ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3397/2020

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 21 februarie 2017, sub nr. x/2017, reclamanta S.C. A. S.A., București a formulat, în contradictoriu cu pârâtul FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAȚILOR, contestație împotriva Deciziei nr. 3689/31.01.2017 emisă de pârât, solicitând: admiterea cererii, anularea Deciziei contestate și, pe fond, admiterea cererii de plată formulată de reclamantă către Fondul de Garantare a Asiguraților ca urmare a declanșării procedurii falimentului Societății de asigurare B. S.A., și obligarea pârâtului la plata sumei solicitate reprezentând despăgubire achitată de reclamantă către asiguratul CASCO și penalități de întârziere; cu cheltuieli de judecată.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr. 3238/2017 din 20 septembrie 2017, pronunțată în dosarul nr. x/2017, a respins acțiunea reclamantei A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva acestei sentințe a declarat recurs în termen, reclamanta A. S.A., solicitând admiterea recursului, casarea în tot a sentinței civile recurate și, rejudecând cauza, anularea Deciziei nr. 3689/31.01.2017, de respingere a cererii de plată nr. x/30.05.2016 cu privire la suma de 650 RON, cu consecința obligării intimatului F.G.A.: în principal, la plata sumei solicitate prin cererea de plată, respectiv, la plata sumei de 650 RON, reprezentând contravaloarea reparației efectuate la autovehiculul cu nr. de înmatriculare x, achitate de A. pentru persoana păgubită C., iar, în subsidiar, la emiterea unui act administrativ prin care să aprobe plata sumei de 650 RON, aferentă cererii de plată nr. x/30.05.2016; cu obligarea intimatului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezenta cauză. Întemeindu-și calea de atac pe prevederile pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., recurenta-reclamantă a criticat sentința primei instanțe pentru nelegalitate, invocând, în esență, următoarele motive: Prin sentința recurată, prima instanță a făcut o greșită interpretare și aplicare a prevederilor art. 2, art. 4, art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, a art. 3 lit. i) din Legea nr. 503/2004, și a încălcat prevederile art. 1593-1597, art. 2210 C. civ. În esență, reclamanta a susținut nelegalitatea considerentelor prin care instanța de fond a concluzionat în sensul că plafonul maxim al despăgubirilor de 450.000 RON se aplică pe întreg portofoliul de creanțe al asigurătorului CASCO, iar nu pe fiecare creanță de asigurare în parte. A apreciat reclamanta că prima instanță a interpretat în mod eronat efectele produse de instituția subrogației, prevăzute de art. art. 1593-1597 și 2210 C. civ., întrucât A. nu poate fi privită ca un unic creditor de asigurare, ci acționează din poziția fiecărui asigurat în drepturile căruia s-a subrogat, reprezentând în relația cu Fondul tot atâția creditori de asigurări care au fost despăgubiți de reclamantă. Conform regulilor subrogației, A. beneficiază de toate garanțiile și accesoriile creanțelor creditorilor plătiți. Această situație este confirmată, în opinia recurentei, de împrejurarea că, în procedura administrativă, Fondul analizează fiecare cerere de plată în parte, raportat la fiecare dosar de daună și la fiecare contract de asigurare. O altă interpretare ar conduce la aplicarea unui tratament discriminatoriu între persoanele care s-au adresat direct Fondului și au fost despăgubite în limita a 450.000 RON fiecare și reclamanta care s-a subrogat în drepturile mai multor asigurați, dar care nu beneficiază decât de despăgubiri în sumă globală de 450.000 RON. Prin urmare, a concluzionat reclamanta, plafonul legal se impune a fi aplicat separat, prin raportare la fiecare drept născut în patrimoniul persoanelor despăgubite de către A., aceasta neputând fi considerată un singur creditor de asigurare, a cărui despăgubire este limitată la suma de 450.000 RON, indiferent câte creanțe de asigurări deține. O altfel de aplicare a textului de lege ar afecta scopul pentru care a fost înființat Fondul, respectiv acela de a garanta plata de indemnizații/despăgubiri rezultate din contractele de asigurare încheiate de asigurătorul în insolvență. În privința înscrierii A. la masa credală a asigurătorului falit B., a arătat recurenta că lichidatorul judiciar a efectuat propria evaluare a îndeplinirii condițiilor de asigurare, pentru a fi atrasă răspunderea asigurătorului RCA, prin verificarea fiecărui dosar de daună, stabilind că drepturile și obligațiile A. sunt preluate de la persoanele păgubite în temeiul subrogării. Sub un alt aspect, recurenta-reclamantă a susținut că, prin neînlăturarea de la aplicare a prevederilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, au fost încălcate prevederile art. 1 din Protocolul 1 la Convenția EDO, reclamanta fiind privată de proprietatea sa asupra dreptului de creanță izvorât din subrogația legală. Totodată, prin aplicarea acestor prevederi legale, se creează o discriminare între asigurătorii CASCO și ceilalți creditori de asigurare, care dețin creanțe singulare, plafonarea despăgubirii fiind nejustificată și neproporțională cu situația care a generat-o.

Apărarea formulată în cauză Intimatul- pârât FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAȚILOR a formulat întâmpinare în recurs, prin care, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, și menținerea hotărârii recurate, ca temeinică și legală. A susținut intimatul-pârât că raportul juridic dintre Fond și recurenta-reclamantă este un raport de drept administrativ, iar nu de drept civil și s-a născut la data depunerii cererii de plată. La data încheierii poliței de asigurare RCA, raportul juridic de drept civil s-a născut între societățile B. și A., fără participarea Fondului. În ceea ce privește criticile referitoare la greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 2, art. 4, art. 15 alin. (2), art. 18 alin. (1) din Legea nr. x, a art. 3 lit. i) din Legea nr. 503/2004, art. 1593-1597 și art. 2210 C. civ., intimatul-pârât a apreciat că prima instanță a făcut o corectă interpretare a acestor texte de lege, sens în care a reiterat argumentele expuse în fața instanței de fond, valorificate în cuprinsul sentinței recurate, cu privire la aplicarea plafonului maxim de despăgubire per creditor de asigurare și cu privire la scopul constituirii Fondului, subliniind că acesta nu preia funcțiile și obligațiile asigurătorului falit din contractul de asigurare, obligația legală de garantare ce incumbă Fondului nefiind aceeași cu obligația asigurătorului de despăgubire a asiguraților. Totodată, intimatul-pârât a expus argumente privitoare la efectele subrogației legale a reclamantei în drepturile persoanelor despăgubite, arătând că aceasta are calitatea de unic creditor de asigurări, urmând a fi despăgubită în limita plafonului de 450.000 RON, iar pentru restul creanței are posibilitatea de a se înscrie la masa credală a asigurătorului B.. În tabelul preliminar al creanțelor debitoarei B., întocmit în procedura falimentului, recurenta-reclamantă este înscrisă ca unic creditor, cu o creanță în sumă de 450.000, sub condiția rezolutorie a plății de către FGA a acestei sume. Din moment ce recurenta-reclamantă este considerată un unic creditor de asigurare în procedura falimentului, chiar dacă deține mai multe creanțe, atunci și în procedura administrativă desfășurată în fața FGA să fie considerată tot un unic creditor de asigurare. În ceea ce privește argumentele reclamantei referitoare la privarea sa de proprietatea asupra creanței pretinse, intimatul-pârât a considerat a fi corecte considerentele sentinței atacate. Creanța pe care reclamanta susține că o deține împotriva FGA este una condițională, nașterea ei depinzând de acceptarea cererii de plată, subsecvent constatării îndeplinirii condițiilor prevăzute de art. 2 alin. (3) din Legea nr. x. Cum cererea de plată a fost respinsă, nu se poate susține că aceasta are dreptul la un "bun". Totodată, având în vedere reperele jurisprudențiale ale CEDO, intimatul-pârât a apreciat că pretinsa ingerință în dreptul de proprietate, invocată de reclamantă, are o bază legală internă, plafonul maxim de 450.000 RON fiind prevăzut de lege și are un scop legitim, o natură obiectivă și un caracter proporțional, în raport de mecanismul de garantare a creanțelor de asigurări. În concluzie, intimatul-pârât a apreciat că plafonul de garantare reprezintă o limitare cu caracter rațional față de resursele limitate ale Fondului și de scopul urmărit, asigurând echilibrul între cerințele de interes general referitoare la protecția pieței asigurărilor și protejarea creditorilor de asigurări ai asigurătorului în faliment. Intimatul-pârât a susținut a fi neîntemeiate și criticile reclamantei referitoare la obligarea directă a FGA la plata sumelor solicitate, invocând în apărare dispozițiile art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Procedura de soluționare a recursului În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ. Prin rezoluția din 20 noiembrie 2018 a completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată inițial pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 20 martie 2020, cu citarea părților, fără a se mai parcurge procedura de filtrare a recursului, având în vedere Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 106 din 20 septembrie 2018, prin care s-a luat act de hotărârea Plenului judecătorilor secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptată la data de 13 septembrie 2018, în sensul că procedura de filtrare a recursurilor reglementată prin dispozițiile art. 493 C. proc. civ., este incompatibilă cu specificul domeniului contenciosului administrativ și fiscal, precum și Hotărârea Colegiului de Conducere nr. 109 din data de 20 septembrie 2018. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Analizând recursul formulat, prin prisma motivelor invocate și a temeiului de drept indicat, precum și din perspectiva obiectului și a normelor legale incidente, Înalta Curte constată că acesta este fondat, urmând a fi admis pentru considerentele ce se vor arăta în continuare: Reclamanta S.C. A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o cerere vizând anularea Deciziei nr. 3689/31.01.2017 emise de Fondul de Garantare a Asiguraților, prin care pârâtul a refuzat plata sumei de 650 RON, cu consecința obligării FGA la plata sumei solicitate conform cererii de plată nr. x/30.05.2016. La soluționarea cererii societății reclamante, pârâtul a avut în vedere, în esență, că în privința acesteia (care ar reprezenta un unic creditor de asigurare și în cadrul procedurii de faliment a B.) deja s-a aprobat și achitat suma de 450.000 RON din disponibilitățile Fondului, limită maximă prevăzută de Legea nr. 13/2015, pe creditor de asigurare, nu pe creanțe de asigurare. Curtea de Apel București a respins cererea formulată de reclamantă, ca neîntemeiată. Înalta Curte, examinând cererea de recurs, constată că motivele de nelegalitate expuse de reclamantă pot fi grupate și rezumate după cum urmează: - critici vizând greșita aplicare a plafonului maxim al despăgubirilor, în sumă de 450.000 RON, pe creditor de asigurare, iar nu pe creanță de asigurare; - critici vizând modalitatea de soluționare a argumentelor privind încălcarea dreptului de proprietate al reclamantei, protejat de art. 1 din Protocolul 1 la Convenția EDO. Referitor la criticile vizând modalitatea de interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, precum și a art. 2, art. 4, art. 18 alin. (1) din Legea nr. 213/2015, a art. 3 lit. i) din Legea nr. 503/2004, a art. 1593-1597 și art. 2210 C. civ., în ceea ce privește modalitatea de calcul a plafonului maxim de despăgubire, Înalta Curte constată că acestea sunt fondate. Înalta Curte reține că, ulterior pronunțării sentinței recurate, prin Decizia nr. 29 din 02.03.2020 Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a constatat că: "În interpretarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 213/2015 privind Fondul de garantare a asiguraților, prin creditor de asigurare se înțelege și societatea de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său, titulară a dreptului de regres izvorât dintr-o poliță CASCO împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment. În interpretarea dispozițiilor art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015, prin creanță de asigurare se înțelege și creanța izvorâtă din dreptul de regres al societății de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment. În interpretarea dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanțe de asigurare, în situațiile în care se exercită dreptul de regres de către societatea de asigurare care a efectuat plata indemnizației către propriul asigurat, ca efect al subrogării în drepturile asiguratului CASCO, pentru fiecare creanță în parte." Așadar, potrivit Deciziei nr. 29/02.03.2020, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 509 din 15 iunie 2020, obligatorie pentru instanțele de judecată în temeiul art. 521 alin. (2) din C. proc. civ., prin creditor de asigurare se înțelege și societatea de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său, titulară a dreptului de regres izvorât dintr-o poliță CASCO împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment. De asemenea, prin creanță de asigurare se înțelege și creanța izvorâtă din dreptul de regres al societății de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment, iar plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanțe de asigurare, în situațiile în care se execută dreptul de regres de către societatea de asigurare care a efectuat plata indemnizațiilor către propriul asigurat, ca efect al subrogării în drepturile asiguratului CASCO pentru fiecare creanță în parte. În acest sens, Înalta Curte va avea în vedere următoarele considerente ale deciziei nr. 29/2020, relevante pentru modalitatea de interpretare a dispozițiilor care reglementează plafonul maxim de despăgubire: "157. Interpretarea prevederilor art. 15 alin. (2) din lege în sensul plafonării despăgubirii pe creditor de asigurare, afectează esențial nu numai conținutul obligației legale de garanție care incumbă Fondului de garantare a asiguraților, dar și dreptul societății de asigurare de a fi despăgubită, în cazul fiecărui dosar de daună, ceea ce aduce atingere dispozițiilor legale, în contextul în care finalitatea creării Fondului de garantare a fost aceea de a prelua riscurile din piață în scopul protejării creditorilor de asigurare de consecințele insolvenței unui asigurător, urmare a producerii unui risc asigurat. 158. În contextul dat, prezintă importanță și faptul că scopul înființării Fondului de garantare, astfel cum este menționat în cuprinsul expunerii de motive la Legea nr. 213/2015, este acela de "plată din disponibilitățile sale a despăgubirii/indemnizațiilor rezultate din contractele de asigurare facultativă și obligatorii în cazul insolvenței unui asigurător." 159. Instituirea plafonului legal de garantare pe creditor de asigurare nu se justifică nici din perspectiva protejării interesului public, având în vedere că se realizează o limitare a plăților către asigurătorii de răspundere facultativă care se adresează Fondului de garantare, ca urmare a subrogării în drepturile asiguraților, ceea ce conduce, în fapt, la defavorizarea persoanelor îndreptățite la recuperarea prejudiciului. 160. În consecință, plafonul stabilit de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, privește fiecare creanță deținută de asigurătorul CASCO ca urmare a subrogării în numele persoanei asigurate sau a beneficiarului asigurării, iar nu întregul portofoliu de creanțe deținute ca urmare a mai multor operațiuni de subrogare." Față de prevederile art. 521 alin. (2) din C. proc. civ., în conformitate cu care dezlegarea dată problemelor de drept este obligatorie pentru toate instanțele de judecată de la data publicării deciziei în Monitorul Oficial al României, Înalta Curte constată că interpretarea și aplicarea de către prima instanță a normelor de drept material din cuprinsul Legii nr. 213/2015 (în principal art. 4 alin. (1) lit. a) și b) și art. 15 alin. (2), referitoare la calitatea de creditor de asigurare a reclamantei și la limitele despăgubirii acesteia sunt eronate, contravenind celor statuate prin Decizia nr. 29/02.03.2020. Ca urmare a caracterului obligatoriu al acestei decizii, Înalta Curte apreciază că nu mai este necesar a dezvolta considerentele instanței de recurs asupra criticilor formulate de recurenta-reclamantă, nelegalitatea deciziei prin care intimatul-pârât a respins cererea de plată formulată de recurenta-reclamantă cu privire la suma de 650 RON (pe motiv că s-a achitat deja suma de 450.000 RON către A., în limita plafonului de garantare prevăzut de Legea nr. 213/2015 pentru un creditor de asigurare și luând în considerare întregul portofoliu de creanțe deținute ca urmare a mai multor operațiuni de subrogare), este nelegală, urmând a fi anulată, argumentele prezentate de recurentă cu privire la nelegalitatea actului administrativ contestat găsindu-se a fi întemeiate și fiind confirmate de dezlegările date prin decizia nr. 29 din 02.03.2020, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept. Referitor la capătul de cerere prin care reclamanta a solicitat obligarea directă a pârâtului la plata sumei pretinse, Înalta Curte reține că instanța de contencios administrativ soluționează acțiunea în temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, iar potrivit art. 18 alin. (1) din acest act normativ, poate dispune, după caz, anularea, în tot sau în parte, a actului administrativ, obligarea autorității publice la emiterea unui act administrativ, la eliberarea altui înscris sau la efectuarea unei anumite operațiuni administrative. În ipoteza anulării în întregime a actului administrativ, va fi obligată autoritatea pârâtă, dacă este cazul, să emită un alt act administrativ. În speță, autoritatea pârâtă a respins cererea de plată depusă de reclamantă doar pe considerentul depășirii plafonului de 450.000 RON, fără a se face nicio referire la temeinicia/dovedirea pretenției sau la corectitudinea calculării sumei solicitate, motiv pentru care instanța de contencios administrativ poate obliga autoritatea numai la soluționarea cererii de plată, iar nu și la plata sumei pretinse. Atât timp cât autoritatea publică nu a procedat la o examinare proprie și efectivă a acestei cereri, instanța nu se poate substitui organului administrativ, apreciind în mod direct asupra îndeplinirii de către recurenta-reclamantă a condițiilor prevăzute de lege. Pe cale de consecință, instanța de control judiciar va admite recursul și, în rejudecare, va admite acțiunea și va obliga pârâtul să soluționeze pe fond cererea de plată a reclamantei. În ceea ce privește criticile referitoare la încălcarea prevederilor art. 1 din Protocolul 1 la Convenția EDO, Înalta Curte reține că pretinsa privare de proprietate nu a fost susținută de reclamantă prin raportare la conținutul art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, ci la interpretarea și punerea în aplicare eronate a acestor prevederi de către intimatul-pârât (și menținute de prima instanță), context în care, odată constatat caracterul fondat al criticii referitoare la modalitatea de calculare a plafonului de despăgubire pe creanță de asigurare, iar nu pe creditor de asigurare, analiza motivului de recurs privitor la încălcarea art. 1 din Primul Protocol Adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului este lipsită de finalitate practică. În egală măsură, Înalta Curte reține că și argumentele prezentate în susținerea criticilor vizând aplicarea unui tratament discriminatoriu sunt subsumate susținerii interpretării reclamantei asupra chestiunii de drept disputate vizând modul de aplicare a plafonului maxim de despăgubire prevăzut de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015. Or, cum această problemă de drept a fost dezlegată, cu caracter obligatoriu, prin decizia nr. 29/02.03.2020, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în sensul celor susținute de reclamantă, determinând casarea sentinței atacate și rejudecarea cauzei, Înalta Curte constată că nu mai este necesară analizarea acestor motive de recurs. În aceste condiții, Înalta Curte constată că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, invocat de recurenta- reclamantă A. S.A., interpretarea și aplicarea de către judecătorul fondului a normelor de drept material, cu referire la art. 4 alin. (1) lit. e) și art. 15 alin. (2) fiind greșită și nelegală. Pentru aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta A. S.A., va casa în tot sentința recurată și, rejudecând, va admite acțiunea și va obliga pârâtul la soluționarea pe fond a cererii de plată a reclamantei, înregistrată sub nr. x din 30.05.2016. 2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa în tot sentința recurată, și, rejudecând: va admite acțiunea și va obliga pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților la soluționarea pe fond a cererii de plată a reclamantei.