expres în art. 1 alin. (1) că executarea lucrărilor de construcţii este permisă numai pe baza unei autorizaţii de construire sau de desfiinţare emisă în condiţiile legii.

De asemenea, autorii lucrărilor nu se pot prevala de buna-credinţă pentru a beneficia de recunoaşterea dreptului de proprietate în condiţiile art. 577 şi următoarele din Codul civil, câtă vreme nimeni nu se poate prevala de necunoaşterea legii, în speţă, a Legii nr. 50/1991, care prevede interdicţia construirii fără autorizaţia şi avizele legale necesare, cu atât mai mult cu cât aceştia aveau posibilitatea intrării în legalitate prin parcurgerea procedurii prevăzute de legi speciale, în urma căreia ar fi obţinut certificatul de atestare a edificării construcţiei.

Pentru situaţia în care sunt incidente prevederile noului Cod civil, dar lucrările de cadastru nu s-au finalizat, înscrierile în cartea funciară nu au efectul constitutiv al dobândirii dreptului de proprietate, ci doar efect de opozabilitate faţă de terţi.

Chiar dacă s-ar obţine o hotărâre judecătorească de recunoaştere a calităţii de proprietar asupra construcţiei, aceasta nu ar putea fi intabulată, întrucât nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege pentru intabularea construcţiei.

Hotărârea judecătorească, în situaţia recunoaşterii dreptului de proprietate asupra construcţiei, nu poate suplini lipsa de legalitate a edificării fără autorizaţie de construire.

Argumentele de mai sus sunt valabile şi pentru situaţia în care sunt incidente dispoziţiile Codului civil din 1864, sub imperiul căruia înscrierile în cartea funciară nu aveau caracter constitutiv de drepturi, ci doar de opozabilitate.

Prin urmare, s-ar putea obţine o hotărâre judecătorească de constatare a dreptului de proprietate asupra construcţiei, care nu va avea însă nicio eficienţă dacă nu va fi şi înscrisă în evidenţele de publicitate imobiliară, în acest caz putându-se vorbi chiar de lipsa interesului, ca o condiţie de exercitare a acţiunii civile.

În concluzie, dispoziţiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, în redactarea existentă până la modificarea textului prin Legea nr. 197/2016 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 22/2014 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii (Legea nr. 197/2016), conform cărora construcţiile care au fost executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum şi cele care nu au avut efectuată recepţia la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu pot fi intabulate, constituie un impediment legal în dobândirea dreptului de proprietate asupra construcţiei prin efectul accesiunii imobiliare artificiale. VIII. Opinia judecătorilor-raportori

Constatând îndeplinite condiţiile privind admisibilitatea recursului în interesul legii, judecătorii-raportori au întocmit două rapoarte.

Astfel, un judecător-raportor a apreciat că dispoziţiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 nu constituie un impediment legal la dobândirea dreptului de proprietate asupra construcţiei prin efectul accesiunii imobiliare artificiale.

Ceilalţi judecători-raportori au opinat că, în interpretarea şi aplicarea art. 492 din Codul civil din 1864, art. 579 alin. (1), art. 577 alin. (2) din Codul civil din 2009, art. 37 alin. (2), (5) şi (6) din Legea nr. 50/1991 şi art. 37 alin. (1) din Legea nr. 7/1996, lipsa autorizaţiei de construire constituie un impediment pentru recunoaşterea pe cale judiciară, în cadrul acţiunii în constatare, a dreptului de proprietate asupra unei construcţii realizate după 1 august 2001, de către proprietarul terenului, cu materiale proprii. IX. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Examinând sesizarea cu recurs în interesul legii, rapoartele întocmite de judecătorii-raportori şi dispoziţiile legale ce se solicită a fi interpretate în mod unitar, reţine următoarele: Asupra admisibilităţii recursului în interesul legii 1.1. Regularitatea învestirii:

Conform art. 514 din Codul de procedură civilă, „Pentru a se asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către toate instanţele judecătoreşti, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, din oficiu sau la cererea ministrului justiţiei, Colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, colegiile de conducere ale curţilor de apel, precum şi Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să se pronunţe asupra problemelor de drept care au fost soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti”.

În cauză, declanşarea mecanismului de unificare a jurisprudenţei prin intermediul recursului în interesul legii a fost realizată de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Bucureşti, care are calitate procesuală, în virtutea normelor legale enunţate. 2.1. Asupra admisibilităţii recursului în interesul legii:

Conform art. 515 din Codul de procedură civilă, „Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecăţii au fost soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii”.

Din cuprinsul textului de lege menţionat rezultă patru condiţii ce trebuie îndeplinite cumulativ pentru ca recursul în interesul legii să fie admisibil, şi anume: sesizarea să aibă ca obiect o problemă de drept; această problemă de drept să fi fost dezlegată diferit de instanţele judecătoreşti; dovada soluţionării diferite să se facă prin hotărâri judecătoreşti definitive; hotărârile judecătoreşti să fie anexate cererii.

Sesizarea trebuie să aibă ca obiect o problemă de drept. Problema de drept supusă dezbaterii pe calea recursului în interesul legii trebuie să fie una reală şi consistentă, legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege. Sintagma „problemă de drept” trebuie raportată însă şi la prevederile art. 5 alin. (2) din Codul de procedură civilă, potrivit cărora „Niciun judecător nu poate refuza să judece pe motiv că legea nu prevede, este neclară sau incompletă”. Norma de drept disputată trebuie să fie îndoielnică, imperfectă (lacunară) sau neclară ori necorelată cu alte dispoziţii legale şi, din acest motiv, să existe posibilitatea de a fi interpretată diferit. Înţelesul unor astfel de norme urmează a fi explicat şi determinat prin procedura recursului în interesul legii. Aşadar, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu soluţionarea unui recurs în interesul legii trebuie să cuprindă indicarea unei/unor reglementări susceptibile de interpretare ori aplicare diferită şi care au generat o jurisprudenţă neunitară. Din acest punct de vedere, potrivit actului de sesizare, problema de drept soluţionată diferit de instanţe vizează: „interpretarea dispoziţiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în sensul dacă acestea constituie sau nu un impediment legal la dobândirea dreptului de proprietate asupra construcţiei prin efectul accesiunii imobiliare artificiale”. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii observă că nu doar dispoziţiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 determină dificultatea interpretării, ci corelarea mai multor dispoziţii legale din acte normative distincte conduce la interpretări diferite ale instanţelor judecătoreşti. În acest sens sunt relevante dispoziţiile art. 577 alin. (2) şi art. 579 alin. (1) din Codul civil care reglementează accesiunea imobiliară, art. 492 din Codul civil din 1864, art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 în forma republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004 şi art. 37 alin. (1) din Legea nr. 7/1996. De aceea, se solicită Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie ca, pe calea recursului în interesul legii, să stabilească o interpretare unitară a acestor dispoziţii legale, în sensul de a decide dacă din cuprinsul acestor prevederi legale rezultă sau nu posibilitatea recunoaşterii pe cale judiciară în cadrul acţiunii în constatare a dreptului de proprietate asupra construcţiei edificate de proprietarul terenului, cu materiale proprii, fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, ori în absenţa procesului-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor, ipotezele reglementate de art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991. În consecinţă, Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii constată că obiectul sesizării îl reprezintă o problemă de drept atrasă de interpretarea diferită pe care instanţele de judecată au dat-o în privinţa unor norme juridice insuficient de clare şi precise, astfel încât prima condiţie de admisibilitate a recursului în interesul legii este îndeplinită. Dezlegarea acestei probleme de drept controversate din practica instanţelor judecătoreşti răspunde scopului recursului în interesul legii de a asigura o interpretare şi aplicare unitară a legii de către toate instanţele judecătoreşti şi, pe cale de consecinţă, o jurisprudenţă predictibilă.

Problema de drept ce face obiectul sesizării a fost dezlegată diferit de instanţele judecătoreşti. Din cuprinsul hotărârilor definitive anexate actului de sesizare rezultă că sunt instanţe care au interpretat diferit textele de lege ce formează obiectul sesizării, cu consecinţa pronunţării unor hotărâri diferite asupra aceleiaşi probleme de drept. În consecinţă, în practica judecătorească s-au conturat două orientări jurisprudenţiale diferite, enunţate în secţiunea a IV-a a prezentei decizii, întemeiate pe interpretarea şi aplicarea aceloraşi prevederi legale, ceea ce justifică necesitatea pronunţării unei decizii care să asigure unitatea de jurisprudenţă.

Dovada soluţionării diferite trebuie să se facă prin hotărâri judecătoreşti definitive. Potrivit art. 515 din Codul de procedură civilă, dovada soluţionării diferite a problemei de drept ce face obiectul sesizării trebuie să se facă prin hotărâri definitive, fără ca textul de lege menţionat să impună cerinţa unui anumit număr de hotărâri sau condiţia ca soluţiile diferite să fi fost pronunţate la nivelul instanţelor din întreaga ţară. Astfel, deşi actul de sesizare este însoţit de un număr relativ mic de hotărâri judecătoreşti relevante pentru problema de drept dedusă interpretării (spre exemplu, Decizia civilă nr. 419 din 14 februarie 2018, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia I civilă, Decizia civilă nr. 7.294 din 28 noiembrie 2012, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia I civilă, Decizia civilă nr. 2.427 din 29 octombrie 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia I civilă, Decizia civilă nr. 3.668 din 6 mai 2005, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Secţia I civilă, Decizia civilă nr. 1.277R din 14 decembrie 2015, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a IV-a civilă, Decizia civilă nr. 1.249R din 9 decembrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti – Secţia a IV-a civilă, unele dintre deciziile ataşate fiind pronunţate în materia exproprierii sau a Legii nr. 10/2001 privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, se constată că şi această condiţie este îndeplinită în cauză. În plus, trebuie reamintit că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a pronunţat Decizia nr. 31 din 15 mai 2017, în Dosarul nr. 4.152/1/2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 471 din 22 iunie 2017, prin care a respins, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Tribunalul Dolj – Secţia I civilă, în Dosarul nr. 7.839/215/2015, privind pronunţarea unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: „Interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 492 din Codul civil de la 1864 (art. 577 din actualul Cod civil), în raport cu dispoziţiile art. 35 din Codul de procedură civilă, de către instanţa căreia i se cere să pronunţe o hotărâre prin care să se constate dreptul de proprietate asupra unui imobil construcţie, în temeiul accesiunii imobiliare artificiale şi dacă admisibilitatea (sau interesul în promovarea) unei astfel de acţiuni este condiţionată de parcurgerea (sau nu), de către reclamant, a procedurii prevăzute de Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv de eliberarea autorizaţiei de construire.” Pentru a pronunţa această soluţie, s-a reţinut, în esenţă, că nu este îndeplinită condiţia noutăţii, întrucât problema de drept a mai fost anterior dedusă judecăţii pe rolul instanţelor naţionale de toate nivelurile, iar orientarea jurisprudenţei spre o anumită interpretare a normelor analizate şi existenţa unei jurisprudenţe a instanţelor naţionale determină pierderea caracterului de noutate a chestiunii de drept supuse analizei. În acelaşi sens, s-a statuat că „existenţa deja a unei practici neunitare relevă că nu mai poate fi sesizată instanţa supremă pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile, întrucât scopul preîntâmpinării practicii neunitare nu mai poate fi atins, chestiunea de drept care a suscitat-o nefiind una nouă, ci una care a creat deja divergenţă în jurisprudenţă” (paragraful 162). O altă hotărâre în această materie a constituit-o Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 58 din 17 septembrie 2018, pronunţată în Dosarul nr. 1.022/1/2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 911 din 30 octombrie 2018, prin care s-a respins, de asemenea, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a IV-a civilă, în Dosarul nr. 34.575/3/2014*, cu privire la dezlegarea următoarei chestiuni de drept: „Dispoziţiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, constituie un impediment la dobândirea dreptului de proprietate asupra construcţiei prin efectul accesiunii imobiliare artificiale?”. În pronunţarea acestei soluţii, s-a considerat că din examinarea hotărârilor judecătoreşti depuse la dosarul cauzei rezultă că instanţele naţionale s-au confruntat cu problema de drept în discuţie, dându-i interpretări contradictorii, astfel încât, existând o practică judiciară conturată, se pierde caracterul de noutate al problemei de drept supuse analizei. Aşadar, „existenţa unei practici neunitare denotă nu numai că se poate recurge la mecanismul recursului în interesul legii, ci şi că nu mai poate fi sesizată Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile, deoarece scopul preîntâmpinării practicii neunitare nu mai poate fi atins, problema de drept care a suscitat-o nemaifiind, prin urmare, una nouă, ci una care a creat deja practică neunitară”. Existând două hotărâri de respingere, ca inadmisibile, a sesizărilor privind pronunţarea unor hotărâri prealabile în această materie şi luând în considerare rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – asigurarea interpretării şi aplicării unitare a legii de către toate instanţele judecătoreşti, precum şi statuarea instanţei de contencios european a drepturilor omului, potrivit căreia instanţa supremă nu trebuie să devină ea însăşi sursă de jurisprudenţă neunitară (a se vedea în acest sens Cauza Beian contra României, nr. 1, Hotărârea din 6 decembrie 2007), Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii constată că se impune dezlegarea problemei de drept prin pronunţarea unei decizii în interesul legii.

Hotărârile judecătoreşti trebuie să fie anexate cererii. Anexele care însoţesc actul de sesizare fac dovada îndeplinirii acestei condiţii formale.

Pentru argumentele expuse, constatând îndeplinite condiţiile regularităţii învestirii, prin prisma dispoziţiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, şi fiind îndeplinite şi condiţiile de ordin formal prescrise de prevederile art. 515 din Codul de procedură civilă, recursul în interesul legii este admisibil. Asupra fondului recursului în interesul legii:

Problema de drept care a fost soluţionată neunitar de instanţele judecătoreşti vizează, în esenţă, posibilitatea recunoaşterii pe cale judiciară, în cadrul unei acţiuni în constatare întemeiate pe dispoziţiile legale care reglementează accesiunea imobiliară artificială, a dreptului de proprietate asupra construcţiei edificate de proprietarul terenului, cu materiale proprii, fără autorizaţie de construire.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, pentru considerentele ce vor succede, reţine că: În interpretarea şi aplicarea art. 492 din Codul civil din 1864, art. 579 alin. (1), art. 577 alin. (2) din Codul civil, art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 şi art. 37 alin. (1) din Legea nr. 7/1996, lipsa autorizaţiei de construire sau nerespectarea prevederilor acesteia, precum şi lipsa procesului-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor constituie impedimente pentru recunoaşterea pe cale judiciară, în cadrul acţiunii în constatare, a dreptului de proprietate asupra unei construcţii realizate de către proprietarul terenului, cu materiale proprii.

Cu titlu preliminar se impune precizarea că, prin actul de sesizare, iniţiatorul recursului în interesul legii a indicat dispoziţiile legale care formează obiectul interpretării ca fiind cele cuprinse în art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, în forma republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, conform cărora „Construcţiile executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum şi cele care nu au efectuată recepţia la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate şi nu pot fi intabulate în cartea funciară. În această situaţie se aplică în continuare sancţiunile prevăzute de lege”.

Acest text a fost însă modificat prin Legea nr. 197/2016 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 22/2014 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 874 din 1 noiembrie 2016, astfel că, în prezent, art. 37 alin. (5) are următorul conţinut: „Construcţiile executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum şi cele care nu au efectuată recepţia la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate.”

Această precizare este importantă nu numai pentru a asigura rigoare în analiza soluţiei legislative care formează obiectul interpretării, dar se impune şi în contextul în care împrejurarea că versiunea actuală a 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 nu mai conţine interdicţia expresă de intabulare a construcţiilor edificate nelegal a fost apreciată ca fiind un argument în sprijinul opiniei care susţine posibilitatea recunoaşterii de către instanţă a dreptului de proprietate asupra construcţiilor edificate fără autorizaţie de construire.

De asemenea, din verificarea hotărârilor judecătoreşti anexate sesizării se constată că soluţiile diferite pronunţate de instanţele de judecată au avut ca obiect acţiuni întemeiate fie pe dispoziţiile în materia accesiunii imobiliare artificiale ale Codului civil din 1864, fie pe cele în aceeaşi materie cuprinse în actualul Cod civil, iar acţiunile au vizat exclusiv ipoteza în care proprietarul terenului a construit pe terenul său cu materiale proprii.

O ultimă observaţie, înainte de a intra în cercetarea propriu-zisă a problemei de drept cu care a fost învestită Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, se referă la faptul că, potrivit art. 56 alin. (1) din Legea nr. 71/2011, astfel cum a fost modificat prin art. I pct. 22 din Legea nr. 60/2012 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 79/2011 pentru reglementarea unor măsuri necesare intrării în vigoare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, începând cu 20 aprilie 2012, „Dispoziţiile Codului civil privitoare la dobândirea drepturilor reale imobiliare prin efectul înscrierii acestora în cartea funciară se aplică numai după finalizarea lucrărilor de cadastru pentru fiecare unitate administrativ-teritorială şi deschiderea, la cerere sau din oficiu, a cărţilor funciare pentru imobilele respective, în conformitate cu dispoziţiile Legii cadastrului şi a publicităţii imobiliare nr. 7/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare”, iar din hotărârile judecătoreşti anexate recursului în interesul legii nu rezultă că litigiile soluţionate au avut ca obiect imobile situate în unităţi administrativ-teritoriale în care s-au finalizat lucrările de cadastru, motiv pentru care dezlegarea dată prin prezenta decizie are ca premisă inaplicabilitatea prevederilor Codului civil referitoare la caracterul constitutiv de drepturi al înscrierii în cartea funciară.

În debutul analizei problemei de drept care a format obiectul practicii neunitare se impun câteva precizări cu privire la semnificaţiile pe care doctrina de specialitate le-a atribuit noţiunii de „accesiune”.

Indiferent dacă discutăm de reglementarea Codului civil din 1864 sau de cea a actualului Cod civil, noţiunea de „accesiune” cunoaşte mai multe accepţiuni: fapt juridic în sens restrâns, care constă în alipirea a două lucruri sau încorporarea bunului accesoriu în bunul principal; drept de accesiune rezultat din acest fapt juridic în sens restrâns, drept potestativ care operează în favoarea proprietarului bunului principal, în ipoteza în care cele două bunuri aparţin unor proprietari diferiţi şi sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege; mod originar de dobândire a dreptului de proprietate asupra bunului accesoriu de către proprietarul bunului principal, bazat pe efectul achizitiv de proprietate, în sensul că dreptul de proprietate asupra lucrului accesoriu se stinge şi se naşte un nou drept de proprietate în patrimoniul proprietarului bunului principal; prezumţie de proprietate întemeiată pe relaţia dintre un bun accesoriu şi un bun principal, prezumţie în baza căreia proprietarul lucrului principal este şi proprietarul lucrului accesoriu.

În ceea ce priveşte accesiunea imobiliară artificială, ambele coduri au în vedere ipotezele în care fie proprietarul terenului face el însuşi lucrarea cu materiale străine (art. 493 din Codul civil din 1864, art. 580 din actualul Cod civil), fie construcţia este făcută de o persoană cu materialele sale, însă pe terenul altcuiva (art. 494 din Codul civil din 1864, art. 581-585 şi 587 din actualul Cod civil). În plus, actualul Cod civil reglementează şi o a treia ipoteză, în care o persoană construieşte, cu materialele unui terţ, asupra imobilului proprietatea altei persoane (art. 594).

În toate cele trei cazuri, pentru a opera accesiunea, se impune ca bunurile care sunt cuprinse în această operaţiune materială să aparţină unor proprietari diferiţi.

În schimb, edificarea construcţiei chiar de către proprietarul terenului, cu materialele sale, nu este considerată un caz veritabil de accesiune, de vreme ce, în această ipoteză, nu se pune problema invocării de către proprietarul terenului a unui drept de accesiune în contradictoriu cu proprietarul materialelor şi nici nu se produce efectul achizitiv de proprietate.

În privinţa lucrărilor efectuate de proprietarul terenului cu materialele sale, în doctrină s-a afirmat că, „din moment ce proprietarul realizează lucrări asupra unui imobil cu materialele sale, această operaţiune nu mai semnifică aplicarea principiilor accesiunii, ci exerciţiul dreptului de dispoziţie materială de către proprietar asupra bunului său” 1 . 1 Corneliu Bîrsan, Drept civil. Drepturile reale principale în reglementarea noului Cod civil, Ediţia a 2-a revizuită şi actualizată, Editura Hamangiu, 2015, pag. 370.

Un alt autor a arătat că, în situaţia examinată, „unirea sau încorporarea nu determină o modificare a titularului dreptului de proprietate, acesta rămânând întotdeauna acelaşi, astfel încât, deşi este vorba de accesiune, aceasta nu are un efect achizitiv. (…) În acest caz, se produce o modificare intrapatrimonială, întrucât dreptul de proprietate asupra materialelor încetează pe măsură ce ele sunt încorporate în construcţie, iar dreptul de proprietate asupra construcţiei îşi fixează obiectul pe măsură ce aceasta se edifică” 2 . 2 Valeriu Stoica, Drept civil. Drepturile reale principale, Ediţia a 2-a, Editura C.H. Beck, Bucureşti, 2013, pag. 337-338.

În acest caz, semnificaţia pe care o dobândeşte noţiunea de „accesiune” este aceea de fapt juridic în sens restrâns, ca