Decizia nr. 63/2019 — ÎCCJ, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept · Dosar nr. 2384/1/2019 — chestiunea de drept: următoarei chestiuni de drept: „Hotărârile consiliului local privind atribuirea contractelor de delegare a gestiunii serviciilor de administrare a domeniului public şi privat, reglementate de Ordonanţa Guvernului nr.…

Curtea de Apel Bucureşti – Secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, prin încheierea din 28 iunie 2019, pronunţată în Dosarul nr. 37.478/3/2018, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea problemă de drept: „Hotărârile consiliului local privind atribuirea contractelor de delegare a gestiunii serviciilor de administrare a domeniului public şi privat, reglementate de Ordonanţa Guvernului nr. 71/2002 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de administrare a domeniului public şi privat de interes local, aprobată cu modificări prin Legea nr. 3/2003, intră în sfera noţiunii de «hotărâri privind patrimoniul» folosită de art. 45 alin. (3) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare?”. II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanţei care a solicitat pronunţarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina A) Obiectul judecăţii şi soluţia instanţei de fond

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti cu nr. 37.478/3/2018, reclamantul persoană fizică, în contradictoriu cu pârâţii Consiliul General al Municipiului Bucureşti (C.G.M.B.), municipiul Bucureşti, prin primar, Instituţia Prefectului Municipiului Bucureşti şi Compania Municipală Cimitire Bucureşti – S.A., a solicitat suspendarea executării Hotărârii C.G.M.B. nr. 536 din 23.08.2018, până la soluţionarea definitivă a cererii în anularea acestui act.

În motivarea cererii sale, reclamantul a arătat că prin hotărârea ce face obiectul cererii de suspendare a fost aprobată delegarea gestiunii serviciului public de interes local privind cimitirele şi crematoriile umane din municipiul Bucureşti către Compania Municipală Cimitire Bucureşti – S.A., actul administrativ contestat hotărând, totodată, şi asupra încheierii contractului de delegare în forma prevăzută în anexa nr. 1, precum şi asupra bunurilor imobile aferente serviciului public de interes local privind cimitirele şi crematoriile umane din municipiul Bucureşti, care vor fi puse la dispoziţia delegatului, astfel cum acestea sunt prevăzute în anexele nr. 2 şi 3 la hotărâre.

Prin Sentinţa nr. 2.106 din 27 martie 2019, Tribunalul Bucureşti – Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată împotriva pârâţilor municipiul Bucureşti şi Instituţia Prefectului Municipiului Bucureşti, ca fiind introdusă împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă, şi împotriva pârâţilor C.G.M.B. şi Compania Municipală a Cimitirelor Bucureşti – S.A., ca neîntemeiată.

Instanţa de judecată a apreciat că motivele invocate de reclamant nu sunt de natură a impune soluţia suspendării executării hotărârii contestate, reţinând, în esenţă, următoarele:

Referitor la motivul privind neîntrunirea cvorumului necesar pentru adoptarea în condiţii de legalitate a hotărârii atacate, tribunalul a constatat că art. 45 alin. (3) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 215/2001), prevede că „Hotărârile privind patrimoniul se adoptă cu votul a două treimi din numărul total al consilierilor locali în funcţie”, iar, conform procesului-verbal din 23.08.2018, la şedinţa C.G.M.B. în care a fost adoptată hotărârea ce face obiectul cererii de suspendare au fost prezenţi 54 din cei 55 de consilieri, hotărârea fiind adoptată cu 28 de voturi pentru, 0 abţineri şi 11 voturi contra.

A reţinut tribunalul că esenţial în cauză nu este cvorumul, ci faptul că se impune îndeplinirea condiţiei premisă pentru a se face raportarea la art. 45 alin. (3) din Legea nr. 215/2001, respectiv condiţia ca hotărârea să privească patrimoniul; având în vedere că prin hotărârea contestată s-a aprobat delegarea gestiunii serviciului public de interes local privind cimitirele şi crematoriile umane din municipiul Bucureşti către Compania Municipală de Cimitire Bucureşti – S.A., tribunalul a constatat că aceasta nu priveşte patrimoniul municipiului Bucureşti, ci reorganizarea unui serviciu public.

În consecinţă, pentru adoptarea hotărârii nu era necesar votul a două treimi din numărul total al consilierilor locali în funcţie, ci se aplică regula generală prevăzută la art. 45 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, respectiv adoptarea hotărârilor cu votul majorităţii consilierilor prezenţi, în raport cu care, faţă de numărul de voturi exprimat în şedinţa din data de 23.08.2018, hotărârea a fost adoptată cu majoritatea cerută de lege.

De asemenea, a reţinut prima instanţă, nu este întemeiată nici critica potrivit căreia hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea gravă a dispoziţiilor Ordonanţei Guvernului nr. 71/2002 privind organizarea şi funcţionarea serviciilor publice de administrare a domeniului public şi privat de interes local, aprobată cu modificări prin Legea nr. 3/2003 (Ordonanţa Guvernului nr. 71/2002), pe motiv că nu a fost publicat vreun anunţ, nu a fost organizată vreo licitaţie şi nu au fost adoptate în prealabil acele documente în baza cărora s-ar fi putut delega, în mod legal, serviciul public de administrare a domeniului public şi privat de interes local.

Tribunalul a apreciat că, în cauză, nu sunt incidente dispoziţiile art. 10 alin. (3) şi art. 14 alin. (2) din Ordonanţa Guvernului nr. 71/2002, aşa cum susţine reclamantul, ci dispoziţiile art. 13 alin. (2) lit. a) din acelaşi act normativ, potrivit cărora: „Delegarea gestiunii serviciilor publice de administrare a domeniului public şi privat se poate realiza prin: a) negociere directă, în cazul operatorilor cu capital al unităţilor administrativ- teritoriale, înfiinţaţi de autorităţile administraţiei publice locale sau rezultaţi ca urmare a reorganizării administrative din raţiuni operaţionale şi economico-financiare a serviciilor de administrare a domeniului public şi privat.”

Prima instanţă a reţinut că argumentele invocate de reclamant nu se înscriu în noţiunea de „caz bine justificat”, definită de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004).

De asemenea, tribunalul a apreciat că nu este îndeplinită nici condiţia referitoare la necesitatea „prevenirii unei pagube iminente”, întrucât delegarea unui serviciu public nu este echivalentă cu desfiinţarea locurilor de muncă, iar, în cauză, beneficiarul delegării, pârâta Compania Municipală de Cimitire Bucureşti – S.A., a solicitat Administraţiei Cimitirelor şi Crematoriilor Umane, al cărui angajat este reclamantul, să analizeze posibilitatea detaşării unui număr de 203 muncitori în cadrul Companiei, începând cu data de 1.02.2019, răspunsul instituţiei solicitate fiind în sensul că înregistrează deficit de personal, astfel că nu poate soluţiona favorabil cererea. B) Calea de atac formulată

Împotriva hotărârii pronunţate de prima instanţă a declarat recurs reclamantul, solicitând casarea acesteia şi admiterea cererii de suspendare, pentru motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 din Codul de procedură civilă.

În faţa instanţei de recurs, intimatul-pârât C.G.M.B. a formulat cerere de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în vederea dezlegării problemei de drept menţionate în preambul. III. Dispoziţiile legale supuse interpretării

Ordonanţa Guvernului nr. 71/2002: „Art. 10. – (1) Gestiunea serviciilor de administrare a domeniului public şi privat se poate organiza în următoarele modalităţi: a) gestiune directă; b) gestiune indirectă sau gestiune delegată. (2) Alegerea formei de gestiune a serviciilor de administrare a domeniului public şi privat se face prin hotărâri ale consiliilor locale comunale, orăşeneşti, municipale, ale sectoarelor municipiului Bucureşti, ale consiliilor judeţene şi/sau ale Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz, în funcţie de specificul, volumul şi natura bunurilor proprietate publică şi privată, de interesele actuale şi de perspectivă ale unităţii administrativ-teritoriale, precum şi de numărul şi mărimea localităţilor componente. (3) Indiferent de forma de gestiune adoptată, activităţile specifice serviciilor de administrare a domeniului public şi privat se organizează şi se desfăşoară pe baza unui caiet de sarcini şi a unui regulament de serviciu, prin care se stabilesc nivelurile de calitate şi indicatorii de performanţă ai serviciilor, condiţiile tehnice, raporturile operator-utilizatori, precum şi modul de tarifare, facturare şi încasare a contravalorii serviciilor furnizate/prestate. (4) Caietul de sarcini şi regulamentul de serviciu se elaborează şi se aprobă de consiliile locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor şi sectoarelor municipiului Bucureşti, consiliile judeţene şi/sau de Consiliul General al Municipiului Bucureşti în conformitate cu regulamentul-cadru al serviciilor de administrare a domeniului public şi privat, aprobat prin hotărâre a Guvernului. Art. 11. – (1) În cazul gestiunii directe, autorităţile administraţiei publice locale îşi asumă nemijlocit toate sarcinile şi responsabilităţile privind organizarea, conducerea, finanţarea, gestionarea şi controlul funcţionării serviciilor de administrare a domeniului public şi privat, respectiv administrarea şi exploatarea infrastructurii aferente. (2) Gestiunea directă se realizează prin intermediul unor operatori furnizori/prestatori de servicii de administrare a domeniului public şi privat, care pot fi: a) compartimentele pentru administrarea domeniului public şi privat, organizate în cadrul aparatului propriu al consiliilor locale comunale, orăşeneşti, municipale şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti, al consiliilor judeţene şi/sau al Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz; b) unul sau mai multe servicii publice, specializate şi autorizate conform legii, având personalitate juridică şi buget propriu, organizate în subordinea consiliilor locale comunale, orăşeneşti, municipale şi ale sectoarelor municipiului Bucureşti, a consiliilor judeţene şi/sau a Consiliului General al Municipiului Bucureşti, după caz. (3) Operatorii furnizori/prestatori ai serviciilor de administrare a domeniului public şi privat menţionaţi la alin. (2) se organizează şi funcţionează potrivit unui regulament de organizare şi funcţionare aprobat de consiliul local, consiliul judeţean şi/sau de Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz, pe baza regulamentului-cadru de organizare şi funcţionare a operatorilor serviciilor de administrare a domeniului public şi privat, aprobat prin hotărâre a Guvernului. Art. 12. – (1) În cazul gestiunii indirecte sau gestiunii delegate autorităţile administraţiei publice locale pot apela pentru realizarea serviciilor la unul sau la mai mulţi operatori cărora le încredinţează, în totalitate sau numai în parte, în baza unui contract de delegare a gestiunii, sarcinile şi responsabilităţile proprii cu privire la gestiunea propriu-zisă a serviciilor, precum şi la administrarea şi exploatarea infrastructurii edilitar-urbane necesare realizării serviciilor. (2) Gestiunea indirectă sau gestiunea delegată se realizează prin intermediul unor operatori furnizori/prestatori de servicii de administrare a domeniului public şi privat, care pot fi: a) societăţi comerciale pe acţiuni cu capital al unităţilor administrativ-teritoriale, înfiinţate de autorităţile administraţiei publice locale; b) societăţi comerciale pe acţiuni cu capital privat, intern sau extern; c) societăţi comerciale pe acţiuni cu capital mixt, public şi privat. Art. 13. – (1) Atribuirea contractelor de delegare a gestiunii se face cu respectarea principiilor liberei concurenţe, transparenţei, tratamentului egal şi al confidenţialităţii şi cu respectarea prevederilor contractului-cadru de delegare a gestiunii şi ale regulamentului-cadru de delegare a gestiunii serviciilor de administrare a domeniului public şi privat, aprobate prin hotărâre a Guvernului. (2) Delegarea gestiunii serviciilor publice de administrare a domeniului public şi privat se poate realiza prin: a) negociere directă, în cazul operatorilor cu capital al unităţilor administrativ-teritoriale, înfiinţaţi de autorităţile administraţiei publice locale sau rezultaţi ca urmare a reorganizării administrative din raţiuni operaţionale şi economico-financiare a serviciilor de administrare a domeniului public şi privat; b) licitaţie publică, în cazul operatorilor societăţi comerciale cu capital public, privat sau mixt. (3) Dacă procedura licitaţiei publice nu a condus la desemnarea unui câştigător şi la atribuirea contractului de delegare a gestiunii, este aplicabilă în continuare procedura negocierii directe. (4) Delegarea gestiunii poate fi făcută numai către operatori atestaţi şi autorizaţi în condiţiile legii. (5) Pot face obiectul contractelor de delegare a gestiunii, total sau parţial, numai activităţile de operare propriu-zisă – gestiunea, administrarea, exploatarea -, precum şi activităţile de pregătire, finanţare şi realizare a investiţiilor din infrastructura edilitar-urbană a localităţilor, aferentă serviciilor de administrare a domeniului public şi privat. (6) În funcţie de regimul juridic ce urmează să fie adoptat pentru contractul de delegare a gestiunii, formele de delegare a gestiunii pot fi: a) contract de management; b) contract de concesiune; c) contract de închiriere; d) contract de locaţie de gestiune; e) contract de parteneriat public-privat. (7) Contractul de delegare a gestiunii va fi însoţit obligatoriu de următoarele anexe: a) caietul de sarcini; b) regulamentul de serviciu; c) inventarul bunurilor proprietate publică şi privată, aferente serviciului; d) procesul-verbal de predare-preluare a bunurilor necesare realizării serviciului delegat. (8) Contractul de delegare a gestiunii serviciilor de administrare a domeniului public şi privat va cuprinde în mod obligatoriu: a) denumirea părţilor contractante; b) obiectul contractului; c) durata contractului; d) drepturile şi obligaţiile părţilor; e) programul lucrărilor de investiţii (modernizări, extinderi, dezvoltări, obiective noi) şi al lucrărilor de întreţinere, reparaţii curente, reabilitări, renovări; f) sarcinile şi responsabilităţile părţilor cu privire la programele de investiţii şi programele de reabilitări, reparaţii şi renovări; g) indicatorii de performanţă stabiliţi prin caietul de sarcini şi regulamentul de serviciu privind calitatea şi cantitatea serviciilor prestate şi modul de evaluare a acestora, condiţii şi garanţii; h) tarifele practicate şi procedura de stabilire, ajustare, avizare şi aprobare a acestora; i) modul de tarifare şi încasare a contravalorii serviciilor furnizate/prestate; j) nivelul redevenţelor; k) răspunderea contractuală; l) forţa majoră; m) condiţii de redefinire a clauzelor contractuale; n) condiţii privind transmiterea bunurilor la expirarea contractului; o) clauze speciale privind menţinerea echilibrului contractual rezultat din licitaţie şi de prevenire a corupţiei; p) clauze de reziliere a contractului; q) clauze privind administrarea patrimoniului public şi privat încredinţat; r) clauze privind forţa de muncă; s) alte clauze convenite, după caz. (9) Prevederile alin. (1), (2) şi (3) nu se aplică operatorilor care, la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe, îşi desfăşoară activitatea în baza unor contracte de delegare a gestiunii legal încheiate, precum şi operatorilor subordonaţi autorităţilor administraţiei publice locale, care rezultă printr-o reorganizare administrativă impusă de necesitatea creşterii eficienţei economice şi a performanţelor operaţionale. (10) Exceptarea prevăzută la alin. (9) operează până la expirarea sau rezilierea contractului. (11) Autoritatea administraţiei publice locale semnatară a contractului de delegare a gestiunii are dreptul de a organiza o nouă licitaţie publică în toate cazurile în care timp de 6 luni operatorul nu şi-a îndeplinit obligaţiile contractuale cu privire la calitatea serviciului şi la performanţele economico-financiare asumate. Art. 14. – (1) Indiferent de forma de gestiune adoptată, în virtutea competenţelor şi atribuţiilor ce le revin potrivit legii, autorităţile administraţiei publice locale păstrează prerogativele privind adoptarea politicilor şi strategiilor de dezvoltare a serviciilor de administrare a domeniului public şi privat, respectiv a programelor de dezvoltare a infrastructurii edilitar-urbane, precum şi dreptul şi obligaţia de a monitoriza şi de a controla: a) modul de respectare şi de îndeplinire de către operatori a obligaţiilor contractuale asumate; b) calitatea, cantitatea şi eficienţa serviciilor furnizate/prestate; c) respectarea indicatorilor de performanţă stabiliţi în contractele de delegare a gestiunii; d) respectarea procedurii de fundamentare, avizare şi aprobare a preţurilor şi tarifelor pentru serviciile de administrare a domeniului public şi privat; e) modul de administrare, exploatare, întreţinere şi menţinere în funcţiune, dezvoltare şi/sau modernizare a infrastructurii edilitar-urbane încredinţate prin contractul de delegare a gestiunii. (2) Indiferent de forma de gestiune adoptată, activităţile propriu-zise de gestiune, exploatare şi funcţionare desfăşurate/prestate în cadrul serviciilor de administrare a domeniului public şi privat constituie activităţi relevante şi sunt supuse reglementărilor în vigoare privind achiziţiile publice.”

Legea nr. 215/2001: „Art. 45. – (1) În exercitarea atribuţiilor ce îi revin consiliul local adoptă hotărâri, cu votul majorităţii membrilor prezenţi, în afară de cazurile în care legea sau regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului cere o altă majoritate. (2) Se adoptă cu votul majorităţii consilierilor locali în funcţie următoarele hotărâri ale consiliului local: a) hotărârile privind bugetul local; b) hotărârile privind contractarea de împrumuturi, în condiţiile legii; c) hotărârile prin care se stabilesc impozite şi taxe locale; d) hotărârile privind participarea la programe de dezvoltare judeţeană, regională, zonală sau de cooperare transfrontalieră; e) hotărârile privind organizarea şi dezvoltarea urbanistică a localităţilor şi amenajarea teritoriului; f) hotărârile privind asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, cu persoane juridice române sau străine. (3) Hotărârile privind patrimoniul se adoptă cu votul a două treimi din numărul total al consilierilor locali în funcţie. (4) Dacă bugetul local nu poate fi adoptat după două şedinţe consecutive, care vor avea loc la un interval de cel mult 7 zile, activitatea se va desfăşura pe baza bugetului anului precedent până la adoptarea noului buget, dar nu mai târziu de 45 de zile de la data publicării legii bugetului de stat în Monitorul Oficial al României, Partea I. (5) Consiliul local stabileşte ca unele hotărâri să fie luate prin vot secret. Hotărârile cu caracter individual cu privire la persoane vor fi luate întotdeauna prin vot secret, cu excepţiile prevăzute de lege. Procedurile de votare vor fi stabilite prin regulamentul de organizare şi funcţionare a consiliului local. (6) Proiectele de hotărâri pot fi propuse de consilieri locali, de primar, viceprimar sau de cetăţeni. Redactarea proiectelor se face de cei care le propun, cu sprijinul secretarului unităţii administrativ-teritoriale şi al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al primarului.” NOTĂ: Legea nr. 215/2001 a fost abrogată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ (Codul administrativ) [art. 597 alin. (2) lit. e)]. IV. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept A) Intimatul-pârât C.G.M.B. a susţinut că dezlegarea chestiunii de drept invocate presupune calificarea hotărârii privind delegarea gestiunii unui serviciu de interes local către un operator privat, în raport cu dispoziţiile art. 45 alin. (1) sau art. 45 alin. (3) din Legea nr. 215/2001, caracterul veritabil al acesteia decurgând din interpretările divergente pe care le suscită dispoziţiile legale suspuse interpretării.

Se arată că dificultatea interpretării textelor legale relevante decurge chiar din interpretările diferite date de părţile litigiului.

Intimatul-pârât consideră că delegarea gestiunii unui serviciu de interes local către un operator privat se subsumează sferei dispoziţiilor art. 45 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, care are în vedere, pe de o parte, scopul/cauza juridică a adoptării unei hotărâri de aprobare a delegării gestiunii unui serviciu de interes local către un operator privat, iar, pe de altă parte, se întemeiază pe caracterul de strictă interpretare/de excepţie al art. 45 alin. (3), în raport cu art. 45 alin. (1) din Legea nr. 215/2001.

În cazul oricărei hotărâri a consiliului local pot fi identificate efecte, directe sau indirecte, echivoce sau neechivoce, de natură patrimonială/evaluabilă în bani. Astfel, o interpretare extensivă a dispoziţiilor art. 45 alin. (3) din Legea nr. 215/2001 poate conduce la concluzia că identificarea oricărui efect patrimonial, oricât de îndepărtat şi de echivoc, ar impune adoptarea hotărârii cu majoritatea calificată de 2/3, ceea ce ar putea genera un blocaj al activităţii administrative locale, întrucât adoptarea hotărârilor consiliului local ar depinde de întrunirea unei majorităţi mult prea largi, neîntâlnită, în mod obişnuit, în practica administrativă.

Pe de altă parte, o interpretare restrictivă a dispoziţiilor art. 45 alin. (3) din Legea nr. 215/2001 ar putea conduce la soluţii practice, de asemenea anacronice. Într-o asemenea abordare, efectele patrimoniale evidente ale unei hotărâri a consiliului local ar putea fi ignorate din cauza lipsei unei legături suficient de puternice cu hotărârea. Astfel, s-ar nesocoti intenţiile protecţioniste ale legiuitorului în legătură cu patrimoniile unităţilor administrativ-teritoriale, manifestate prin dispoziţiile art. 45 alin. (3) din Legea nr. 215/2001.

În fine, arată intimatul-pârât, dificultatea interpretării textelor legale relevante decurge din lipsa criteriilor pe baza cărora să se soluţioneze conflictele de calificare generate de dispoziţiile art. 45 alin. (1)-(3) din Legea nr. 215/2001. B) Recurentul-reclamant a susţinut că o hotărâre privind aprobarea delegării gestiunii unui serviciu de interes local către un operator privat este o „hotărâre privind patrimoniul” şi trebuie adoptată cu votul majorităţii calificate, de 2/3 din numărul consilierilor locali, întrucât, prin delegarea gestiunii unui serviciu de interes local către un operator privat, este afectat în mod direct patrimoniul unităţii administrativ-teritoriale.

Recurentul a apreciat că cererea de sesizare nu este admisibilă, întrucât nu este vorba de o chestiune veritabilă de drept, neputându-se solicita instanţei supreme o simplă interpretare a unui text de lege, care nu prezintă nicio dificultate.

Astfel, a susţinut recurentul, interpretarea solicitată de intimat poate fi făcută în corelare cu modelul contractului de delegare, care la art. 12 prevede că delegatarul se obligă să pună la dispoziţia delegatului toate bunurile imobile necesare desfăşurării activităţii; dacă se coroborează aceste dispoziţii cu cele ale art. 119 din Legea nr. 215/2001 şi cu orice altă dispoziţie aplicabilă, rezultă că ne aflăm în prezenţa unei hotărâri privind patrimoniul, neexistând nicio dificultate de interpretare. C) Intimatul-pârât municipiul Bucureşti a considerat că este admisibilă cererea de sesizare şi că dispoziţiile art. 45 alin. (1) din Legea nr. 215/2001 nasc o veritabilă problemă de drept. D) Intimatul-pârât Prefectul Municipiului Bucureşti a apreciat că cererea de sesizare este inadmisibilă, în raport cu obiectul cauzei, care este suspendarea unui act administrativ, iar nu verificarea a însăşi legalităţii acestuia, iar soluţionarea cererii de suspendare nu depinde de dispoziţiile în baza cărora a fost emis actul, lămurirea sensului normei de drept putându-se face în dosarul în care s-a solicitat anularea actului administrativ. Se susţine, totodată, că sesizarea nu priveşte o „chestiune de drept” veritabilă, textul de lege fiind clar, complet şi putând fi corelat cu celelalte dispoziţii legale.

Se consideră că cererea de sesizare este şi nefondată, întrucât din interpretarea art. 45 din Legea nr. 215/2001, prin raportare la art. 17, 21 şi 119 din aceeaşi lege, rezultă că o hotărâre a C.G.M.B. având ca obiect delegarea gestiunii, ca cea a cărei suspendare se solicită, este o hotărâre privind patrimoniul, care se adoptă cu votul a două treimi din numărul consilierilor locali, prevăzut de art. 45 alin. (3) din acelaşi act normativ. V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea A) Cu privire la admisibilitatea sesizării

Instanţa de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă pentru declanşarea acestei proceduri.

S-a arătat, astfel, că sesizarea este formulată de Curtea de Apel Bucureşti în legătură cu o judecată aflată în curs de soluţionare, în ultimă instanţă, că lămurirea chestiunii de drept este determinantă în ce priveşte soluţionarea pe fond a cauzei în care a fost ridicată, fiind o problemă nouă asupra căreia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi care nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

Instanţa de trimitere a apreciat că problema de drept este una veritabilă, caracterul său problematic rezultând nu atât din interpretarea art. 45 din Legea nr. 215/2001, care stabileşte numărul de voturi necesar pentru adoptarea hotărârilor consiliului local, în raport cu obiectul acestora, cât din aspectul privind încadrarea măsurii atribuirii contractelor de delegare a gestiunii serviciilor de administrare a domeniului public şi privat, reglementate de Ordonanţa Guvernului nr. 71/2002, în sfera noţiunii de „hotărâri privind patrimoniul”, folosită de art. 45 alin. (3) din Legea nr. 215/2001. B) Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării

Instanţa de trimitere a susţinut că, pentru a se analiza aparenta legalitate a hotărârii ce face obiectul cererii de suspendare, ca o condiţie premisă a determinării numărului necesar de voturi impus de lege pentru adoptarea sa, trebuie determinat dacă aceasta, în funcţie de obiectul său, se înscrie în ipoteza „generală” a alin. (1) al art. 45 din Legea nr. 215/2001 sau în ipoteza specială a alin. (3) al aceluiaşi articol.

În speţă, se arată, trebuie determinat dacă o hotărâre a consiliului local prin care se atribuie contracte de delegare a gestiunii unor servicii publice intră în sfera noţiunii de „hotărâri privind patrimoniul”, folosită de art. 45 alin. (3) din Legea nr. 215/2001.

Prin Hotărârea C.G.M.B. nr. 536/2018, contestată în cauză, serviciul public de interes local privind cimitirele şi crematoriile umane din municipiul Bucureşti se deleagă, spre a fi gestionat, către Compania Municipală Cimitire Bucureşti – S.A., hotărârea fiind adoptată în temeiul Ordonanţei Guvernului nr. 71/2002, act normativ care califică serviciile publice de felul celui ce face obiectul hotărârii contestate ca forme de administrare, gestionare şi exploatare a bunurilor din domeniul public şi privat al unităţilor administrativ-teritoriale [art. 2 lit. a)].

Serviciile au ca obiect administrarea domeniului public şi privat de interes local, adică administrarea patrimoniului unităţii administrativ-teritoriale, iar delegarea gestionării lor are ca efect atribuirea către o altă entitate decât unitatea administrativ- teritorială, publică sau privată, a sarcinii administrării acestui patrimoniu prin executarea de servicii specializate pe domenii de activitate.

Serviciul public privind cimitirele şi crematoriile umane este, prin denumirea, calificarea şi încadrarea date de însuşi emitent în temeiul Ordonanţei Guvernului nr. 71/2002, un astfel de serviciu prin care se realizează administrarea specializată a cimitirelor şi crematoriilor umane aflate în patrimoniul Municipiului Bucureşti.

O hotărâre care priveşte administrarea unei părţi din patrimoniul unităţii administrativ-teritoriale este, în opinia instanţei de trimitere, o „hotărâre privind patrimoniul”, în sensul art. 45 alin. (3) din Legea nr. 215/2001.

Potrivit art. 119 din Legea nr. 215/2001, constituie patrimoniu al unităţii administrativ-teritoriale bunurile mobile şi imobile care aparţin domeniului public al unităţii administrativ- teritoriale, domeniului privat al acesteia, precum şi drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial. Sintagma „hotărâri care privesc patrimoniul” are în vedere cel puţin acele hotărâri ale căror efecte se întind asupra patrimoniului (sau unei părţi a acestuia), definit ca universalitate de bunuri. Prin urmare, o hotărâre ca cea din speţă, care priveşte o anumită categorie de bunuri (definite nu ut singuli şi nici în considerarea exclusiv cantitativă a numărului de bunuri sau de drepturi cu privire la acestea, ci prin destinaţie, regim juridic, reguli distincte, criterii ce permit oricând modificarea cantitativă a patrimoniului sau a fracţiei patrimoniale respective, cu păstrarea unităţii de regim juridic), cum este cea a cimitirelor şi crematoriilor umane, este, din punctul de vedere al întinderii obiectului, o „hotărâre privind patrimoniul”.

Cât priveşte natura actelor ce pot face obiectul hotărârilor consiliului local, după cum se poate observa, formularea textului legal [a alin. (3) al art. 45 din Legea nr. 215/2001] este una pe cât de generală, pe atât de neechivocă în ceea ce priveşte caracterul său cuprinzător, lipsit de distincţii de orice fel. Astfel, în sfera noţiunii de „hotărâre privind patrimoniul” se consideră că intră acte ce produc efecte direct asupra patrimoniului sau a unei părţi a acestuia, respectiv cu efect direct asupra oricărui drept de natură patrimonială ce poartă asupra unei universalităţi de bunuri; sintagma nu poate fi restrânsă doar la hotărâri privind acte prin care se transferă, în orice formă (vânzare, donaţie, schimb etc.), dreptul de proprietate – deci acte de dispoziţie -, ci trebuie să le includă şi pe cele care privesc acte de administrare (închiriere, concesiune etc.) a bunurilor din domeniul public sau privat, având de asemenea caracter patrimonial, deoarece unde legea nu distinge, nici interpretul nu o poate face. Sensul normei şi intenţia legiuitorului sunt cu atât mai evidente cu cât, în dreptul public, cele mai multe dintre actele îndeplinite cu privire la bunurile din domeniul public sau privat al unităţilor administrativ- teritoriale reprezintă astfel de acte de administrare.

Potrivit art. 3 alin. (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 71/2002, „Serviciile de administrare a domeniului public şi privat se realizează şi se gestionează prin intermediul unor furnizori/prestatori specializaţi, denumiţi în continuare operatori, atestaţi şi autorizaţi în condiţiile legii”. Prin urmare, şi hotărârile autorităţii deliberative prin care se deleagă gestiunea acestor servicii publice cu privire la bunuri din patrimoniul unităţilor administrativ-teritoriale sunt, în opinia instanţei de trimitere, în aceeaşi măsură, hotărâri care privesc administrarea domeniului public şi/sau privat, adică „hotărâri privind patrimoniul”, deoarece administrarea domeniului public şi privat nu poate fi privită în afara titularului dreptului de administrare, exploatarea şi funcţionarea serviciilor de administrare a domeniului public şi privat, supuse unor numeroase şi consistente cerinţe legale enumerate în art. 6 alin. (2) şi (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 71/2002, depinzând intrinsec de entitatea căreia îi sunt delegate aceste servicii, entitate care trebuie să îndeplinească o serie de condiţii privind capacitatea tehnică, profesională şi financiară pentru realizarea serviciului de interes public ce le este încredinţat. Prin urmare, asemenea hotărâri sunt acte de administrare care intră chiar în responsabilitatea autorităţilor administraţiei publice locale.

Dacă, potrivit art. 7 din Ordonanţa Guvernului nr. 71/2002, „înfiinţarea, organizarea, coordonarea şi reglementarea serviciilor de administrare a domeniului public şi privat constituie dreptul exclusiv al autorităţilor administraţiei publice locale”, iar hotărârile având acest obiect reprezintă, pentru motivele arătate, „hotărâri privind patrimoniul”, atunci şi alegerea formei de gestiune – gestiune directă sau gestiune indirectă ori delegată (art. 9) – a serviciilor de administrare a domeniului public şi privat, precum şi desemnarea furnizorului şi atribuirea contractului de gestiune, ce se fac tot prin hotărâri ale consiliilor locale, sunt tot „hotărâri privind patrimoniul”.

De altfel, potrivit art. 12 din Ordonanţa Guvernului nr. 71/2002, în cazul gestiunii indirecte sau delegate, autorităţile administraţiei publice locale apelează pentru realizarea serviciilor la unul sau la mai mulţi operatori cărora le încredinţează, în totalitate sau numai în parte, în baza unui contract de delegare a gestiunii, sarcinile şi responsabilităţile proprii cu privire la gestiunea propriu-zisă a serviciilor, precum şi la administrarea şi exploatarea infrastructurii edilitar-urbane necesare realizării serviciilor.

În fine, susţine instanţa de trimitere, art. 21 din Ordonanţa Guvernului nr. 71/2002 este edificator în a lămuri natura hotărârii cu privire la delegarea gestiunii serviciilor publice în funcţie de obiectul acestui contract; astfel, arată curtea de apel, prin contractul de delegare a gestiunii se partajează atribuţiile ce revin chiar autorităţilor administraţiei publice locale, între acestea şi operatorii delegaţi, în ceea ce priveşte administrarea, gestionarea şi exploatarea bunurilor din domeniul public şi privat al unităţilor administrativ-teritoriale, astfel încât şi hotărârile prin care se aprobă delegarea privesc nemijlocit administrarea patrimoniului unităţii administrativ-teritoriale.

Prin urmare, concluzionează instanţa de trimitere, fiind în prezenţa unor hotărâri cu privire la „organizarea, exploatarea, finanţarea, monitorizarea şi controlul funcţionarii” unui serviciu public „de administrare a domeniului public şi privat de interes local”, în sensul Ordonanţei Guvernului nr. 71/2002, acestea sunt „hotărâri privind patrimoniul”. VI. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie A) În urma consultării evidenţelor întocmite la nivelul instanţei supreme, în jurisprudenţa Completului competent să judece recursul în interesul legii şi a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nu au fost identificate decizii care să prezinte relevanţă asupra dezlegării problemei de drept ce formează obiectul sesizării. B) La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţele de judecată au comunicat că nu au identificat jurisprudenţă cu privire la problema de drept supusă dezlegării, unele dintre ele transmiţând puncte de vedere sau simple opinii referitoare la aceasta; singura instanţă care a comunicat o hotărâre referitoare la chestiunea de drept în discuţie este Tribunalul Alba – Secţia a II-a civilă de contencios administrativ şi fiscal şi de insolvenţă.

Din analiza punctelor de vedere/opiniilor formulate de instanţe rezultă că acestea sunt unanime în a considera că hotărârile consiliului local privind atribuirea contractelor de delegare a gestiunii serviciilor de administrare a domeniului public şi privat, reglementate de Ordonanţa Guvernului nr. 71/2002, intră în sfera noţiunii de „hotărâri privind patrimoniul”.

Astfel, următoarele instanţe au transmis puncte de vedere/opinii din care rezultă orientarea sus-menţionată: – tribunalele Hunedoara, Sibiu (Secţia a II-a civilă de contencios administrativ şi fiscal), Ilfov, Bucureşti (Secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal), Ialomiţa, Giurgiu (Secţia civilă), Galaţi (Secţia de contencios administrativ şi fiscal), Vrancea (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal), Vaslui, Bihor (Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal) şi Suceava (Secţia de contencios administrativ şi fiscal); – curţile de apel Bacău, Galaţi (Secţia de contencios administrativ şi fiscal) şi Târgu Mureş (şi instanţele din raza sa de competenţă teritorială).

În sprijinul acestei orientări au fost invocate aceleaşi argumente care au fost reţinute şi de către instanţa de trimitere în formularea punctului său de vedere cu privire la problema de drept a cărei dezlegare face obiectul sesizării.

În plus, s-a susţinut că, întrucât potrivit art. 119 din Legea nr. 215/2001 constituie patrimoniu al unităţii administrativ- teritoriale bunurile mobile şi imobile care aparţin domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale, domeniului privat al acesteia, precum şi drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial, sintagma „hotărâri care privesc patrimoniul” are în vedere cel puţin acele hotărâri ale căror efecte se întind asupra patrimoniului (sau a unei părţi a acestuia), definit ca universalitate de bunuri.

Prin urmare, şi hotărârile autorităţilor deliberative prin care se deleagă gestiunea unor servicii publice cu privire la bunuri din patrimoniul unităţilor administrativ-teritoriale sunt hotărâri care privesc administrarea domeniului public şi/sau privat, adică „hotărâri privind patrimoniul”.

S-a arătat că administrarea domeniului public şi privat nu poate fi privită distinct de titularul dreptului de administrare, exploatare şi funcţionare a serviciilor de administrare a domeniului public şi privat, care sunt supuse unor numeroase şi consistente cerinţe legale, enumerate în art. 6 alin. (2) şi (3) din Ordonanţa Guvernului nr. 71/2002, depinzând, intrinsec, de entitatea căreia îi sunt delegate aceste servicii, entitate care trebuie să îndeplinească o serie de condiţii privind capacitatea tehnică, profesională şi financiară pentru realizarea serviciului public ce le este încredinţat.

S-a apreciat, de asemenea, că, pornind de la definiţia actelor de gestiune ca fiind acele acte juridice pe care autorităţile administraţiei publice locale le încheie cu diverse persoane fizice sau juridice, prin acordul de voinţă al părţilor, în regim de drept public sau de drept privat, pentru administrarea domeniului public sau privat, în vederea satisfacerii intereselor generale ale colectivităţilor locale, hotărârile consiliului local privind atribuirea contractelor de delegare a gestiunii serviciilor de administrare a domeniului public şi privat, reglementate de Ordonanţa Guvernului nr. 71/2002, sunt „hotărâri privind patrimoniul”, care trebuie adoptate cu respectarea prevederilor art. 45 alin. (3) din Legea nr. 215/2001.

Tribunalul Alba – Secţia a II-a civilă de contencios administrativ şi fiscal şi de insolvenţă este singura instanţă care a identificat şi transmis o hotărâre cu privire la problema de drept supusă dezlegării – Sentinţa nr. 324/CAF/2019 din 7 iunie 2019, pronunţată în Dosarul nr. 51/107/2019, prin care a fost respinsă cererea reclamantului prefectul judeţului Alba de anulare a Hotărârii Consiliului Local Alba Iulia nr. 343/2018.

Instanţa de judecată a reţinut că hotărârea atacată vizează patrimoniul municipiului Alba Iulia, din moment ce prin aceasta s-a acordat primarului mandat special de a aproba, în cadrul Adunării generale a Asociaţiei intercomunitare de dezvoltare Alba Iulia – Transport local, prelungirea valabilităţii Contractului de delegare de gestiune a serviciului de transport public local de persoane prin curse regulate nr. 226/1.683/2012, încheiat între Asociaţia intercomunitară de dezvoltare Alba Iulia – Transport local şi o societate comercială din Alba Iulia.

S-a arătat că, întrucât contractul de delegare de gestiune a serviciului de transport public local de persoane sus-menţionat a fost încheiat ca urmare a Hotărârii Consiliului Local Alba nr. 260 din 8.08.2012, care a fost adoptată în condiţiile art. 45 alin. (3) din Legea nr. 215/2001, respectiv cu votul a 2/3 din numărul consilierilor locali în funcţie, pentru respectarea principiului simetriei, se impune ca şi orice hotărâre a consiliului local, ulterioară, care vizează modificarea acelui contract de gestiune, să fie adoptată în aceleaşi condiţii. VII. Răspunsul Ministerului Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Prin Adresa nr. 2.434/C/3.381/III-5/2019 din 8 noiembrie 2019, Ministerul Public – Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare – Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării. VIII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

Instanţa de contencios constituţional nu s-a pronunţat asupra constituţionalităţii dispoziţiilor legale ce fac obiectul interpretării în problema de drept supusă dezlegării. IX. Raportul asupra chestiunii de drept

Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din acelaşi cod, pentru declanşarea mecanismului privind pronunţarea unei hotărâri prealabile, propunându-se soluţia respingerii sesizării. X. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Examinând sesizarea, întrebarea ce face obiectul acesteia şi raportul întocmit de judecătorul-raportor, constată următoarele:

Înainte de cercetarea în fond a problemei de drept supuse dezbaterii, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept trebuie să analizeze dacă sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile.

Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiţii de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ: – existenţa unei chestiuni de drept; problema pusă în discuţie trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naştere unor interpretări diferite; – chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecăţii în faţa unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă; – chestiunea de drept să fie esenţială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluţionarea pe fond a cauzei; noţiunea de „soluţionare pe fond” trebuie înţeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci şi pe cele de drept procesual, cu condiţia ca de rezolvarea acestora să depindă soluţionarea pe fond a cauzei; – chestiunea de drept să fie nouă; – chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, iar Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanţele (intră în această categorie hotărârile pronunţate într-un recurs în interesul legii şi hotărârile preliminare).

Procedând la analiza admisibilităţii sesizării, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată că nu sunt îndeplinite toate condiţiile de admisibilitate enumerate mai sus.

Astfel, într-adevăr, acţiunea ce face obiectul dosarului în care s-a dispus sesizarea este în curs de judecată, în ultimă instanţă, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, iar această instanţă este competentă, în raport cu dispoziţiile art. 10 alin. (2) prima teză, coroborat cu art. 10 alin. (1) şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, să soluţioneze recursul declarat împotriva unei sentinţe pronunţate, în primă instanţă, de Tribunalul Bucureşti, într-o cauză având ca obiect suspendarea unei hotărâri a C.G.M.B., până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare; de asemenea, soluţionarea cauzei în curs de judecată în recurs depinde de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere, respectiv „dacă hotărârile consiliului local privind atribuirea contractelor de delegare a gestiunii serviciilor de administrare a domeniului public şi privat, reglementate de Ordonanţa Guvernului nr. 71/2002, intră în sfera noţiunii de hotărâri privind patrimoniul folosită de art. 45 alin. (3) din Legea nr. 215/2001”.

În ce priveşte, însă, condiţia ca problema de drept supusă dezlegării să se identifice într-o „chestiune de drept”, se impun mai multe precizări:

Astfel, cu privire la rolul pe care îl are procedura de unificare a practicii judiciare prin intermediul dispoziţiilor reglementate de art. 519 din Codul de procedură civilă, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie reaminteşte că scopul acestei proceduri este crearea unui mecanism nou pentru uniformizarea practicii judiciare care să contribuie, alături de recursul în interesul legii, la transformarea practicii judiciare româneşti în una predictibilă, care să răspundă aşteptărilor rezonabile ale justiţiabililor.

Pentru ca mecanismul procedural reglementat prin art. 519 din Codul de procedură civilă să nu fie deturnat de la scopul firesc al unificării practicii judiciare şi utilizat pentru tranşarea în concret a aspectelor litigioase aflate pe rolul instanţei de trimitere, instanţa supremă este chemată să dea chestiunii de drept o rezolvare de principiu. Altfel spus, în sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu procedura pronunţării unei hotărâri prealabile trebuie să fie identificată o problemă de drept importantă, veritabilă, care necesită cu pregnanţă a fi